上海征地房屋補償安置人口認定研究
——以浦東新區為例

文/陸靖慧 龍騰

征地房屋補償，是指為實施城市規劃、農村改造等工作，國家運用強制力征收集體土地上房屋的所有權及使用權，并對原土地和房屋權利人給予補償、安置的活動[1]。而安置人口認定則是在征地房屋補償過程中，對征地公告發布時符合農村村民建房申請條件的人口予以認定的過程。上海已經制定了一系列政策法規嚴格征地管理工作，但在征地房屋補償過程中，無論是國家層面還市級層面，對安置人口的認定始終沒有明確的規定。本研究以浦東新區為例，對上海征地房屋補償安置人口認定工作的現狀和問題進行了梳理和分析，并提出對策建議。

一、上海征地房屋補償安置人口認定現狀

（一）目前存在問題

根據《上海市征收集體土地房屋補償暫行規定》[2]（滬府發〔2011〕75號）（以下簡稱“75號文”）對居住房屋補償的相關規定，上海市征地房屋補償應當以合法有效的宅基地使用證、房地產權證或者建房批準文件計戶，按戶進行補償。居住房屋的補償方式有貨幣補償、與貨幣補償金額同等價值的產權房屋調換和易地建房三種，而補償結果則跟“被拆除房屋建安重置結合成新單價”、“同區域新建多層商品住宅每平方米建筑面積的土地使用權基價”、“價格補貼”和“被拆除房屋的建筑面積”四個變量有關。對于被征地農民來說，宅基地或房屋被拆除得到的補償結果看似與具體的安置人數無關，然而，75號文第十七條關于“可建未建的房屋補償”條款中又提到，“征地公告時，符合本市農村村民住房建設申請條件的村民家庭，因建設規劃控制等原因未新建、擴建住房的，現住房建筑面積以征地公告時符合農村村民建房申請條件的人數計算；低于現行農村村民住房可建面積標準的部分，可給予土地使用權基價補償和價格補貼”，即征地房屋補償金額還跟被補償戶中符合農村村民建房申請條件的人數有關。要對被征地農民進行房屋補償，必須先對“符合農村村民建房申請條件的人數”作出認定，即對安置的人口進行認定。然而，上海市級層面對安置人口的認定工作沒有明確的規定，導致各區鄉鎮（街道）安置人口的認定部門、認定程序、認定標準等基本都不一致，由此引發了較多問題。

（二）實際操作路徑

在實際操作中，上海各區鄉鎮（街道）一般會根據《上海市農村村民住房建設管理辦法》（上海市人民政府令第71號）[3]（以下簡稱“71號令”）或該區農村村民建房管理辦法等相關文件制定相應的安置人口認定口徑。71號令規定，可以被納入計算建房面積的人一般應具備三個條件：一是集體經濟組織成員；二是在本村或者村民小組內有常住戶口，但戶口暫時遷出的現役軍人、武警、在校學生，服刑或者接受勞動教養的人員，可以計入戶內；三是不屬于在本市他處計入批準建房用地人數的人員或者因宅基地拆遷已享受補償安置的人員。可以看出，是否屬于集體經濟組織成員，是否在本村或者村民小組內有常住戶口，是認定建房成員資格比較關鍵的條件。然而，“集體經濟組織成員”的概念在《土地管理法》、《農村土地承包法》等我國現行的法律法規中缺乏明確的定義[4]。由于上位法概念模糊，各區農村村民建房管理辦法規定的村民申請個人建房用地人數的計算標準又差異較大，同時受征地所涉及的地域習俗、傳統觀念等多重因素影響，上海各區鄉鎮（街道）在實際認定過程中逐漸形成了個性化的人口認定辦法或準則。

二、浦東新區各鄉鎮（街道）安置人口認定模式

上海市浦東新區下轄12個街道、24個鎮，是上海涉及集體土地房屋補償面積最多、范圍最廣、問題最復雜的一個行政區。因此，本研究選取浦東新區為例，對其各鄉鎮（街道）在征地房屋補償安置人口認定中的認定主體、認定程序、認定口徑和面積標準進行分析研究。

（一）認定主體

由各鄉鎮（街道）建管辦（民房辦）、征收辦（動遷辦）、土地所、監察審計室、村委會等相關部門組成工作小組。

（二）認定程序

被補償人按戶為單位提出認定申請，并提交相關材料。村（居）委會進行調查審核后，工作小組進行審核確認，形成初步認定結果，在征收范圍內公示，時間不少于7日。公示期內若被補償戶或相關人員有異議且提出申請，工作小組進行復核。公示期滿無異議的，將認定結果鎖定，作為征地房屋補償安置的依據。

（三）認定口徑

根據71號令要求，浦東新區出臺了更為細化的區級配套政策——《上海市浦東新區農村村民住房建設管理實施細則》[5]，其規定：自然增長隨父母的非農子女，可計入安置人口；夫妻雙方戶口一農一居的，按2人數計算；符合上海市婚嫁戶口隨遷政策的外省市婚嫁進入人口，比照本市婚嫁進入戶口的標準計算。

在區級文件基礎上，浦東新區各鄉鎮（街道）制定了補充實施細則。對浦東新區涉及征收集體土地項目較多的7個鄉鎮（三林鎮、金橋鎮、高東鎮、惠南鎮、川沙新鎮、張江鎮、曹路鎮）的安置人口認定口徑進行梳理、歸納和比較后發現：除三林、金橋、川沙新鎮3個鎮對再婚配偶及其子女的認定設置了條件外，大部分鄉鎮對應安置人口的直系親屬均予以認定；所有鄉鎮對適婚未婚、大齡未婚、已婚有孕甚至已婚未育等情況均給予了增加一個或兩個安置人口的照顧政策；三林、金橋、高東、川沙新鎮規定滿足相應分戶條件的家庭可分戶計算；高東、惠南、張江、曹路鎮對征地公告或征地房屋補償方案公告發布后或由于受征地、規劃控制等原因停批農民建房后死亡的人員，也予以認定。

（四）面積標準

通過對金橋、高東、惠南、張江、曹路和張江新鎮幾個鄉鎮安置人口面積標準進行比較發現，農業戶口與非農業戶口的補償標準不同，夫妻一方為農業戶口的，其配偶和子女一般認定為農業戶口。農業戶口人均安置面積大于非農業戶口，農業戶人均建筑面積在38-60平方米之間，非農業戶人均建筑面積為22-46平方米。雖然各鄉鎮(街道)的政策口徑中農業戶口與非農業戶口的補償標準不一，但家庭成員構成相似的被補償戶，農業戶與非農戶的補償結果相近，差異較小。

三、浦東新區各鄉鎮（街道）安置人口認定工作的優勢與困境

（一）優勢

1．權力制衡，互為監督。浦東新區各鄉鎮（街道）的人口認定工作與建房審批工作是相分離的，分別由鄉鎮政府（街道辦事處）下設的兩個部門承擔，一般負責宅基地建房審批的部門為規建辦，而進行安置人口認定工作的為街道動遷辦或市政科。民房審批與安置面積認定由兩個責任部門分別負責可以做到權力制衡、互為監督，有效避免征地房屋補償過程中的權利濫用和腐敗問題。

2．嚴格審核，有錯必糾。浦東新區各鄉鎮（街道）在征地房屋補償安置人口認定的環節，建立了較為嚴格的審核制度，一般先由村委會初審，再交由認定小組會審，最終的審核結果還需公示，公示期滿無異議后，認定結果方可成立。此外，若經上述一系列程序后，認定結果仍存在問題的，經區人民政府同意，可撤銷原先的認定結果，同時對審批過程中的失職人員進行追責。

（二）困境

1．安置人口認定條件寬松。71號令規定，應安置人口應在本村或者村民小組內有常住戶口，而部分鄉鎮（張江、惠南、金橋、川沙新鎮等）則忽略了該限定條件。如：浦東張江微電子與信息產業拓展B4、B5地塊項目的操作口徑中規定，此房屋征收基地內應安置人口的外省市配偶可以計入應安置人口。此外，上文羅列的所有鄉鎮的安置人口認定政策口徑中都存在對適婚未婚、大齡未婚、已婚有孕甚至已婚未育等情況給予照顧的優惠政策，部分鄉鎮（如高東鎮、惠南鎮、曹路鎮）甚至出現了每戶照顧增加兩個安置人口的情形。

2．面積標準執行走樣。75號文第十二條規定了以證（批文）計戶，按戶進行補償，第十七條規定每戶可建建筑面積與原建筑面積總和不得高于當地現行農村村民住房建設標準，且不作分戶計算。然而，浦東新區部分鄉鎮（高東、張江鎮）的人均安置面積標準超過了《浦東新區農村村民住房建設管理實施細則》中“每人不超過45平方米建筑總面積控制”的規定，部分鄉鎮（如三林、金橋、高東、川沙新鎮）的人口認定政策口徑中還存在著可分戶計算的規定。

3．認定時點延后。75號文第十七條規定：“……現住房以征地公告時符合農村村民建房申請條件的人數計算……”即安置人口認定的時間應該以征地公告為準。但浦東新區的多個項目，特別是已征未拆項目，實施房屋補償時征地公告已張貼幾年甚至幾十年，被征地農民戶的人員結構發生了巨大變化，因此在實際操作時將人數認定的時間節點從征地公告發布延后到了征地房屋補償方案公告。

4．特殊人口的認定規則不明。在各鄉鎮（街道）的政策口徑中，針對特殊人群基本沒有作出規定。對涉外婚姻的認定，配偶是外籍人士，是否予以認定？小于18歲，具有雙重國籍的子女，該如何認定？以公務員為職的原農業戶口，如果已經以公務員的身份獲得了住房補貼，是否應該剝奪其以農業戶口獲得房屋補償的權利？二胎政策出臺后的多子女家庭如何認定？懷孕期間的人口如何認定？胎兒是否計入安置人口？

四、上海征地房屋補償安置人口認定相關對策建議

在國家法律法規未對“集體經濟組織成員”做出明確界定前，通過對上海浦東新區征地房屋補償安置人口認定情況的綜合分析，本研究認為要規范上海征地房屋補償安置人口認定工作，有以下幾條建議：一是應當以權力制衡、互為監督為原則，在全市范圍內明確認定主體；二是以嚴格審核，有錯必糾為原則，制定認定程序；三是在市級層面規范認定規則并嚴格面積標準，逐步規范上海征地房屋補償安置人口認定模式。

（一）明確認定主體

明確認定主體是征地房屋補償安置人口認定的首要環節，應以權力制衡、互為監督為原則，在全市范圍內規定征地房屋補償安置人口認定的責任主體為各鎮（鄉）人民政府、街道辦事處成立的由住房建管部門、房屋動遷（征收）部門、監察審計部門、公安派出所、村（居）委會等部門組成的認定工作小組。工作小組在各鎮（鄉）人民政府、街道辦事處的統一領導下具體負責安置人口認定工作。

（二）制定認定程序

在前述研究的基礎上，本著準確、高效、便于管理等原則，認定程序應為：1.征地范圍內宅基地使用人或房屋所有人按戶提出申請，并根據認定工作小組開具的需提供證明材料清單提交相關材料，包括戶籍證明、宅基地使用證、房屋所有權證等；2.村（居）委對相關材料進行審核，并填寫《XX鎮（街道）XX項目征地房屋補償安置人口認定審核表》和《XX鎮（街道）XX項目征地房屋補償可建建筑面積認定審核表》，由主要負責人簽字確認并加蓋公章；3.認定工作小組對材料進行調查核實，經集體開會討論，形成認定意見，并簽字或蓋章確認；4.在征地范圍內進行公示，時間不少于7日，公示期滿無異議后，認定工作小組根據公示結果進行下一步征地房屋補償工作，否則需再次調查、核實、公示。

（三）規范認定規則

1．認定時點。原則上，征地房屋補償安置人口的認定時點應根據75號文規定，為征地公告之日。然而，考慮到已征未拆項目從征地公告發布之日至實施房屋補償的這段時間，被征地農戶的人員結構可能會發生較大變化，因此，若經區人民政府批準，已征未拆地塊的征地房屋補償安置人口的認定時點可以延后至征地房屋補償方案公告之日。

2．認定條件。由于各區、鄉鎮（街道）安置人口認定政策口徑都不一致，考慮到前后政策的連貫性，上海市級層面不宜設置詳細的認定規則，但參照71號令中農村村民個人申請建房的相關規定，建議在市級層面明確安置人口認定的幾個前提條件：一是屬于被征地農村集體經濟組織的成員；二是在被征地范圍內有常住戶口（戶口暫時遷出的現役軍人、武警、在校學生，服刑或者接受勞動教養的人員，可計入戶內）；三是他處沒有經批準建造的農村住宅；四是未享受過福利分房或房屋拆遷補償安置。領取了本市《獨生子女父母光榮證》（或《獨生子女證》）的獨生子女家庭，增加一個應安置人口。至于集體經濟組織成員身份的界定問題，應由其他對應的法律、法規來進行規定。

3．照顧人員的認定。對于適婚未婚、已婚未育、已婚有孕、喪偶未婚、認定時點后出生或死亡等人口的認定，各區、鄉鎮（街道）雖有照顧政策，但各不相同，且無上位法依據。建議在市級層面不作統一規定，由各鄉鎮（街道）自行制定，但原則上每戶最多照顧增加一個應安置人口。

離婚戶、居住困難戶、涉外家庭等的人口認定屬于安置人口認定中的特殊情形，在市級層面也不應進行規定，應由認定工作小組通過集體決策的方式進行認定。

（四）嚴格面積標準

2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革意見》發布，“農業戶口”、“非農業戶口”統一登記為居民戶口，雖然很多鄉鎮（街道）在對建筑面積認定上習慣以家庭為單位對“農戶”、“非農戶”進行劃分，但現有征地房屋補償中以“農業戶”、“非農戶”對被征地戶整體進行的界定并無法定依據，因此建議在市級層面上不對其進行區分。

此外，各區政策中的農村村民個人建房的用地面積和建筑面積標準也各不相同，因此建議市級層面不作統一規定，但在可建建筑面積認定時，嚴格按照《上海市農村村民住房建設管理辦法》，根據最終認定的應安置人口數量以“戶”為單位設置上限。參照各區農村村民建房管理規定中建筑面積申請的上限，建議市級層面做如下規定：“4人戶或4人以下戶認定建筑面積不超過180平方米；6人戶或6人以下戶認定建筑面積不超過270平方米；6人以上戶認定建筑面積不超過315平方米。具體標準由各區人民政府制定。”

五、小結

隨著農村改革的不斷深化和城鎮化進程的加快，社會的變遷以及經濟社會發展中的人口流動加速，由征地引起的農民戶口變遷、農轉非等情況變得更加復雜多變，不能因追求征地工作的效率而簡單地將認定標準固化。在具體實踐時，要統籌兼顧各種情況，充分考慮特殊人群、特殊地區、特殊情況，進行安置人口認定，逐步實現規范上海征地房屋補償安置人口認定模式的目的，從而更好地推進征地制度改革創新。

參考文獻：

[1]酈可.上海征地房屋補償新機制及其實施措施[J].上海國土資源，2013,34（3）：21-24,37.

[2]上海市人民政府.上海市征收集體土地房屋補償暫行規定[Z].2011.

[3]上海市人民政府.上海市農村村民住房建設管理辦法[Z].2007.

[4]王臘梅.農村集體經濟組織成員資格認定問題研究[D].內蒙古大學,2014.

[5]浦東新區人民政府.浦東新區農村村民住房建設管理實施細則[Z].2011.