廉租實物配租分類保障管理問題與對策

文/許鋒

住房保障體系實施十多年來，租賃型保障房特別是廉租住房在托底保障方面發揮了重要作用。隨著上海市住房保障事業不斷發展，保障房管理中的問題也不斷凸顯出來，亟須予以探討和解決。

一、問題的提出

當前，在廉租實物配租的供后管理方面，普遍遇到廉租對象欠租拒繳、違規違約，房屋維護成本高等顯性問題，以及廉租對象信息掌握難、行政部門聯合執法難、租戶融入社區難、租戶退出房源難等隱性問題。

(一)供后管理中的顯性問題

1．欠租拒繳較多。部分租戶不按時、足額繳納自付段租金，原因有家庭經濟條件差、以拒繳作為表達意見的手段等。租戶長期欠繳拒繳租金，不但使其自身“積重難返”，而且形成示范效應，有時甚至主動拉攏其他租戶共同拒繳，造成成片的房屋收繳率走低。

2．違規違約嚴重。違約對房屋進行拆改、搭建或重新裝修，違約將房屋出租或給非申請人占用，違約對房源進行商業經營等。具體表現如封陽臺、拆隔墻、將門窗移位、搭設鴿棚、圈占公共綠地，或將房屋出租、抵押，由親友占用，開棋牌室等。

3．房屋維護成本高。從全國的數據來看，廉租房源的維護成本普遍較高，維修率、大修率都高于商品房和公租房。其原因一方面是租戶使用習慣不良，另一方面與租戶有著“房屋是公家的、免費修”的心態有關，同時也可以房屋有問題為借口拒繳自付段租金。

(二)供后管理中的隱性問題

1．租戶信息掌握難。大部分廉租戶客觀上缺乏勞動技能，沒有固定收入，主觀上擔心被催繳租金或被退租而不配合調查，保障部門對其收入狀況、家庭成員情況的變化特別是子女就業的情況無從了解，使政府部門和經租管理單位的工作失去信息基礎。

2．部門聯合執法難。對于廉租戶的違規違約，經租管理單位、小區物業公司、居委會等機構都沒有執法權，需要住房保障、房管、城管、公安乃至金融等多個行政部門聯合行動才能解決。這就需要一方牽頭、多方配合、信息共享、工作對接，善后工作上要共同協調，實施起來并不容易。

3．租戶融入社區難。由于廉租家庭 “人戶分離”，從屬于戶籍的有關資源如住房保障資格、民生保障資源等仍歸戶籍地管理，再加上廉租對象特別是早期的廉租對象普遍沒有穩定工作和收入，導致廉租群體難以融入當地社區。

4．租戶退出房源難。從目前的實踐看，廉租戶除了特殊原因外（如獲得動遷安置等），幾乎沒有主動退租的，在其資格重審不符合或因違約導致退租時，幾乎沒有主動配合的，而是普遍采取了隱瞞、回避甚至對抗的態度。這主觀上是因為廉租戶將廉租實物配租當作新形式的“福利分房”，客觀上是由于廉租家庭住房困難，按照有關法律條文，廉租房作為其唯一住房，政府不得將其強制遷出。

二、原因分析

廉租房實物配租供后管理中存在諸多的困難和問題，其原因是多方面的，可以從微觀、中觀、宏觀三個角度分析。

(一)微觀上——個體素質參差不齊

廉租保障對象大部分是處在社會底層的群體，文化程度、工作技能有限，導致其收入水平較低，低收入又反過來限制其技能和文化程度的提升。毋庸置疑，部分廉租對象法律意識薄弱、契約精神較差，是造成上述問題的主觀原因。

(二)中觀上——整體氛圍相對負面

廉租房的經租管理工作能否有效進行，廉租對象群體對生活、對社會是積極樂觀還是消極頹廢非常關鍵。實踐中，廉租群體由于收入水平和社會位階較低，整體氛圍相對負面，部分租戶對政府、社會和自己的人生消極抱怨，且存在一定的代際相傳趨勢，這也使他們對經租管理工作有消極對抗情緒。

(三)宏觀上——體制機制尚不完善

從行政、立法、司法這三個角度分別分析，主要有以下幾方面：

1．行政資源難以形成合力。解決上述問題，需要住房保障、民生保障、公安、工商、房管、城管、居委、物業、經租管理、金融等單位齊抓共管。而實際中，往往主體單位不明，或者主體單位對其他行政部門的號召力、約束力不足，行政資源難以形成合力。

2．立法體系還不健全。無論是黨和政府對全面建成小康社會的要求，還是百姓安居的實際需求都在不斷發展，住房保障的形勢和要求也在不斷變化。相對于客觀實際而言，住房保障的立法滯后，存在法律體系不完整、位階偏低的現象，很多具體問題到了迫在眉睫的時候還無法可依。

3．司法實踐缺乏理論突破。司法實踐上，對住房保障有關問題還缺乏理論上的指導，加上有關廉租的案件關乎社會穩定，所以司法界總體表現相對保守。最為突出的就是退租機制問題，司法上尚缺乏理論突破。而退租機制正是解決上述問題的關鍵，偏頗的判例對社會造成的不良影響在很長的時期內都難以消除。

三、分類保障管理理論初探

(一)基于馬斯洛需求層次理論的角度：分類供給、托底保障

按照美國亞伯拉罕·馬斯洛的需求層次理論：人類自低而高需要滿足生理需求、安全需求、社交需求（愛和歸屬）、尊重需求和自我實現需求。住房保障屬于滿足生理需求和安全需求的層次，是生存的需要，這個需要在順序上優先于基于關系照顧的社交需求、追求相互尊重和社會認可的尊重需求以及自覺實踐道德標準、追求公平正義的自我實現需求。

廉租政策為租戶進行住房托底保障，滿足了其住房方面的生存需求，使其可以朝上發展，追求自我尊重和自我實現，廉租群體中這點向上的力量彌足珍貴。對于違約違規者采取管理措施時（如催繳租金或者強制退租），一般的租戶足以承受，只有真正處于最底層的租戶才會覺得安全和生存受到威脅，所以管理所引發的社會成本有限，不至傷害人權底線。這為廉租對象開展差別化保障和管理提供了空間，分類保障管理具有理論可能。

事實上，廉租保障對象“八類人員”中，包括了1-4級殘疾軍人家庭、烈屬、因公犧牲人員家屬、獲得省（部）級及以上勞動模范稱號人員的家庭、獲得全國“三八紅旗手”或者兩次獲得省（部）級“三八紅旗手”稱號人員的家庭、1966年底以前歸國華僑的家庭。這些廉租對象為國家和社會作過貢獻，思想和素質相對較高，對黨和政府的廉租保障政策心存感恩，應該將他們與素質較低的租戶進行區別對待。而隨著廉租標準的放寬，越來越多經濟條件更好的居民被納入廉租保障群體中。對這些廉租群體而言，在滿足了安全需求后，應該維持良好的廉租保障秩序，滿足他們更高的需求。

(二)基于恩格爾系數的角度：修正收支、分類保障

在2000年試點的時候，上海的廉租保障標準與低保是掛鉤的。隨著廉租政策的放寬，廉租保障面越來越大。在2010年左右，廉租標準中的人均可支配收入標準開始超過最低工資標準，標志著廉租保障覆蓋面從福利扶助群體擴大到普通勞動者群體，正朝著應保盡保的目標努力。到目前，人均可支配收入標準已經達到了最低月工資標準的1.43倍（表1、圖2）。

表1 上海市歷年廉租住房準入標準、最低工資標準、最低生活保障標準比較

圖2 上海市歷年廉租住房準入標準、城鎮最低工資標準、最低生活保障標準比較

隨著廉租保障覆蓋面的擴大，廉租對象群體的差別也在擴大，分類保障管理更加必要。從恩格爾系數看，上海的人均可支配收入不斷增加，食品支出總額絕對金額也在不斷上升，但恩格爾系數卻在不斷下降（表2、圖3）。這說明對于普通市民而言，生活水平不斷從溫飽向小康邁進。但廉租對象作為低收入群體，其恩格爾系數遠高于普通市民，有的可能仍然徘徊在滿足生存的臨界附近。收入水平越接近生存下限，廉租戶生存的“剛需”越大，對于繳納自付段、配合經租管理工作等方面的彈性空間越小，在供后管理時，需要將與收入相對較高的廉租對象區別對待。

表2 上海市城鎮職工歷年人均可支配收入與恩格爾系數

圖2 上海市歷年人均可支配收入與恩格爾系數

在廉租對象中，還有一大部分是孤老、中重度殘疾人、重大疾病患者和完全喪失或者大部分喪失勞動能力人員，他們不但收入來源少、收入水平低，而且醫藥等剛性支出大，占到其可支配收入的比例也大（表3）。這部分群體可謂困難戶中的困難戶，在廉租配租、供后管理過程中，都要將其與其他廉租保障對象區別開來、重點考慮。

表3 2018年市籌房源基地廉租實物配租家庭分類信息

(三)基于羅爾斯正義論的角度：強化門檻、有違必究

羅爾斯反對功利主義的正義觀和直覺主義的正義觀，強調在享有自由和機會均等的前提下，實現有差別的公平正義，對弱者按照基本善來進行補償。可以說，羅爾斯的正義論為包括住房保障在內的社會保障提供了理論支持。

羅爾斯正義有兩個原則：1. 每個人都有平等的權利去擁有可以與其他人的類似自由權并存最廣泛的、全面的基本自由權。2. 社會的和經濟的不平等應該這樣安排，使它們：（1）在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益（差別原則）；（2）依系于在機會平等的條件下，職務和地位向所有人開放（機會的公正平等原則）。按照這兩個原則管理的社會，是自由、公平、正義的。但這種社會是需要維護的，重點體現在下面三個方面：

1.初次分配是公平正義的大前提，廉租保障的準入制度和退租機制是整個廉租保障公平正義的核心。羅爾斯正義論主要論述了社會資源的補償性再分配與正義的關系，但沒有考慮初次分配對正義的前提性、決定性影響。如果初次分配出現不公正，再分配就很難糾正；只有消除初次分配不公正，才有可能從根本上解決分配不公問題。對于保障性廉租房而言，不解決準入制度和退租機制問題，只解決供后管理出現的表層問題，將只是揚湯止沸。而且以維穩為理由對供后管理和準入機制、退出機制的問題進行回避、拖延或者妥協，終將對公平正義造成損害，層層積累之下，將來會給社會帶來更大的管理成本。

2.差別原則要求社會成員必須有互惠性，廉租對象必須為社會的進步或公序良俗作出貢獻，這是獲得作為社會補償對象資格的前提。公平正義的社會里，社會資源按“有利于最少受益者的最大利益”的原則進行分配，哪怕是最為弱勢的群體，哪怕他的基本需要沒有被滿足，他也必須是社會合作者，才有索取的資格。對于廉租保障對象而言，有勞動能力的，應盡可能參與社會勞動，如果他喪失了勞動能力，也應該在維護誠信守諾、感恩、守法等社會的正面價值觀方面作出努力。從這個角度而言，對于違規違約的懲處，其必要性遠遠超出了我們常規的理解。

3.正義的維護應有頂層設計，倡導廉租對象誠信守約、對保障對象有違必究是政府部門責無旁貸的責任。從應用的范圍來看，羅爾斯認為可以有三個層面的正義：局部正義（直接應用于機構和團體的原則）、國內正義（應用于社會基本結構的原則）和全球正義（應用于國際法的原則），而“正義的主要問題是社會基本的結構”，因為它的影響自始至終涉及每一個人。對于廉租保障群體的管理而言，僅僅在具體的經租管理工作中對其進行分類管理和服務，倡導遵規守紀是遠遠不夠的。真正核心的維護應該是政府、立法、司法機構通過共同努力，在制度、機制、社會資源配置等方面進行頂層設計，落實各項管理措施，強化對廉租對象的分類保障。

四、分類保障管理探索

針對廉租實物配租保障現狀出現的問題，按照分類保障管理的總體原則，在廉租保障申請審批、供后管理和租戶達到應退租界限后三個環節，對廉租保障對象和廉租房源進行分類管理的建議如下：

(一)對申請對象進行分類保障管理

1．引入誠信機制，區分征信不良者。誠信機制是進行分類保障管理的“開門鑰匙”，有了誠信記錄，才可以開展多項跟進措施。在廉租保障申請審批環節，以誠信機制為抓手，對申請對象進行區分。具體措施為：在現有申請條件中，增設廉租實物配租的誠信記錄準入標準，要求提供所有共同申請人的征信報告。對于任何一個共同申請對象近期誠信出現過較嚴重不良記錄的，轉為租金配租，或者要求其在限期內尋找一名具備擔保資格、無不良征信記錄的擔保人予以擔保之后，審批同意進行實物配租。

2．增加剛性支出評估，區分隱性低收入者。在既有的居住面積、收入和財產標準的基礎上，通過專業評估，加入剛性支出指標，在可支配收入上進行扣減修正，將年老、重病、慢性病、中度以上殘疾這部分最需要保障的人群區分出來。一方面擴大保障覆蓋面，將一部分表面收入不達標準但實際收入較低的公民納入保障范圍；另一方面降低自付段租金標準，避免其因貧欠繳，給供后管理增加難度，且保護好廉租對象的征信記錄。

(二)對廉租對象進行分類保障管理

1．完善評估機制，對廉租對象開展及時全面的評估。通過立法，將評估機制寫入《住房保障管理條例》，要求對保障對象及其擔保人開展定期的、及時的、全面的評估。評估時點包括年度定期評估、因事不定期評估，其中不定期評估的事由可包括租戶申請調整廉租房源、廉租保障轉共有產權保障、廉租房源轉商品房等。評估內容包括收入、剛性支出、征信等，評估人包括各專業單位（如市場評估機構）、職能單位（如金融機構、公共事業費單位）和經租管理單位等。其中征信評估包括違反保障合同約定、違反物業管理規定、違反金融規定等。

2．加強部門聯動，實行“大保障”一卡通。與民政、金融、公安、交通、教育等部門相互配合，建立“一體化”保障機制，為保障對象設立保障唯一代碼，將住房保障、最低收入保障、工傷疾病保障等保障賬戶統一到唯一代碼上來，并與身份證號掛鉤，實現保障數據聯動。同時，實行住房保障與其他保障支出互認機制，即在住房保障評準入評估時，認可其如重病支出、子女教育支出等作為剛性支出予以扣減，而在最低收入保障或醫療保障等方面落實保障標準時，認可住房保障自付段租金作為剛性支出，予以扣減后再進行評估。

在方法上，將保障對象的金融賬戶（包括借記卡、信用卡、股票、基金等）與保障賬戶進行關聯或要求辦理“一卡通”，實現一體化的保障賬戶與保障對象的收入和消費實時聯動，為收入、支出評估和征信評估打好基礎。在交通出行、購物消費等環節建立征信反饋機制，對于保障征信不良者予以高檔消費限制，征信不良記錄達到一定標準后，喪失廉租實物配租資格。

3．建立發展期權，開展廉租對象分類反饋。鼓勵年輕的廉租對象或共同申請人通過教育、培訓，提高自身素質和工作技能，達到更高的收入水平，并在平常生活中，通過誠信居家、配合住房保障工作，或當義工參與住房保障管理工作、率領廉租家庭開展積極向上的文化建設等，獲得不同等次的發展期權，在其就學、就業、結婚、置業等環節，向相關部門提交包含住房保障記錄的征信報告。廉租對象或共同申請人憑借征信報告中的征信積分，獲得不同等次的發展期權或現金補貼。發展期權可包括就學、就業推薦名額，職業規劃、崗位培訓名額，學業貸款、創業貸款、置業貸款額度及其優惠政策，其所配租的房源轉化為共有產權保障房或商品房時的相關優惠等。

(三)對廉租房源進行分類管理

1．對廉租房源進行定等分級。根據房源的區位地段、配套環境、面積大小、裝修程度等，對房源進行定等分級、分類使用。配套于廉租對象的評估分類，某等級的房源限定只有某征信等級以上的廉租對象方可申請使用。

特別在相對偏遠、僻靜的地段設立“零租金”房源，即無需支付自付段租金的房源，作為兜底保障，供征信記錄最差一等的廉租對象使用，為執行強制退出高等級房源的退租機制提供可能。

2．加強司法探索，貫徹落實退租機制。加強在法理上和司法實踐上的研究探索，重新認識關于廉租房唯一住房不得強制遷出的規定，打通退租機制的“最后一公里”。

司法界關于廉租房不得強制遷出的主要法理依據是保障居住人的居住權、生存權，主要法條依據是《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》（以下簡稱《查封規定》）第六條和《最高人民法院關于執行設定抵押房屋的規定》第六條。對于生存權、居住權的保障形式，已有較多專家學者開始反思。

《查封規定》第二條明確規定：“人民法院對已經依法設定抵押的被執行人及其所扶養家屬居住的房屋，在裁定拍賣、變賣或者抵債后，應當給予被執行人六個月的寬限期。”該規定顯然是對第六條的補充。筆者認為，達到以下條件的應該認為不與保障生存權、居住權相沖突，可予以執行：

（1）廉租實物配租面積超過當地廉租住房保障面積標準的；

（2）被執行人有扶養義務的人名下有其他能夠維持生活必需的居住房屋的；

（3）申請執行人按照當地廉租住房保障面積標準，為被執行人及所扶養家屬提供居住房屋，或者同意參照當地房屋租賃市場平均租金標準從該房屋的變價款中扣除5-8年租金的。

上述第2條和第3條直接來自《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第二十條。按照這個精神，至少以下措施可以作為強制退租的方案：

（1）廉租實物配租對象名下仍有居住房屋（雖然面積小）的，將其強制遷回其名下產權房屋；

（2）廉租實物配租對象有扶養義務的人名下有居住房屋的，將其強制遷入該扶養義務人名下的居住房屋；

（3）以上兩條都不成立的，將其強制遷入政府建造的“零租金”房源；

（4）以上三條都不成立，又必須強制遷出臨時過渡的，根據《社會救助暫行辦法》，將其強制遷入政府統一設置的救助站。

（5）按照同時期保障標準，強制遷出后改為租金配租。

在不同價格的租賃住房豐富多樣的大都市，其中第5條實物配租改租金配租方案是最具備可行性的。當前，住房市場的“租購并舉”和大力發展住房租賃市場的大好形勢，也為第5條方案提供了政策支持。