行政機關負責人出庭應訴的文本表達與制度實踐

公丕潛 楊帆

[摘 要]行政機關負責人出庭應訴制度是彰顯中國司法智慧的制度創舉。行政機關負責人出庭應訴是行政機關積極主動參與行政訴訟的法定義務，是行政機關樹立自身良好形象的必要之舉，又是司法機關參與社會治理的有益嘗試，更是治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。行政機關負責人出庭應訴是建設法治政府，打造誠信政府，型構行政法治秩序的制度創新之產物。因此，行政機關負責人出庭應訴是建設法治政府的內在驅動力。當前，行政機關出庭應訴制度在實際運行過程中，存在運動化、形式化、數字化的理念迷失、程序空轉、功能失調、宗旨懸置等問題。從厘定行政機關負責人出庭應訴案件類型、提升行政機關負責人出庭應訴質效、對出庭應訴的行政機關負責人進行法治思維錘煉等方面著手，激活行政機關負責人出庭應訴的制度潛能、釋放行政機關負責人出庭應訴的制度紅利、豐富行政機關負責人出庭應訴的制度形式是反思與重構行政機關負責人出庭應訴制度的必由之路。

[關鍵詞]行政機關負責人；出庭應訴；法治政府

[中圖分類號]D90 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2018）01-0043-07

行政機關負責人出庭應訴是深具中國特色的行政訴訟法律制度，其發端于個別基層法院的自發實踐，成型于浙江、湖南等省份的地方政法實驗，定型于2015年修訂并施行的《中華人民共和國行政訴訟法》第3條關于被訴行政機關負責人出庭應訴的相關規定。作為一項政法制度創新產物，其在中國推進法治政府建設進程中發揮了內在驅動作用，累積了建設法治政府的寶貴經驗。從制度變遷的角度來看，行政首長出庭應訴制度經歷了一個從地方政策試驗到中央立法吸納的過程[1]。行政機關負責人出庭應訴是“執政為民的試金石”“法治政府的風向標”“公正司法的助推器”。近年來，黑龍江省法院系統為推進被訴行政機關負責人出庭應訴工作而展開的司法競爭有力地助推了法治龍江的建設進程。因此，從黑龍江省法院系統推進行政機關負責人出庭應訴工作的視角考察法治政府建設，以小見大，問題意識突出，實踐指向明確，彰顯出行政機關負責人出庭應訴制度的中國智慧與實踐理性。

一、行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義

改革開放以來，打造法治政府成為歷屆政府的既定施政目標予以明示與推行。2014年中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是因應了歷史發展的必然邏輯，適時地提出并詳細描繪了我國法治建設的藍圖[2]。行政機關負責人出庭應訴制度不僅是行政訴訟法課予被訴行政機關的法定義務，更是現代服務行政與合作行政所內蘊的行政倫理之應然要求。質言之，我國憲法所確立的“行政首長負責制”是行政首長出庭應訴制度的理論基礎[3]。

（一）行政機關負責人出庭應訴是執政為民的試金石

行政機關負責人出庭應訴是實現“民告官能見官”的立法為公、執政為民的必然要求，也是提升與規訓公民政治參與能力的必要途徑。行政立案難、審理難、執行難等“三難”問題是長期困擾行政審判的頑疾，當事人在跨越了行政立案難的鴻溝后，往往會陷于“民告官不見官”“法官審案不見官”的雙重困境。“民告官不見官”的行政審判亂象，一方面，造成原告的心理失望情緒加劇，原告往往會認為“民告官不見官”是被訴行政機關對其權益的二次傷害；另一方面，作為居中裁判者的法官也會感覺被訴行政機關負責人的缺席是對司法權威的蔑視，法官的職業尊榮感也會蒙羞。因此，“民告官不見官”“法官審案不見官”的行政審判困境是對原告與法官的雙重傷害。行政機關負責人出庭應訴不僅是對作為訴訟對手的原告的尊重，也是對作為審理者、裁判者的法官的敬意，更是顯示行政機關自信的一種有益形式，這對原告的被訴行政行為所扭曲或傷害的心理是一種撫慰。質言之，行政機關負責人出庭應訴制度是立法為公、執政為民的試金石。

（二）行政機關負責人出庭應訴是實質性解決行政爭議的催化劑

化解行政爭議作為現行行政訴訟制度的基礎功能，在社會矛盾化解和社會管理創新方面發揮著越來越重要的作用。“良法善冶從根本上體現為實質法冶，而非形式法冶；是解決問題，而非程序空轉。”[4]因此，行政訴訟雖然以審查被訴行政行為的合法性為旨歸，但審查行政行為合法性的最終目的是走出因行政行為而招致的權益失衡狀態，修復受損的權益關系，建構和諧的行政法治秩序。在某些案件中，作為被訴行政機關“一把手”的行政機關負責人出庭應訴是實質性解決行政爭議的催化劑，因為行政機關負責人的積極出庭應訴，不僅是對涉案行政管理事項的重視，也是對該行政機關自身管理方面存在問題的自我審視，更是顯示出了實質性解決行政爭議的誠意。司法實踐表明，被訴行政機關負責人出庭應訴的行政案件，和解與撤訴率會很高，這就是“老大難、老大重視就不難”的組織社會學真諦[5]。

（三）行政機關負責人出庭應訴是打造法治政府的風向標

法治國家、法治政府、法治社會共享共建是全面推進依法治國的重要內涵。法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系是： 建設法治國家是建設法治政府的前提，建設法治政府是建設法治國家的關鍵； 建設法治國家是建設法治社會的基礎，建設法治社會是建設法治國家的條件； 建設法治政府是建設法治社會的保障，建設法治社會是打造法治政府的重要目標[6]。作為連接、融貫法治國家與法治社會中間性、媒介性制度架構的法治政府，其重要性比以往任何一個時期都顯得更為迫切。近年來，因政府舊城區改造、征地拆遷、大項目建設等政府重點工程而引發的行政訴訟乃至信訪案件呈井噴之勢，這反映出政府在進行影響公共利益的重大決策過程中，忽視甚至漠視利益受損群體知情權、參與權、監督權的行政違法行為大量存在。作為行政機關負責人出庭應訴，一方面是對政府科學正確決策的政策宣講，另一方面也是對行政違法行為的自我剖析。行政機關負責人出庭應訴彰顯出我國建設法治政府的勇氣與決心，行政機關負責人出庭應訴是以自我剖析、自揭家丑、壯士斷腕的形式對法治政府的生動詮釋，行政機關勇于展示與承認其在履行法定職權過程中存在問題是責任政府的應有之義，也是打造誠信政府的必要舉措。因此，行政機關負責人出庭應訴制度是法治政府建設的風向標。

（四）行政機關負責人出庭應訴是治理能力和治理體系現代化的指示器

法治是治國理政的基本形式[7]。加快法治建設對于全面推進依法治國、促進國家治理體系和治理能力現代化具有決定性意義[8]。司法作為現代社會治理體系的重要組成部分，其在現代社會中發揮著解決社會糾紛、實現權利救濟、維護社會秩序、型構法治政府等功能。當前，我國正處于社會轉型期，因社會轉型而引發的社會糾紛矛盾以訴訟的形式涌入法院，我國已然進入訴訟社會[9]，案多人少的矛盾在法院系統尤其是基層法院日漸凸顯[10]。司法在治理體系中的地位從來沒有今天這樣重要，同樣，司法解紛止爭的能力低下與現代法治秩序建構之間的矛盾日益顯現。行政機關負責人出庭應訴不僅是行政權接受司法權審查的憲政架構使然，更是司法權對行政權尊讓的集中體現。行政機關負責人出庭應訴，一方面是行政機關提升自身治理能力，健全治理體系的重要形式，另一方面是司法機關提升自身參與社會治理與社會管理創新的有益嘗試。因此，被訴行政機關負責人出庭應訴頻次與質量是治理能力和治理體系現代化的指示器。

二、行政機關負責人出庭應訴的黑龍江法院實踐

浙江、湖南、江蘇等省份在踐行行政機關負責人出庭應訴工作方面走在全國前列，為行政機關負責人出庭應訴工作積累了寶貴經驗。作為后發趕超的省份的黑龍江省，全省法院系統為落實黨的十八屆四中全會“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度”，根據《行政訴訟法》關于被訴行政機關負責人應當出庭應訴的規定和國務院、最高人民法院相關意見、黑龍江省人民代表大會常務委員會《關于進一步加強行政審判工作的決定》，印發黑龍江省高級人民法院《關于對被訴行政機關負責人出庭應訴情況進行通報的通知》，黑龍江省法院系統踐行行政機關負責人出庭應訴制度已經取得了較好的社會效果[11]。

（一）行政機關負責人出庭應訴規范性文件的制定

（二）全省各中級人民法院針對行政機關負責人出庭應訴司法競爭

法院之間為創新而競爭是推動中國法治事業的重要驅動力量。法院之間良性的競爭會促進制度創新，進而創生出具有中國適應性的法律制度。競爭是中國地方人民法院重要的行為方式。其體現出發展目標、審判質效、服務地方、制度創新、司法知識等五類競爭樣態[12]。但任何制度競爭都可能具有外部性，或者說任何制度競爭都會衍生出非預期的“意外后果”。當前，我國人民法院之間展開的司法競爭深深地嵌入在法院所處的上下左右的權力關系網之中，行政化的行為邏輯通行于法院權力關系網絡。上下級法院之間關系的日漸加劇行政化趨勢在某種程度上強化了各級法院之間司法競爭態勢[13]。全省各級人民法院在推進行政機關負責人出庭應訴制度過程中，每一個法院作為理性的主體，必然會趨利避害，力求自身利益最大化。在司法競爭中往往會沉迷于“數字游戲”，只關注被訴行政機關負責人出庭應訴頻次，而忽視出庭應訴的實際效果，致使行政機關負責人出庭應訴制度面臨理念迷失、程序空轉、功能失調、宗旨懸置的困境。

三、行政機關負責人出庭應訴制度實際運行存在的問題

縱然行政機關負責人出庭應訴取得了法律文本上的規范認定與符號權威，但并非表明其在司法實踐層面得到了實際的遵守，獲致合法性與正當性。行政機關負責人出庭應訴制度在實際運行中存在但并不限于以下問題：

（一）出庭應訴的運動化導致法治動員泛濫

從各地關于行政首長出庭應訴制度的政策文本出發，不難發現社會穩定壓力與地方法制競爭的外部因素影響，而且行政首長出庭應訴制度的實踐運作，也主要依賴于數字考核的指標控制而非行政法治的自我拘束。當常規司法資源不足以應對高發的社會矛盾時，司法政策就會從法治化偏向治理化，地方司法實踐就很容易出現“運動化”現象[14]。行政機關負責人出庭應訴制度作為一項新近正式建構的制度，在該制度建立初期，采取運動化的形式在全國法院系統全面推行具有目的上的正確性，但目的上的正確性并不能完全證明手段上的合法性。因為，運動化的治理模式恰恰反映出該制度存在著極大的不確定性，其不能按部就班地按照制度的原初功能設定自行運行，而是需要外力不斷地施加推力，其才能運轉。在我國的治理體系和治理能力現代化過程中，運動化的治理模式曾經發揮著難以替代的作用。但運動化的治理內含著治理體系不完備與治理能力低下的前提預設。反觀我國行政機關負責人出庭應訴制度的演進歷程，運動化的推進路徑折射出該制度的發展極具隨意性，相關領導注意力轉移、中心工作的轉換、治理模式的更迭都會引發該制度的急剎車乃至猝死，而這種運動化的治理模式最終的結果是造成法治動員的泛濫，侵蝕著公眾對法律確定性的追尋與信仰，陷入司法過程的“知情祛魅”困境[15]。

（二）出庭應訴的形式化源于應訴能力低下

與行政機關負責人出庭應訴采取的運動化模式導致法治動員泛濫相伴生的是出庭應訴的形式化，而出庭應訴形式化的背后則隱含著行政機關負責人應訴能力低下的短板。經驗研究顯示，行政機關正職負責人極少出庭，即使出庭也限于部分類型案件，副職負責人出庭應訴已成常態，且副職負責人與委托代理人在訴訟中多為一人[16]。之所以會出現行政機關負責人出庭應訴的形式化，一方面是因為行政機關負責人確非法律專業人士，對出庭應訴工作確實不熟悉，致使其不敢發聲，不會發聲；另一方面則是行政機關負責人礙于人情面子，覺得自己坐在被告席上很無辜，不愿發聲，害怕自己的發言會招致不利于自己的流言。無論是行政機關負責人不會發聲、不愿發聲、還是不敢發聲，無法隱藏的則是其自身應訴能力的低下，其法律素養和法治思維還難以勝任法治政府的參與者、建設者、見證者的歷史重任。因為行政機關負責人出庭應訴或依法行政的能力低下已然成為制約法治政府建設的主體困境。

（三）出庭應訴的數字化導致合法性危機

行政機關負責人出庭應訴的文本規定與出庭實踐之間背離與失序集中表現為出庭應訴的數字統計看上去很美，而該制度的實際運作則是與表面的光鮮數字形成鮮明反差。這種文本表達與司法實踐的悖論蘊含著該制度所面臨的合法性危機。行政機關負責人出庭應訴的數字化并不必然導致該制度的合法性危機，只有拋棄制度實質功能而片面追求數字好看時，該制度才面臨被數字化遮蔽的風險。法院作為一個具有自身利益追求的組織體，其在追求自身利益最大化的過程中，會做出一些偏離其組織功能的外溢性行為，如果沒有外部監督力量的介入，其會持續延續這種外溢行為直至外部權力介入。由于目前我國各級法院在考核該制度時沒有設計出科學合理的考核體系，僅以出庭應訴率作為該制度的考核指標，難免會限于數字化的野蠻生長境地。出庭應訴的數字化生存導致行政機關負責人出庭應訴制度面臨制度原初功能難以發揮、現行制度功能背離的合法性危機。

四、完善行政機關負責人出庭應訴制度的相應配套措施

對于法院來說，行政機關負責人出庭應訴有利于優化司法外部環境、弘揚法治精神、提髙司法權威、解決行政訴訟諸多難題，尤其是信訪難、執行難問題。對行政機關而言，行政機關負責人出庭應訴可以展示本機關的良好形象，規訓本機關工作人員執法行為。對當事人而言，行政機關負責人出庭應訴，可以在很大程度上紓解其對行政機關的怨氣，滿足其參與行政訴訟“民告官能見官”的夙愿，實現實質性解決行政爭議之目的。因此，對于行政機關負責人出庭應訴制度，不僅要堅持并保持制度自信，更要不斷完善與該制度相配套的制度措施。

（一）厘定行政機關負責人出庭應訴案件類型

我國《行政訴訟法》及相應司法解釋對被訴行政機關負責人出庭應訴制度規定的較為原則、模糊。這為行政法官在審理行政案件過程中留下較大的自由裁量空間，但是同時也給該制度的實際運行內含了很大的不確定性，致使該制度面臨被虛置的危險。因此，明確被訴行政機關負責人在哪類案件必須出庭應訴當屬必要之舉。《黑龍江省行政機關負責人出庭應訴規定》中規定對涉及重大公共利益等八類案件，行政機關負責人必須出庭應訴。該規定雖然也相對寬泛地規定了行政機關負責人必須出庭應訴的案件類型，但這種不完全列舉方式并不能涵蓋所有客觀上需要被訴行政機關負責人出庭應訴案件類型，但這種列舉方式無疑為深處自由裁量之海的中國行政法官以指路明燈之功效。

（二）提升行政機關負責人出庭應訴質效

行政機關負責人出庭應訴制度雖然取得了形式上的合法性，但是考察該制度的實際運行狀態，大量的經驗事實表明，與行政機關負責人出庭應訴率屢創新高的漂亮數字統計形成鮮明對照的是，實際出庭應訴的行政機關負責人應訴能力低下，僅出庭不發聲的行政機關負責人占很高的比重，有些負責人雖出庭發聲，但是由于其并非法律專業人士，其發聲質量、參與程度并不理想。相對理想的行政機關負責人出庭應訴制度不僅要求行政負責人“不僅出庭，而且要理性發聲”，而不是違反法律規定濫發言、亂承諾。因為，行政機關負責人的言談舉止代表著這個行政機關的外在形象與內在氣質。因此，提升行政機關負責人自身法治思維與出庭應訴質效躍升為激活該制度活力與紅利的當務之急。

（三）對出庭應訴的行政機關負責人進行法治培訓

因行政機關負責人并非法律專業人士，對出庭應訴工作并不一定熟悉，在短時期內，唯有加強對行政機關負責人進行法治思維的錘煉，培訓其運用法治思維和法治方式進行思考能力，才能滿足當前法治政府建設對行政機關負責人法治素養的需求。“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。”對行政機關負責人進行法治培訓，首先需要讓他們樹立對法治的信仰與法律的信任，因為信仰是法治的精神意蘊[17]。其次需要通過研習訴訟實戰案例，來提升出庭應訴能力，因為實踐是最好的老師，需要是最大的動力。再次可以邀請行政機關負責人現場觀摩庭審。美國最高法院大法官霍姆斯曾言：“法律的生命從來不是邏輯，而是經驗。”現場觀摩行政訴訟案件庭審過程是提升行政機關負責人出庭應訴能力的最有效方式，因為人們往往能在別人的失敗故事里發現自己的影子，這種心理現象印證了同理心正義理論在實現司法公正過程中的比較優勢[18]。最后可以組織法官與行政機關負責人進行定期會晤座談，針對依法行政及出庭應訴工作進行交流，增進雙方的互信與了解，能夠有效地溝通，共同營造和諧的行政法治生態環境。

五、結語

行政機關負責人出庭應訴制度作為一項深具中國特色的政法制度，其深深地根植于法治中國的生態環境之中。對本土的司法制度，我們應該秉持同情地理解態度，不因其不符合西方法治形式要件而自慚形穢、妄自菲薄，對其制度功能應該放置于中國現實語境下進行情景式關照。行政機關負責人出庭應訴制度在法律層面的確立為司法實踐中實際施行該制度提供了合法性依據與實踐理由，當前該制度在實際運行過程中存在的諸多問題并不能否定該制度的合法性與正當性。對新生的制度，我們應該秉持開放包容的態度，正如培根所言：“對于一切事物，尤其是最艱難的事物，人們不應期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程。”如果作為法治中國大廈基石的微觀法律制度日臻完善了，法治中國的中國夢還會遠嗎？

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