監理市場狀況分析及對策

費超

摘要：交通建設工程的建設行為直接決定了工程質量管理水平和實體質量，而作為管理咨詢角色的監理單位，應該對規范建設行為，提高工程實體質量起到積極作用。但是監理市場管理的不規范、隨意壓價的惡性競爭、職業道德的匱乏、監理企業內部管理制度的不完善、人才儲備的嚴重不足、建設單位等社會各界對監理單位的信任度不足等問題一直存在，究其原因，主要是當前我國交通建設市場的環境和監理行業本身的特點所致。解決監理的問題，必須分析問題的原因，實踐摸索可行的改進方法，探究改革方向和目標。交通建設行業需要健康的、履責的監理企業，需要認真負責的、合格的監理從業人員，更需要系統的政策引導和規范的市場監管。

關鍵詞：監理；交通建設；質量

一、監理的處境和折射出的問題

1.工程監理法規體系和市場體系不夠完善

盡管《建筑法》、《招標投標法》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》等法律法規中均有工程監理的有關規定，但目前尚未建立系統、完善的工程監理法規體系，雖然在今年省質安局發布的《監督工作標準化指南》中只是對監理企業資質和人員資質的申報和考核程序進行了規范，對監理執業監管方面并未提及。具體表現在：一是監理市場的監管體系只局限在質監系統，與建設管理部門沒有形成合力；二是各監管部門間的層級和橫向職責不清，遇到問題常有推諉；三是監管程序和相關文書缺少上級文件依據，行政執法不規范。這在一定程度上影響了工程監理行業的發展和監管水平的提高。

2.監理招標不規范，企業價值和企業信用沒能有效結合

由于省廳對公路工程監理招投標尚沒有明確的規范，目前各區市縣大多是建設單位委托招標代理，根據建委的招投標辦法履行招投標程序，而交通系統和建設系統又存在行業隔閡，致使交通系統的有關規定在招投標過程中難以實施，尤其是信用考核結果在評標過程中難以得到運用，企業價值無從體現，評價的再好，無用武之地也是廢紙一張。這就給建設單位隨意選擇監理企業留出了空擋，造成了監理市場的惡性價格競爭。從行業管理的角度，自然形成各自為政、上下一條線，自己的隊伍自己招標，自己的工程自己干，以行業管理為由造成行業壟斷。

3.監理投標取費偏低以及監理企業相對壓價的惡性競爭

目前，我市的監理費率主要通過政府決定和市場競爭的方式取得，雖然近三年費率整體情況較往年有所好轉，但相對而言，監理取費較實際工作要求比較是嚴重偏低的。同樣是服務型企業，監理公司的利潤跟設計咨詢公司比較有相當的差距。即使是2007年國家發改委和建設部新頒布的《建設工程監理與相關服務收費管理規定》實行后，監理取費也沒有實質提高，仍處于較低水平，行業的準入門檻相對不是很高。于是很多實力不強的民營小監理企業大量涌入，這些企業沒有完善的組織結構，人才匱乏，往往是接到監理任務后，臨時聘用沒有豐富實際監理經驗的監理人員，工資等相關費用較低，所以這些監理企業能夠以比市場平均價格和國家規定的監理取費標準更低價格獲得中標。低價中標的結果必然導致降低監理服務質量，使監理企業的信譽蒙受損失，過低的監理取費勢必會造成監理人員待遇偏低，使高素質的監理流失，導致監理的成效降低，反過來又影響了監理的報酬，這樣就形成了惡性的循環。從而導致監理費率不斷降低，人才不斷流失，監理行為質量和工程實體質量不斷下降。從本地區的實際情況來看，一般水平相當的技術人員，在施工現場擔任建設單位的現場工程師，比擔任監理單位的項目總監，其收入要高30%以上，而且現場工程師的責任小、權力大，試問在這樣的差距下誰還愿意當監理，固然直接導致了監理從業人員水平不高。由于監理市場的壓價競爭，各個監理企業的生存空間被一次次地壓縮，也使得整個監理行業的發展與規范化、標準化的要求漸行漸遠。

4.監理企業掛靠、人員離崗現象普遍

由于我國實施強制性監理制度，很多時候建設單位只是把監理視作建設單位的勞務，并不指望監理發揮實際的作用，從而壓低監理費率，監理企業為了生存，經常通過違規的轉包、掛靠等途徑壓低自身的經營成本，導致人員離崗現象非常普遍。給市場監管帶來了難度，同時監管部門一旦監管不力就會順勢分擔市場違規行為帶來的質量和安全責任風險，使監管工作顯得十分被動。

監理市場資質掛靠狀況及原因主要有：一是個別工程需要的監理業績較高，而我市監理企業缺乏業績，所以不得不借用其他企業資質；二是有的監理企業為了保證中標，借用其他企業資質圍標，結果用其他企業資質中標；三是個別沒有注冊企業的個人或組織掛靠其他監理企業資質從業。

5.監理人員投入不足

面對激烈的市場競爭，要取得競爭的勝利，最有效、最簡單的方法就是壓價。在收入嚴重萎縮的情況下，為保證生存，許多監理企業便開始在監理人員上做文章。一是減少實際參與工程監理的監理人數，二是一個監理工程師分管幾個工地，三是降低資質要求聘用監理人員。目前我市的監理市場持證從業人員不足已是不爭的事實，是客觀存在的重要矛盾，但為什么在目前建設任務如此繁重的情況下仍能滿足市場需求呢？正是由于人員流動頻繁，掛名現象嚴重，普遍缺崗漏崗，業主不重視和監督管理缺口等原因造成了目前市場飽和的假象。只要我們稍加分析，這種矛盾就會立刻暴露出來。

據統計，按照工程造價每5000萬配備一名監理工程師，1：3配備監理員的量化標準，去年本地區所有監理機構應投入監理人員151人，相比投標承諾的263人已經放寬了112人，然而監理機構實際投入人員僅為70人，占放寬后的標準還不足50%，也就是說目前的監理人員數量僅僅能滿足全市不足50%的市場需求。

6.監理人員的業務水平參差不齊，結構不合理

一是從事工程監理的從業人員普遍存在專業知識面窄、綜合素質不高，懂設計、懂施工、懂試驗、懂管理、懂經濟、懂合同條款的綜合業務型人才十分缺乏；二是監理隊伍的年齡出現不是老化就是太年輕的兩極分化現象；三是投標時掛名的多，但實際進場人員普遍存在資質嚴重降低，有專業實踐經驗和項目管理經驗的人員嚴重不足；四是部分監理人員職業操守較差，利用職權謀取個人利益的現象還時有發生。這些都與日益加大的建設難度已經不成正比，甚至被落下了一大截，其中最明顯的是常規的普通公路和農村公路工程還能應付，但遇到大型橋隧工程比重大的工程時基本都被外地企業搶占市場，偶有利用多年的在普通公路建設領域積攢下的慣性優勢掙得個別標段的，實際證明都是差強人意，無論是人員配備、業務素質、工作質量都達不到工程管理要求。從業人員的普遍素質不高，難以向建設單位提供高水平的管理服務，建設單位無法從監理的服務中獲得足夠的效益。監理的技術服務的價值不足以吸引建設單位埋單，這樣的局面反映了監理角色的尷尬和錯位。

7.項目業主對監理的認識不到位，管理行為不規范，監理責權利不統一

一是項目業主對工程監理工作的性質、作用在認識上有偏差。有的項目業主認為，請監理的目的只是負責工程質量把關，僅僅把監理人員當作工程質量檢查員、監督員，投資和進度控制權仍掌握在業主手中，不肯授予監理。當然質量把關是監理義無反顧的責任，但投資控制是質量、進度控制的有效手段之一，沒有投資控制權，也不利于監理進行質量、進度控制；還有的項目業主認為，現在都提倡“少花錢，多辦事，不花錢，也能辦成事”，搞工程建設，本單位也有內行人，采用業主自行監控的傳統模式即可，不需要花錢請監理，請監理主要是上級文件硬性規定，只能應付，招進來的監理只做抵擋責任的盾，不做施展監管的矛，所以在委托監理時把監理服務費降得很低，大大超出國家規定的合理定價，甚至以種種理由扣減和拖欠，使監理企業無法開展正常工作。

二是業主的不規范行為造成監理責權利不統一。

目前，我市的監理市場還存在“大業主，小監理”現象，有的業主對監理工作干預較多，有的業主則不通過監理工程師直接給施工方下達指令，造成不必要的糾紛和誤解。有的項目業主遇到質量和安全問題時還出現重罰監理、偏袒施工的怪現象，當然，監理是依據合同、標準和規范，利用業主授予的權力，對工程實施不間斷的、全過程的、全方位的監理的，其工作的優劣直接影響著工程質量和安全，但這絕不能排除施工方的第一質量安全責任人的地位。其實，監理工程師應該是工程建設項目現場的惟一管理者，業主委托了監理，就應由監理工程師去實施對工程建設項目的監督與管理，業主的意見和決策均應通過監理工程師實施，而業主所要做的，是如何做好對監理的管理，而非直接對工程建設項目的管理。為什么監理企業敢于掛靠，人員敢于離崗呢？關鍵在于監理的責任沒有真正落實，離崗之后并沒有太大的責任后果。按照權責一致的原則，建設單位沒有真正授權，監理的權力很小，也無法承擔實際的監理責任。作為監理合同的甲方，建設單位心知肚明，難以對監理質量提出較高的要求，比如監理轉序工作等等。

二、原因分析及對策

1.完善法律法規體系，明確各方監管責任

監理市場監管涉及到工程項目建設的多個環節，包括項目計劃、資質初審、招投標、執業過程管理、考核評價、信用累積等，這些環節中參與管理的部門包括交通主管部門、建設單位等，比如市場定價、招投標、監理過程管理、信用結果運用等重要環節還需要其他部門共同完成，這其中如果任一個部門不作為，就會致使相應的環節出現扭曲，最終影響整個市場的發展導向。所以需要對這些部門在各環節的職能進行明確，只有在法律法規的基礎上明確各方的管理職責后才能促進各部門真正的發揮管理動能，避免推諉扯皮，共同推動監理行業的正向發展。

2.應盡快規范建設市場定價機制和誠信機制

市場作為“看不見的手"調控著企業行為和市場選擇，其中，企業誠信機制和市場定價機制最為關鍵，而且信用和價格機制應該是相互關聯和制約，此外、在建立企業誠信機制的同時建立監理行業個人的誠信機制，減少和杜絕不良分子對監理行業的損害。監理市場的價格費率應該按照國家規定保持在一個合理的范圍內，具體選擇監理企業時，按照企業信用作為競爭的主要依據。信用好的監理企業監理成果好，監理價值高于一般企業，可以獲得更多的機會甚至更高的價格，最終獲得更多的發展機會，并更好地提高技術能力和監理質量，形成良性循環。但是，這樣的市場機制在現今的監理業內還遠沒有形成，導致了監理的市場選擇幾乎是單一的價格競爭，結果就是監理進一步壓低成本，監理質量更低。

3.規范監理招投標管理

目前，招投標是能夠讓定價機制和誠信機制在市場選擇過程中真正發揮作用的唯一途徑，尤其是誠信機制的運用，要規范市場秩序，就要遵循木桶效應，這三者缺一不可。首先要制定公路建設領域統一的監理市場招投標管理辦法，明確招投標過程中參與各方的責任和要遵守的秩序；其次是要將招投標代理機構納入信用體系管理范疇，推動招投標管理辦法的順利普及實施；最后是要利用招投標辦法中的職責分工加強部門間監管，不可一方獨大，保障招投標的程序和內容規范。

4.積極探索和倡導監理打捆招標模式

打捆招標就是以某個地區為單位，在某個建設期內對進行一次性招標監理合同段總監辦，即地區級總監辦，后續每開工一個項目，其監理任務和監理費用直接追加至地區級總監辦，總監辦下設若干駐地辦，總監辦不在直接對業主負責，而主要對中心實驗室和駐地辦實施規范化管理。是監理企業項目管理和行業管理的一大進步，一是通過集約化的管理，壓縮監理企業在總監辦建設上的投入，從而保證監理人員力量的投入；二是總監辦和駐地辦間的權責更加分明，既有利于發揮監理人員的工作積極性，又可以利用獨當一面的機會培養人才；三是該模式的實施需要將監理招投標的職能從縣區建設單位手中提升到建設管理部門，這就大大削弱了以往的地方保護主義造成的市場壟斷，對費率的保證、信用體系的運行、監理的威信和積極性等益處良多，更有利于引導市場的良性競爭；四是可以建立行業管理部門、地區級總監辦、建設單位、駐地辦四層聯動層級管理體系，便于各管理部門的工作開展；五是由于對總監辦人員素質要求的提高，更有利于培養監理行業內的綜合高素質人才，為公路建設行業培養一批技術一流經驗豐富的智囊團，服務于工程建設和未來市場發展規劃，作為建設管理力量的有力補充。

5.監理市場監管手段要做出趨向實效的轉變

在目前的監理市場形勢下，一味的實行嚴厲的、一刀切的管理方法是不科學的，要注重嚴格執法監督，更要注重宏觀控制。一是在面對目前監理從業人員基數低，人員素質不均衡的現狀，要實行草根化的人員調控模式，這就要求作為監督部門要對所有從業人員的業績、能力、責任心等素質情況有總體掌握，對人員配置不求多但求精，按照工程進度動態調配，并且要注重后備人才的培養；二是監督頻率和督查內容要有計劃，要針對不同機構的特點做以傾向，能力弱的機構主抓責任和基礎工作，以穩定為基礎，能力強的機構主抓亮點和成績提升，以拔高為目標，使各機構間拉開層次。三是在信用評價方面要根據市局的市場信用體系建設要求，在原有評價細則的基礎上進一步對監理單位、建設單位、質監站、建設處等部門的職責和評價流程進行明確，開展督查工作時要為年終的信用評價收集充足的彩信依據，為我站的綜合評價爭取主動，為宏觀控制留出充足空間。

（作者單位：大連市建設工程質量與安全監督服務中心）