土地出讓制度建設的回顧和展望

文/華嘉琛

2017年，習近平總書記在黨的十九大會議上提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”的要求。因此，有必要在全面總結農村土地管理制度改革試點成果和近十多年來土地管理改革實踐的基礎上，針對當前土地管理面臨的形勢和問題，對現行法律進行修改，不斷完善和更好發揮我國土地管理法律制度的作用。在這樣的背景下，土地出讓作為我國城鄉建設和土地管理的重要組成部分，正是貫徹落實相關要求中承上啟下的關鍵一環。

土地出讓制度的合理設計和規范運行，無論是對政治、經濟等宏觀制度，還是對城市建設、民生環境等具體事務都具有其重要意義。一方面，土地出讓制度的建設歷來是我國土地產權制度改革的主要方向之一，也是改革開放的重要市場化舉措之一。通過土地出讓制度的構設，可完善公有制土地的市場權利界定、健全全民所有制土地市場的經濟化，進而落實土地用途管制和有償利用管理制度。另一方面，土地出讓已是城市規劃、土地利用的重要管理抓手。土地出讓伴隨著巨額的政府收入和后期房地產開發的龐大收益，是政府調控經濟、調整利益關系的重要手段和工具。

所謂“溫故而知新，可以為師矣”。歷史上，上海在土地出讓和管理方面都處于全國領先地位。現今，上海的土地出讓市場和規則也較為充分和完整。本文主要回顧了上海土地出讓制度的設立和沿革，由上海的土地出讓發展過程去理解在市場背景下土地出讓制度發生變化的原因和作用。通過回顧和思考，按照黨和國家的要求對未來土地出讓制度的管理進行展望。

一、對土地使用權的一種經濟學理解

根據產權理論，由于接受信息的不完整和處理信息能力有限等原因，可通過明晰和改進產權的界定和保護，降低在資源分配利用中的交易費用，以提高效率，進而提高總體福利水平。

土地出讓制度的設計，是在所有制結構不變的前提下，通過制度建設來確立我國的土地產權權利體系，即在土地全民公用制的框架下，改變原有公有制城市土地在計劃經濟下資源配置利用效率低等弊端，通過設立土地使用權和渡讓規則，從制度上優化土地資源的使用配置，進而提高生產力。

二、土地出讓制度的建設沿革——以上海為例

土地出讓制度的運行和管理與國家土地有償使用制度的設立、推廣和規范相輔相成。圍繞著土地資源配置效率，土地出讓制度建設前后，中央政府、地方政府、土地使用者和農民集體等相關利益主體通過土地使用權的界定、確權以及分配方式的改變來調整相互關系。

土地出讓制度建設的過程，可以勾勒出中央改革的主導精神、地方實際市場的變化以及地方政府在土地管理和市場調控中的逐步規范和調整。上海土地出讓制度建設一般被分為以下階段：

（一）土地使用權出讓的試點階段（1986-1991年）

繼1986年深圳第一次實施土地批租后，上海市人民政府在1987年率先頒布了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》，以地方法規的形式初步建立了土地使用權出讓和出讓后的土地轉讓規范，也為房地產開發的產權轉讓打下了基礎。

1988年，《土地管理法》第一次修訂。國家在法律上對土地使用權進行了界定。

1990年，國務院發布實施了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院令第55號）。

從出讓試點的結果看，土地資源的商品化步入探索階段，促發了市場對于土地初步的權利意識，形成了土地資源和產業資本之間的通道，在土地的使用上解開了束縛，釋放了活力，提高了生產效率。但就土地出讓的運行而言，當時的出讓形式以協議出讓和邀請投標出讓為主，存在許多弊病，例如土地出讓的標準不統一、流程不規范，缺少對公眾批露等。只有少數地方的少數宗地開始探索招標拍賣方式。

（二）土地出讓的普及階段（1992-2000年）

1992年，隨著上海浦東新區的成立和開發，以區縣政府為主，以實行土地批租的方式推廣和普及了土地出讓。

1994年，《城市房地產管理法》以立法的形式明確規定了土地使用權出讓的方式和條件，要求有條件的土地必須采取拍賣、招標方式出讓，沒有條件、不能采取拍賣招標方式的，才可以采取雙方協議的方式。

1995年，上海市發布《關于商業等六類內資項目用地實行土地使用權出讓有關問題的通知》，其與《上海市利用外開發經營內銷商品住宅暫行規定》并行，明確土地有償使用并軌，使內資企業亦有途徑可獲得協議出讓的土地，進行商品化的房地產開發。

1996年，上海市出臺《上海市土地使用權出讓辦法》，取消兩軌并行的方式，統一了土地使用權出讓的對象和市場。

這一階段，土地出讓逐步為市場所接受，也逐漸形成了由平臺公司（土地儲備的前身）介入的交易規則。市政府在試點的基礎上進一步放開土地出讓，開啟以土地換資本時代，完成了一系列的土地建設。通過“土地空轉”、“以地合資”等土地出讓方式，籌措了大量資金，解決了居民住房歷史問題，完成了大量的土地前期開發。

（三）土地出讓的推廣階段（2001-2007年）

2001年，上海市修訂了《上海市土地使用權出讓辦法》，出臺了《上海市土地使用權出讓招標拍賣試行辦法》（滬府發〔2001〕26號），規定除卻舊改地塊外，經營性項目一律以招標拍賣方式出讓。

2002年，國土部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土部〔2002〕第11號）頒布，規定經營性用地必須通過招拍掛方式進行出讓。

2003年，上海市推行《關于加強經營性土地使用權出讓公開招標拍賣掛牌管理有關工作的通知》（滬房地資用〔2003〕536號），要求一方面逐步明確“熟地”出讓要逐步減少協議出讓和邀請招標的使用，推行公開招標和拍賣，另一方面主張“實行統一收購、儲備、供地機制”。

2004年，上海市頒布了《上海市土地儲備辦法》，明確土地出讓的土地來源，要求通過統一的渠道進行政府供地。

2004年，國土部推出《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（國土資發〔2004〕71號），進一步限制了協議出讓的范圍。文件要求除原劃撥土地使用權人不改變原土地用途申請補辦出讓手續和按國家有關政策規定屬于歷史遺留問題外，商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地供應必須嚴格按規定采用招標拍賣掛牌方式。

2006年，國土部頒布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范（試行）》和《協議出讓國有土地使用權規范（試行）》（國土資發〔2006〕114號），進一步明確了招標拍賣掛牌出讓的范圍、程序和操作規范。同年，國務院下發《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號），要求工業用地也必須招標拍賣掛牌出讓。

2007年，國土部修訂了《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》，明確工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

至此，土地出讓通過公開的招拍掛方式進行變得越發普遍，形成了固定的市場交易和競拍交易默契。雖然土地出讓在制度上逐步限制了協議出讓的范圍，但仍有很大的局限性問題。政府收地出讓的動機與土地原使用者之間的矛盾也在房屋土地征收領域不斷被激化。

（四）土地交易市場的成立（2008年至今）

2008年，針對土地出讓的公平性和統一性，上海市頒布了《上海市土地交易市場管理辦法》，明確土地交易的入市范圍、規則等內容，將土地出讓納入土地交易市場統一管理。

2010年5月，上海市土地交易事務中心成立。上海市土地交易市場形成后，所有的土地出讓由此平臺進行發布和操作，實行統一計劃管理，統一信息發布，統一交易規則，統一運作監管。在具體操作過程中，做到入市流程透明化、信息掌握分散化、業務操作模塊化、文本格式標準化。上海的土地出讓再次確立了在公開、公平、公正基礎上的價高者競得的原則。

上海在進一步規范土地出讓管理的同時，也通過設立固定場所，健全交易規則，創建土地使用權公平、公開、公正交易的市場環境，以杜絕個別地方限制土地出讓信息所導致的有失公允現象的發生。

這一階段，中央政府的主要調整目的是探索通過出讓制度的優化來促進收益分配調整，形成更持久的經濟長期增長方式，其出發點在于轉變增長方式、加強技術創新、兼顧原土地使用者等各方面的制度保障等。而地方政府在現行的稅制結構和出讓管理模式下，也意圖在保持動力的同時，進行結構優化和規則調整。依據住宅、商業等房地產市場的不同，上海市對經營性用地的出讓標準和規則作了進一步細化。針對產業的功能、用途的配置（如保障房、重點產業區域等），對各種不同的土地采取設置出讓條件的方式予以公開出讓。同時，土地出讓也面臨著原土地使用者新的利益訴求下的新的調整。

三、小結和展望

綜上所述，可以看出影響土地出讓的條件主要包括意識環境、財政環境和經濟環境。意識環境體現了中央政府對改革的頂層設計和對基層探索實踐的態度；財政環境反映了中央政府與地方政府間的財稅關系；經濟環境則顯示了市場對于政府行為的反應，以土地價值和土地收益分配的形式顯現。

對上海土地出讓歷程進行回顧，我們可以通過下表對不同階段的意識環境、財政體制、經濟體制以及土地出讓制度的反應進行匯總。

試點階段（1986-1991年）土地產權的市場化改革 包干制 市場意識出現土地使用權產權化，土地出讓行為出現普及階段（1992-2000年）經營性土地都需以出讓形式確權推廣階段（2001-2007年） 規范出讓規則鞏固市場化成果 推行分稅制 房地產市場出現明確招拍掛規則，土地儲備介入現階段（2008年-）分稅制下的“土地財政” 房地產細分市場形成可持續發展，風險控制，利益再分配“土地財政”之后功能市場和特定市場進一步細分規則健全、導向明確

由此可以看出，土地出讓制度的改革是在意識環境、財政環境以及經濟環境三種因素影響下進行的。在土地出讓制度變遷的同時，房地產市場也在形成、壯大和細分。

隨著改革開放的不斷深入，為響應中央近期提出的“房子是用來住的、不是用于炒的”的號召，房地產市場也對長期租賃等細分市場進行界定。在法律修訂和合理利益再分配的背景下，對于土地出讓制度而言，對“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”的追求，正是現階段新的制度變遷的起點。在意識環境和經濟環境都有所變化的情況下，在現有財政環境的基礎上，通過試點和固化，形成現有土地出讓制度的新發展。

目前，隨著功能性房地產如保障性住房、特殊產業商務區域的出現，上海市土地出讓的規則也將作出相應的調整。筆者認為，隨著市場的細分，在法律的框架下，下一階段土地出讓制度的發展必將在原有公平公正公開的基礎上，走出一條與多功能多導向的房地產市場細分相契合的發展之路。