加拿大國庫現金管理對我國的借鑒與啟示

一、研究背景

近年來，隨著我國財政收入大幅增長，沉淀在各級國庫的資金規模不斷擴大，各級政府開展國庫現金管理的愿望日益迫切。加拿大國庫現金管理經過近30多年的發展實踐，已逐步形成較為成熟、完善的現金管理制度。為此，本文對加拿大國庫現金管理的先進做法進行了仔細梳理和比較分析，以期為我國國庫現金管理的開展提供有益借鑒。

二、加拿大國庫現金管理的主要做法

（一）管理目標清楚明晰。加拿大國庫現金管理的核心目標是確保政府擁有足夠的現金余額來滿足日常的政府開支，并保持一定的流動性，最終實現現金持有成本最小化、有效管理風險、高效率和低成本融資的目的。

（二）基本原則全面準確

1、透明性和規律性原則。政府應以透明和可預測的方式開展現金計劃，并定期與主要市場參與者進行磋商，以確保經銷商和投資者對加拿大貨幣市場的完整性和吸引力。

2、審慎性原則。現金管理活動應考慮不確定性因素的出現，在日常和應急需求情況下，始終保持擁有適量保證金。

3、成本效益性原則。現金管理活動應使納稅人的凈成本最小化。

（三）機構設置規范合理

1、現金管理委員會(FMC)負責管理債務發行、現金管理、外匯管理和風險控制等活動的所有業務。

2、現金管理協調委員會(FMCC)負責為FMC提供與現金管理，國內債務以及涉及國內外貨幣相關問題的政策建議。

3、國內債務和現金管理工作組(DDCM WG)的職責是討論、更新、實施國內債務，現金活動及發展政策建議。

（四）操作工具豐富多樣

1、定期存款拍賣，是加拿大國庫現金管理最為常用和有效的工具。自1999年2月大額支付系統（Large Value Transfer System，LVTS）上線以來，由加拿大銀行進行拍賣管控，通過每天兩次（上午、下午）拍賣對國庫現金余額進行分配。

2、短期國庫券，是從面值折扣出售的短期證券，其目標是為了追求降低整體債務成本，到期期限有3個月（實際為98天），6個月（182天）和1年（364天），其相對拍賣金額約為50/25/25的比率，參與者是政府證券分銷商。它的拍賣規模一般不得超過十億，然而在實踐中可更靈活，常規上漲至15億美元或下調至20億美元。

3、現金管理券，是一種靈活的短期國庫券，它可以在任何工作日發行，通常期限在3天到1個半月。現金管理券是短期國庫券的補充，使國庫現金管理人員在現金需求高峰來臨之前靈活地進行預防性融資。其發行靈活、貼近實際需求，需要付息的時間也短，能有效降低庫存平均余額。

4、現金管理債券買回，在基準債券大量到期之前使用，可以平滑國庫的現金支付需求,其對象為一年半以內即將到期的基準債券。

（五）與貨幣政策有效協調

在國庫現金管理與貨幣政策操作協調配合方面，加拿大銀行通過直接清算會員的清算賬戶余額來影響清算會員的資金需求,進而影響隔夜利率水平；在與貨幣政策執行協調配合方面，加拿大銀行通過引入LVTS來影響系統成員的資金結算，進而控制隔夜利率的操作區間，通過這一操作，糾正隔夜利率偏差，中和政府部門資金流動，輔助貨幣政策的執行。

三、我國國庫現金管理開展情況

（一）中央國庫現金管理。2004年8月20日，財政部以混合式招標方式提前兌付三期記賬式國債，這是財政部首次以市場化方式贖回國債，是中央國庫現金管理的初步嘗試。2005年2月，國務院正式批準由財政部會同人民銀行開展中央國庫現金管理。2006年12月6日，人民銀行采取單一價格招標方式實施了操作金額200億元，期限3個月的第一期中央國庫現金管理商業銀行定期存款操作。近年來，中央國庫定期存款操作規模逐年擴大，操作頻率穩中有升，定期存款余額穩中有升，滾動操作態勢逐步顯現。

（二）地方國庫現金管理。2014年12月，地方國庫現金管理試點工作從北京、上海、廣東、黑龍江、湖北、深圳等6個地區開始。從試點情況看，地方國庫現金管理有效降低了財政部門在人民銀行開立的國庫單一賬戶余額，提高了資金使用效益。

近年來，我國中央及地方國庫現金管理在統一管理框架下加速推進，主要操作要素基本相同，但也存在著一定的差異。

（三）我國國庫現金管理的主要做法

1、從國庫現金管理的目標來看，以實現國庫現金余額最小化和投資收益最大化為目標，其本質是在低成本、低風險的基礎上實現現金管理的高效率。

2、從國庫機構及賬戶設置來看，我國的國庫單一賬戶管理體系和現代化信息支付系統已基本建立，但仍有財政資金分散在商業銀行的專戶，沒有集中到國庫中來，在一定程度上影響資金管理的有效性。

3、從操作方式和管理模式等制度要素來看，我國國庫現金管理由于發展歷史較短，管理機制和操作方式都比較簡單。中央國庫現金管理由財政部與人民銀行按照“三臺原則”共同參與、公共管理，主要操作方式為國庫現金商業銀行定期存款。但由于操作方向單一、操作間隔長、操作規模小等特點，影響國庫資金的運作效率。

4、從現金流預測來看，目前我國已對中央國庫現金余額進行了按季分月預測，基本上能夠滿足現階段我國國庫現金管理的需要，但鑒于國庫收支活動每天都會發生，為盡可能地減少閑置資金，國庫現金余額逐日預測迫在眉睫。

5、從貨幣政策的協調來看，我國貨幣市場不夠完善，與貨幣政策協調難度較大。加之，預算管理、國債管理的相對滯后也影響了國庫現金管理的發展。

四、對我國國庫現金管理的幾點啟示

（一）進一步推進國庫單一賬戶制度改革。我國現行的現金管理方式并非真正意義的國庫單一賬戶制度，實質是“國庫單一賬戶”加“財政專戶”。分散的國庫資金使現金管理這一最重要的國庫功能難以發揮作用。今后一段時期，要以壯士斷腕的決心和勇氣，在清理商業銀行違規財政專戶上下大工夫、花大力氣、求大成效，實現財政資金“顆粒歸庫”，加強國庫集中支付建設，積極推進國庫單一賬戶制度改革取得實效。

（二）進一步豐富國庫現金管理操作工具。目前，我國國庫現金管理操作工具主要為1年期以內的商業銀行定期存款。今后，要在提高操作工作的豐富性上下工夫，大膽嘗試期限不同的操作工具，比如可轉讓的大額定期存單、協議存款、活期存款等，進一步提高地方國庫現金管理操作工作的選擇范圍；同時，依據安全性、流動性、收益性的管理目標，將國庫資金劃分為短期和中長期兩部分，分別設定可投資的金融工具范圍及投資比例，提高閑置資金的管理效率。

（三）進一步提高國庫庫存余額預測的準確性。我國開展國庫現金管理，大部分是根據自身經驗和歷史數據的統計分析，運用定性或者定量的手段開展國庫現金流預測。為此，作為基層央行國庫部門要善于借“外”力。努力加強與政府、財政、稅務等部門之間的溝通協調，構建起財、稅、銀、海關等部門常態化的綜合信息共享機制；要敢于發“內”力。在加強對現有國庫部門人員業務培訓的基礎上，把綜合性人才向國庫部門傾斜，進一步夯實國庫隊伍建設。

（四）進一步推動金融市場蓬勃發展。一方面，要加大貨幣市場、債券市場、同業拆借市場、利率市場等金融市場的培育力度，逐步構建功能完善的、有特色的金融市場體系；另一方面，要擴大地方國庫現金管理對商業銀行抵押品的選擇范圍，除國債和地方政府債券外，可考慮將一些信用等級較高的銀行產品也作為抵押物。