住房制度改革開啟了美好生活的大門
——紀念改革開放40周年

文/穆子犁

一、住房制度改革曲折發展的歷程

在1958年到1977年的20年里，我國實行“統一管理、統一分配、以租養房”的公有住房實物分配制度。城鎮居民的住房主要由所在單位解決，各級政府和單位統一按照國家的基本建設投資計劃進行住房建設，住房建設資金主要來源于政府撥款，少量靠單位自籌。住房建好后，單位以低租金分配給職工居住，住房成為一種重要福利。這種制度模式在當時消費水平較低的社會發展階段，較好地滿足了職工的基本住房需求。但是在這段時間里，我國政府堅持以發展生產為先，住房基本建設投資規模逐年削減，因此，住房供給不足不斷顯現并成為嚴重的社會問題。

（一）住房商品化是住房制度改革的發軔

1980年4月，鄧小平同志就住宅問題發表重要講話，首次較為系統地提出出售公房、調整房租（發放補貼）、提倡個人建房買房的改革總體設想，實現了對傳統住房制度下住房公有制思想的重大突破。1980年6月，中共中央、國務院批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》，正式允許實行住房商品化政策，自此揭開了中國城鎮住房制度改革的序幕。

1978－1993年的15年是我國住房制度改革不斷探索和發展的時期，可以分為兩個階段：第一階段（1978－1985年），我國政府進行公房出售和補貼出售住房試點，利用多種形式的嘗試和創新，積累了有益的經驗。第二階段（1986－1993年）是福利分房制度改革深化階段。在之前試點的基礎上，1986年以后，城鎮住房制度改革取得重大突破，掀起了第一輪房改熱潮。

1994年7月18日，國務院下發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，確定房改的根本目的是：建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。房改的基本內容是：把住房建設投資由國家、單位統包的體制改變為國家、單位、個人三者合理分擔的體制；把各單位建房、分房和維修、管理住房的體制改變為社會化、專業化運行的體制；把住房實物福利分配的方式改變為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式；建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收人家庭為對象的商品房供應體系；建立住房公積金制度；發展住房金融和住房保險，建立政策性和商業性并存的住房信貸體系；建立規范化的房地產交易市場和房屋維性需求過于旺盛，“購房難”由單純的經濟問題成為嚴重的社會問題。同時，由于政府對其住房保障職能認識不足，這一時期的住房保障制度建設未及時跟進，未能有效保障城鎮中低收入家庭、最低收入家庭和“夾心層”的住房權利，相關住房保障政策也難以得到有效執行，引發了一系列社會問題，百姓住房難問題越來越突出。修、管理市場，逐步實現住房資金投入產出的良性循環，促進房地產業和相關產業的發展。這標志著城鎮住房制度改革已進入深化和全面實施階段。

（二）住房制度改革“闖關”：停止住房實物分配

1998年7月發布的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），正式停止住房實物分配，啟動住房分配貨幣化和房地產市場化改革。其后，商品房市場快速發展并促使建筑業和房地產業成長為國民經濟支柱產業之一，對改善居民居住條件、完善住房供應體系起到了重大的作用。但是部分城市房價上漲過快、住房投資投機隨后，我國不斷出臺各種調控措施。

（三）住房保障制度全面建立是住房制度改革的成果

2007年8月7日，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號文）的出臺，首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務職能，并通過下達數量化的具體指標任務，要求進一步建立健全城市廉租住房制度，保障性住房建設進入快速發展時期。特別是進入“十二五”時期以來，國家財政中用于保障住房建設的資金大幅增加。至今，已經初步建立了包括廉租住房、經濟適用住房、限價商品房、各類棚戶區改造以及農村危房等在內的保障性住房體系。

（四）住房制度改革開創了房地產業發展的新局面

40年的住房制度改革實踐，以住房商品化為發軔的我國住房制度改革思路，從單一的由政府承擔的“保障軌”，發展到更多依賴市場的“市場軌”，再發展為“市場軌”與“保障軌”并存的“雙軌制”。黨的十八大以后又提出加強住房租賃市場建設，這是對住房制度改革思路的豐富和發展。我國住房制度改革進程曲折，但總體看，順應了市場經濟體制發展的要求，基本建立了與社會主義市場經濟體制相適應的城鎮住房制度體系框架，并根據經濟社會發展的不同階段不斷改革和完善住房政策，取得一系列積極成效。我國城鎮居民住房基本實現了自有化和商品化。住房和城鄉建設部提供的數據顯示：截至2010年底，我國城鎮居民人均住房面積已經超過30平方米，家庭自有住房率達到80%以上；2011年，全國家庭自有住房擁有率為89.68%，城市家庭自有住房擁有率為85.39%。由商品房、限價商品房、經濟適用房、公共租賃房和廉租房等構成的住房供應體系初步形成。住房多元化的投資、持續化的融資、專業化的生產和服務、市場化的交換、貨幣化的分配和多數社會成員家庭住房消費主要由市場調節的體制基本建立。住房制度改革使住房資源配置優化，住房擴大再生產持續實現，房地產業迅速崛起，房地產投資快速增長，房地產增加值在國民經濟中占有重要地位，并帶動幾十個相關產業的發展，為拉動GDP增長作出了重要貢獻。城鎮居民住房面積、住房質量和住房成套率顯著上升，基礎設施、公共服務和居住環境顯著改善。作為配套改革重大措施之一，住房改革減輕了國有企業負擔，促進了企業經營機制的轉化，減輕了財政沉重的投資建房和維修管理負擔，撬動了住宅需求和住房投資，帶動了國民經濟的發展，增加了政府財政收入。

二、我國住房制度改革成功的主要原因

我國住房制度改革的成功，從宏觀上來說，最根本的原因是中國共產黨正確領導和鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想的指引。從微觀上來說，筆者認為，主要有以下幾大原因。

（一）堅持民生至上的價值導向

中華人民共和國成立以后，黨和政府始終將城鎮居民的住房困難作為重大民生問題放在心上。“文革”結束后，面對民眾住房困難的嚴峻形勢，黨中央將住房問題提上主要議事日程，決定全面推進住房制度改革。早在1998年，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》中就明確指出，“住房問題是重要的民生問題”，要切實加大解決城市低收入家庭住房困難的力度，并以此作為政府公共服務的重要職責，加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。明確規定要將此納入地方政府的政績考核之中。2007年10月，黨的十七大報告指出，“居民住房是關系群眾切身利益的問題”，提出必須在經濟發展的基礎上努力使全體人民“住有所居”。同年11月19日，國務院總理溫家寶在新加坡發表講話說：“如果提起人民的生活，我最為關注的是住房問題。”黨的十八大，習近平總書記重申，“人民對美好生活的追求，就是我們的奮斗目標”，并且對完善住房制度提出一系列重要指示。黨和政府在住房問題上始終堅持民生至上的價值導向，非常重視吸收全人類的優秀成果加以總結、消化、吸收、創新，積極采取各種措施予以落實，是住房制度改革成效顯著的重要原因之一。

（二）堅持住房制度改革的市場取向

堅定不移地走市場主導的改革路線，這是我國改革成果卓著的一個關鍵原因，住房制度改革也不例外。住房制度改革就是從“住房商品化”開始的，首先發展商品生產和商品交換，搞商品經濟，后來又發展為市場經濟，建立市場經濟體制與制度。我國一方面推進市場經濟，但同時也沒有將計劃體制與制度予以全盤否定，而是讓新、舊兩種體制和制度共存，并使兩方面盡可能發揮相互補充的作用，即通過推行漸進式改革，逐漸在動態過程中使計劃與市場達到一種比較均衡大轉移。把經濟工作作為中心工作來抓，引導并凝聚了全民族的關注點，聚精會神搞經濟，一心一意謀發展，激發了人們追求財富、改善生活的積極性，推動國民經濟蓬勃發展。國家經濟高增長，民眾收入大增長，這是住房制度改革取得成效的最重要的物質基礎。在改革發展的過程中，國務院將住房消費作為我國經濟發展的新增長點，將住宅與房地產業作為國民經濟支柱產業：一方面以住房制度改革推進國民經濟發展，促使人民群眾的收入不斷增加，增加了住房的消費能力；另一方面住房制度改革又使住房消費需求得到空前的釋放，人們的居住水平得到顯著提升。的狀態。經過40年的努力，我國市場取向的改革得到了不斷深化，黨的十八大又進一步提出讓市場在資源配置中起決定性作用和努力發揮政府的作用，這樣既推進了改革，又維護了社會穩定。

（三）著力于促進經濟發展

我國改革開放之初提出了新的發展思路，其中最重要的一點就是把黨和國家工作的重點從抓階級斗爭轉到抓經濟工作上來，實現了工作重點的

（四）安定民心，維護社會穩定

我國住房制度改革最顯著的特征是以住房市場化保證了效率，以建立住房保障制度保證了公平，這是住房制度改革較好實現改革、發展、穩定的核心。面對房地產價格上漲，政府采取各種手段、各種措施加強調控，從全面調控到精準調控，再到“分類調控”、“一城一策”，確保了房地產市場穩定。社會保障是民生安全網、社會穩定器。黨中央堅持改革開放，實行宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策，全面建立住房保障制度。國家投入大量資金建設保障性住房，供應、分配給中低收入住房困難家庭，較好地解決了住房困難問題，穩定了人心，穩定了社會。當前，中國特色社會主義已經進入新時代，為適應我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾這一客觀情后提出主要奮斗目標以及主要的政策與措施，通過真抓實干使規劃變成現實。制定和實施規劃的最大好處，就是有利于國家從上到下都明白未來的奮斗目標與發展藍圖，也明白困難與問題以及解決問題的主要政策與措施，因此有利于凝聚力量，形成合力，克服困難。住房制度改革40年，正是伴隨著這些規劃的制定與實施，逐步地解決了許多問題，一步一步地取得了成效。況，黨的十九大報告明確提出，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，保障水平穩步提高，讓人民群眾更多地分享經濟社會發展成果。

（五）制定和實施了一系列發展規劃

住房制度改革成功是認真調研、制定出規劃并努力實施的結果。住房制度改革在黨的工作中有規劃。中央政府工作有規劃，各個城市的工作也都有規劃，特別是涉及未來5年發展的中期規劃和涉及年度、季度發展的短期規劃，相互之間密切銜接。每個發展規劃都指出存在的主要問題，然

三、住房制度深化改革任重道遠

（一）住房制度深化改革的定位

住房制度改革是在黨的十八大提出全面深化改革、黨的十九大明確我國進入中國特色社會主義新時期后的改革大業之一。在新時代的背景下，住房制度深化改革具有新的定位和內涵，需要準確把握。

一是深化住房制度改革要牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，并要將住房制度改革自覺融入現代化經濟體系之中，從而煥發新活力，邁上新臺階。習近平同志指出，建設現代化經濟體系是我國發展的戰略目標，也是轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換經濟增長動力的迫切要求。只有形成現代化經濟體系，才能更好順應現代化發展潮流和贏得國際競爭主動，才能為其他領域現代化提供有力支撐。習近平同志強調，現代化經濟體系，是由社會經濟活動各個環節、各個層面、各個領域的相互關系和內在聯系構成的一個有機整體。要建設創新引領、協同發展的產業體系；要建設統一開放、競爭有序的市場體系；要建設體現效率、促進公平的收入分配體系；要建設彰顯優勢、協調聯動的城鄉區域發展體系；要建設資源節約、環境友好的綠色發展體系；要建設多元平衡、安全高效的全面開放體系；要建設充分發揮市場作用、更好發揮政府作用的經濟體制，實現市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度。

二是深化住房制度改革要對標更高標準，奔著問題去。在前幾年，有不少人大代表針對“現在住房制度改革有失人心”的問題提出“二次房改”的建議，理由是自1990年以來，我國的住房制度改革一度有過重“市場化”、輕“保障化”傾向，存在房價調控不力等問題。筆者認為，將 “二次房改”與深化改革作割裂式表述，容易使人產生對以往改革成果的模糊認識甚至否定。如果將深化住房制度改革稱為“二次房改”，那么收入分配制度、教育體制、醫療衛生制度等各個領域的深化改革，是不是也應當被稱為 “二次改革”呢？改革雖然有階段性，但每一階段的改革都是前階段改革的延續、發展和深化，所以正確的提法應當是“深化住房制度改革”。當前推進住房制度改革深化，不是對過去依樣畫葫蘆的簡單重復，而是堅持把以人民為中心的價值導向和民生的痛點作為行動的切入點，堅持問題導向、需求導向、效果導向，尤其要直面住房制度改革中的復雜問題、瓶頸問題、短板問題去求解，精確發力，勇于突破，用真正帶來獲得感的行動來向人民交卷。

（二）當前住房制度深化改革的任務

黨的十九大對住房制度提出了新的方向，即堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，明確了“加快建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度”的總要求。形成新的住房制度改革方向，是我國經濟社會發展進入新時代后房地產市場發展出現階段性變化的必然要求。筆者認為，2018年是我國1998年房改之后的住房制度深化改革年，其任務大致可以概括為以下幾個方面：

一是供給、保障、市場三路推進是住房制度深化改革的路徑。供給方面，完善共有產權住房、公共租賃住房、商品房的供應體系；保障方面，以滿足新市民住房需求為重點，通過階梯式住房保障方式、完善公積金制度、加大棚戶區改造、住房租賃市場和共有產權住房建設等舉措實現保障；市場方面，由以投資炒作為主導轉型為以消費為主導，主要是彌補租賃市場的短板，增加機構租賃住房的供給，探索集體建設用地建設租賃用房，規范租賃住房市場的法律法規。

二是加快住房立法、完善住房制度。以“高端有市場、中端有支持、低端有保障”為目標，按照“符合各地實際、適應市場規律”的原則，通過制定住房法，進一步完善商品房、公共住房、租賃住房等相關住房制度，實現房地產市場長期穩定健康發展。

三是深化土地使用制度改革，完善“招、拍、掛”制度。對土地從現有的以拍賣為主，改為以招標為主，并實施綜合評標。采用豐富有償使用的形式，提高商業性用地有償使用標準價格，對關系民生的住宅用地實施優惠政策。

四是創新房地產金融制度，加強資金監管。建立政策性住房金融制度，加快完善《住房公積金管理條例》，推進公積金信息全國聯網。完善住房按揭貸款制度，加快不動產統一登記和住房信息聯網，推進土地、房產、民政、公安等信息互聯互通。

五是加快房地產稅制改革，擴大房產稅試點。推進保有環節稅收制度構建，優化房地產交易環節稅收體系，適當降低增值稅、契稅、個人所得稅等交易環節稅收的稅率，加大投資投機性住房交易成本。最重要的經濟杠桿就是對住房性質或功能進行事前的信貸界定，事中和事后用稅收政策來嚴格界定。在明確目標之后設置稅制框架，確立分步推進的步驟。

六是推進房地產業與新科技緊密結合。科技手段如智能化施工器具，包括VR、AI等，都會在房地產建設領域得到廣泛應用，促使既有建筑和新增建筑綠色化、單體綠色建筑向綠色社區發展、物業管理全面綠色化。現在，物聯網已成為全球新一輪科技革命與產業變革的核心驅動，成為經濟社會綠色、智能、可持續發展的關鍵基礎與重要引擎。物聯網在房地產領域具有廣闊的空間，以物聯網為基礎的智慧地產是未來發展方向，需要積極探索，大膽實踐，開創房地產業發展新局面。

（三）住房制度深化改革的保障措施

一是住房制度深化改革必須貫穿供給側結構性改革。如今，新時代的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，從房地產業來看，其主要矛盾已經從過去的住房不夠、供應緊張，轉變為資源配錯導致的不均衡不充分的問題。住有所居是人民群眾的基本要求，住房始終是社會發展和人民生活的基本物質要素，隨著社會經濟發展，人們的住房需求層次會不斷提高。我們必須順應社會發展和人民群眾對住房需求水平的提高，繼續深化住房供給側結構性改革，用改革的辦法矯正要素配置扭曲等結構性失衡問題，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，不斷提高供給質量。

二是住房制度深化改革必須以建立長效機制為基礎。房地產市場調控應更多地采用稅收、信貸等經濟和法律的手段，在完善住房和住房用地供應體系、房地產稅收制度、金融制度和推進住宅產業化等方面健全長效機制。從近期看，要根據經濟形勢的變化和區域差異，分類指導，把握調控時機和力度，增強調節的針對性和有效性，采取堵疏結合的調控措施；從中長期來看，要進一步規范住房供應“市場配置”和“政府保障”的運行模式，構建理性的利益博弈機制，促進調控方式轉型，同時解決房地產稅、土地供應模式等深層次體制性問題，以建立起健康穩定發展長效機制。

三是將“思想再解放”擺在突出的位置。前不久，在中央全面深化改革領導小組第二次會議上，習近平總書記提出要把“思想再解放”擺在突出的位置，成為推動改革邁向縱深的一個關鍵。與40年前相比，現在的住房發展目標已不是從無到有，而是從有到多、從多到好。現實中，有的人害怕改革動真碰硬、改變既有利益格局，不愿意得罪人，怕影響一己之私。種種改革恐懼癥、倦怠癥、抵觸癥，都是思想封閉、理念遲滯的表現。不少人變得畏首畏尾，行動變得瞻前顧后，思想也就難免固化。因此，需要高舉思想解放旗幟，始終保持進取姿態，讓改革認識論、方法論與日新月異的改革實踐相匹配，助力破解矛盾難題，將改革進行到底，不斷增強群眾的獲得感、幸福感、安全感。