公共租賃房建設與管理問題研究

文/許惠斌

公共租賃房是政府為中低收入人群和住房困難家庭提供的，由政府政策導向，各類社會主體參與投資建設的，由主管部門或委托企業統一管理運營的政策性租賃住房。此類住房一般具有規定的建設標準和規定的租金標準。大力發展公租房，能夠有效緩解城市住房壓力，滿足中低收入群體的住房需求，為新就業人群和來滬務工人員提供基本住房，從而有效完善城市住房供應體系。公租房的建設與管理是引導城市住房建設、推動房地產市場供給側結構性改革的必然舉措，所以要不斷加強公租房的建設與管理，切實解決在建設和管理過程中遇到的問題，有效推動公租房事業發展。

一、準確認識公租房建管難點，創新公租房建設與管理體系

（一）公租房建設與管理的難點問題

從生命周期上看，公租房可以分為建設與運營兩個階段。公租房的建設階段是公租房的開發企業自獲取資金至建設落成的全過程階段。而運營階段則是指公租房自落成之日起直至公租房拆毀的全過程。在建設階段，公租房主要是依靠政府劃撥和競拍等方式獲取土地，而其在后續建設方面與商品房并無二致，所以，公租房的建設難點在于建設資金方面。一般而言，在沒有較為可觀資金回報的前提下，建設企業很難獲得市場融資。此外，目前建設企業新投資建設的公租房，其租金收入雖較市場租賃房的價格略高，但卻不足以創造足夠的回報率，這就決定了公租房無法獲得足夠的建設資金。而在運營階段，由于公租房的稀缺性、特殊性和公益性，公租房的公平性受到社會各方面的廣泛關注。無論是公租房準入門檻的設置方面，還是在其監管和退出機制的設計與落實方面，都吸引了大量的社會目光。所以，在其準入、配租、租賃、退出、監督的管理上，公租房的管理者都需要傾盡大量的心血。綜上所述，公租房的建設與管理主要有兩個方面的重點與難點，其一是資金的獲取，其二是分配的公平。如果不能很好地解決這兩大問題，則公租房無法實現其制度的價值，更可能引發房地產市場混亂。

（二）公租房建設與管理體系設計

公租房的建設與管理是一個復雜的系統工程，其涉及財政、民政、規土、房管、社保、銀行等多個部門的協同與配合，更關系到多項政策制度的貫徹落實。所以，在其建設與管理上，應加強統一領導，建立統籌規劃、統籌建設、公開分配、公開管理、公開運作的機制，使公租房的建設與管理在陽光下運行。一般而言，其體系具體如下：

1.決策體系。決策是公租房建設和管理的核心，是由政府有關部門為公租房提供包括土地、資金、政策等在內的一系列保障。房管部門是全市公租房行政決策和管理的主要機構，負責公租房的配套制度和建設計劃的編制與協調。

2.執行體系。執行是公租房建設和管理的重點，目前而言，上海市的公租房建設和管理由市屬國企負責，其主要職責是按照房管部門的要求與安排，具體實施公租房建設、供應和租賃管理。其與商品房銷售市場租賃房管理有著本質區別：公租房的運營更多體現的是國企所擔負的公共服務職能，而并非作為企業的營利職能，所以不能以國有資產的保值升值為目的。

3.監督體系。監督是公租房建設和管理的保障，監督制度體系的建設首要在于建立健全房屋信息的共享共用機制和監督懲處機制，要根據準入要求，加大對申請公租房人群的收入和住房情況的監督，防止各種虛假申報、轉租、浪費公租房的情況發生。

二、拓展公租房建設融資渠道,創新公租房保障路徑

（一）積極拓展公租房融資渠道

近年來，全國各地掀起了建設保障房的浪潮。數據顯示，上海將在“十三五”期間，建設4500萬平方米約55萬套保障房，此外，上海還將建設4250萬平方米約70萬套的租賃住房，這需要龐大的資金支持。相比其他保障性住房，公租房的建設任務更重，其所需的資金也更多。此外，公租房的租金低、管理成本高也使公租房的管理困難重重，因此，積極拓展公租房的融資渠道、加快構建多元化的公租房融資體系已是迫在眉睫。

1.財政資金。財政資金是公租房建設的主要資金來源，其中不僅包括中央和上海市財政的專項補助資金，還包括年度財政預算資金以及土地凈收益中的部分資金。在上海的地方財政資金中，每年度都會有用于支持公租房建設的專項資金。此外，在上海土地出讓凈收益中也有部分資金是用于公租房建設的，所以要切實提高這一部分在土地收益金中的占比，使更多的土地收益金能夠用于公租房的建設。

2.銀行信貸資金。盡管2010年以來，國家多部委都出臺了鼓勵金融機構支持公租房建設的貸款政策和制度，但由于來自于銀行的公租房信貸資金盈利有限，所以銀行對公租房建設的支持力度較小。因此，未來要加大對銀行信貸資金的政策支持，例如通過政府擔保、財政貼息、租金補貼、稅費減免甚至其他市屬資金業務補貼方式，使銀行加大對公租房建設的信貸資金支持力度，引導銀行信貸資金進入公租房建設中。

3.公積金收益投入。公積金作為政府統籌的資金來源，可以將其日常收益用于公租房的建設過程中。目前，上海的公積金貸款管理由建設銀行和農商銀行負責，可以將這部分資金的收益投入到公租房的建設過程中，銀行只獲取相應的租金收益，其運營可交由地產集團等開發企業負責。

4.保險基金資金。眾所周知，保險基金資金一般都具有長期性，尤其是在上海保監局出臺相應的制度規定后，三年期以內的保險基金等陸續被取消。而公租房項目與保險基金相似，都具有投資長期性。所以，可以積極鼓勵國有保險基金公司參與到公租房的建設過程中。在參與的途徑方面，可采取兩種方式:其一為保險基金機構直接融資，利率按當時國有商業銀行長期貸款利率標準下浮一定比例執行，逐年調整；其二為由參與建設的信托機構向保險機構進行間接融資，定向發行可流通證券，從而獲取資金。

5.房地產投資信托基金。房地產投資信托基金，即目前經常所提及的REITs，是目前國務院所提出的一種新的融資渠道，旨在以發行收益憑證的方式進行類似于眾籌的活動，而所獲得的資金由專業投資機構進行房地產投資管理，并將所獲得的收益分配給投資者。上海可以加大對REITs的嘗試力度，鼓勵更多的社會機構和個人參與到公租房的信托基金投資中，從而獲得相對穩定的收益。這種方式將有力地引導民間資本參與到公租房的建設中，也有助于降低金融的系統性風險。

(1)經過多年研究，我國罐用鋁材生產技術不斷提高，通過調整鋁材中合金元素成分、對鑄錠進行熔體處理和均勻化處理、控制軋制和退火工藝中織構的比例以及控制第二相粒子的形狀和分布，可生產出高質量、低制耳率的板材.

6.由地方政府發行地方債券。發行地方債券是地方人民政府的一項固有權利。上海作為國際大都市，金融資本雄厚，民間資本充足。上海市政府可以嘗試發行用于公租房建設的專項債券，這種債券相對而言成本較低，安全性較高，可以不斷滾動發行，是一種支持和保障公租房建設的重要路徑。由上海市政府發行支持公租房建設的地方債券，可以有效集中在上海域內的各種民間資本，為公租房建設提供穩定的資金支持，且上海市政府穩定的債券償還能力能夠有效降低民間資本的顧慮，使其更積極地涌入公租房建設領域。

7.特許權融資模式。所謂特許權融資模式，是以地方政府為引導，以開發企業或建設企業為參與者，通過市場行為，進行資金的配置和優化。在公租房的建設過程中，可以積極引用這種模式以解決在公租房建設前期的資金問題。這種方式類似于過去公路建設的融資方式，即由企業進行墊資建設，而后其所有權暫時由企業掌管，以便收取利潤，而收取利潤的期限由企業和政府簽訂合同確定，在合同期滿后，由政府收回所有權。在前期的建設過程中，由政府和企業共擔風險。這種特許權融資模式對于當前的上海公租房建設有著一定的參考價值，可以作為一種建設資金的補充渠道。

8.優化土地出讓金的收取方式。當前，土地出讓金的收取是在土地拍賣成交后，由房地產開發企業一次性全額繳納的。這種方式對公租房的建設殊為不利。未來在上海公租房土地出讓金的收取上，可以采取分批收取甚至劃撥的方式進行，將土地出讓金的繳納金額降低至企業能夠接受的范圍，使企業的資金最大限度地投入到公租房的建設過程中，例如重慶市由政府先行劃撥商業物業用地，待建成后再收取土地出讓金，北京市采取的做法是土地出讓金年租制，即可以分七十年進行繳納。這些做法都可以為上海公租房建設所借鑒。如此不僅能緩解建設企業或開發企業的資金壓力，還能鼓勵企業加大對公租房的建設力度，投入更多的建設資金。

9.多措并舉籌集房源。公租房并非只有建設一條道，籌集現有房源或在新建商品房時配建公租房等也是籌集房源、緩解城市住房壓力的有效途徑。要在制度上積極鼓勵各類社會主體參與到公租房的建設過程中，給予相應的政策優惠和財政支持。例如，在新建商品房和城市更新的過程中，可以明確要求建設一定比例的公租房，規定公租房的面積、套數、套型、標準等在總面積等指標中的占比。在保稅區、開發區、創意園區等來滬人員集中的區域，可以由區政府領銜，區財政局、區規土局、區房管局統一參與，引導建設公租房，以滿足這一區域來滬工作人員的住房需求。此外，市、區政府應允許國有單位和集體單位利用自有土地建設公租房。在滿足本單位住房需求的前提下，剩余房源由所屬市、區政府統籌安排。

（二）認真落實貨幣化補貼政策

當前，世界各國有許多關于住房保障的優秀案例、成功做法，然而由于各國的實際情況不盡相同，其做法也自然各不相同。通過對各國案例和做法的總結分析不難發現，貨幣補貼是各國目前所推行的主要方式。一般而言，只有在住房嚴重短缺的情況下，政府才會通過直接建房的形式增加住房供給，而在一般情況下，大多采取貨幣化補貼的方式緩解城市居民的住房壓力。德國是最早采用貨幣化補貼的西方國家，其規定全家收入不能支持租賃住房的家庭可以享受貨幣化補貼，補貼的資金由聯邦政府和州政府共同承擔。

1.貨幣化補貼的形式不僅能有效提高資金的利用效率，還能極大程度地擴大公租房的覆蓋范圍。我國自實行住房商品化以來，建立了大量的福利住房、售后公房、商品房，住房嚴重短缺的局面已經被根本性扭轉，這為推行貨幣化補貼創造了極為有利的條件。

推行公租房貨幣化補貼具有很多優點。首先，貨幣化補貼對于政府而言，在短期內成本較低。此外，若投入同樣數量的資金解決中低收入家庭的住房問題，貨幣化補貼較實物補貼等覆蓋面更大，可以使更多的家庭享受住房福利。貨幣化補貼還可以滿足不同收入水平的住房需求，通過對不同經濟水平的家庭進行不同金額的貨幣化補貼，可以使相關家庭自主選擇適合的房屋，靈活選擇租房位置，從而最大程度地契合自身家庭的要求。

所以，在公租房的日常管理中，要充分考慮到政府在實際決策工作的難度，同時要切實滿足中低收入家庭的不同住房需求，從而發揮貨幣化補貼的優勢，使其在實現社會資源公平分配的情況下，保證公租房發揮其應有的經濟價值和社會價值。

三、公正公平分配公租房，不斷加強公租房的監管

公租房作為一種準公共產品，其面臨的最大問題即由于監管制度的缺失而不能切實保證公租房分配的公正與公平，無法有效發揮公租房的保障作用，所以要切實加強公租房的監管。

（一）完善配租制度，實現程序公平

公租房的配租首先應以收入水平作為主要指標。目前，上海的公租房配租以常住戶口和居住證作為前提條件，只有取得常住戶口或有兩年以上居住證才可以申請公租房。這是由于目前公租房“僧多粥少”的現狀。在未來公租房建設力度不斷加強的背景下，這一限制必將被打破。此外，人才是城市發展和進步的動力源泉，要想留住人才，住房問題是需要切實解決的問題。所以，著眼未來，公租房的配租不應局限于戶口和居住證，而應更加關注人才和家庭的實際情況，將新進滬工作人員和剛畢業但未取得常住戶口的大學生也納入其中，他們是上海城市未來的建設者，要使他們能夠享受同等權利，而不應因戶口和居住證將他們拒之門外。

其次，公租房的建設和配租制度要更加注重公平、公正和公開。無論是在規劃建設，還是在投入使用，都應該向社會公開，以確保公租房的建設和配租能真正符合規劃需要，符合租戶需要。尤其是在配租的過程中，政府主管部門要加強監管，設計完善相應的流程規范，積極落實相關監督舉措，徹底杜絕各種虛假申報等情況的發生，使公租房能真正惠及需要的人群。

其三，建立健全多方監督公示制度。將公租房狀況和申請人狀況在公安、社保、民政、銀行、社區等多部門進行公示，聯網審核，以確保申請人的狀況真實有效。

最后，積極建立動態的公租房審核機制。通過動態監管，實時監管，及時了解配租對象的經濟狀況，及時調整配租人員名單和貨幣化補貼金額。

（二）健全監管制度，完善個人征信與退出機制

首先，通過未來財稅體制改革，建立健全家庭財產收入申報制度，及時了解公租房申請家庭的實際財務狀況和收入水平，及時為公租房申請家庭提供配租和貨幣化補貼，對于不再滿足公租房申請條件的家庭要實行及時清退和暫停補貼的舉措。

其次，建立健全完善的公租房統計制度和個人檔案制度。通過公租房管理平臺實行租戶的全方位管理，便于政府主管部門實際了解公租房的供求狀況和公租房申請家庭狀況，從而對解決中低收入群體住房問題進行科學決策，更加有效地推動公租房的建設與發展。

其三，完善公租房的監管退出機制。對于一些經濟狀況改善而不再符合公租房申請條件的家庭或者是收入水平提高后貨幣化補貼應有所降低的家庭，政府主管部門要加強后期審核機制，對于應調整貨幣化補貼的家庭，及時調整其貨幣補貼金額，對于已經不再符合公租房申請標準的家庭，應及時予以清退，應將拒不清退者記錄在市經信委、市文明辦等的個人信用檔案中，并依法強制清退。

最后，要加強違規租賃的懲處機制。對于違規使用公租房的承租人或承租家庭應進行嚴厲懲處，在取消其租賃資格的同時，可以在一定期限內取消其申請資格，并處以一定罰金。

（三）優化定價制度，加強人性化服務

公租房作為解決中低收入家庭住房問題的社會福利政策，要充分考慮申請家庭的實際情況，精準施策。正如習近平總書記所提出的“精準扶貧”理念，作為一項社會福利政策，公租房的定價機制不能與市場租賃機制相同，要在切實保障公租房運營成本和利潤的前提下，實現其保障作用。所以，在公租房的定價制度上，要因戶施策、因房施策，在充分考慮家庭收入、住房條件等實際情況后，一戶一年一價，動態調整租金。只有這樣，才能真正使公租房政策發揮最大的、可持續的效用。

公共租賃房的建設與管理不僅是一項保障民生的社會工程，更是一項持續推進的系統工程。公租房的建設與管理不僅需要政府有關部門的協同配合，也需要社會各界機構、企事業單位的廣泛參與，只有在全社會的共同努力下，才能使這項民生工程真正惠及需要它的人群，才能真正實現“居者有其屋”的美好愿景。