我國科技評價體系改革的困境與對策

王海燕，張昕妍

(中國科學院大學，北京 100049)

科技評價是實施創新驅動發展戰略的一項基礎性工作，如何建立客觀公正的科技評價體系以激發廣大科技人員的積極性，提升科技創新能力和效益，至關重要。中央高度重視科技評價制度改革。在2016年全國科技創新大會、兩院院士大會和中國科協九大的開幕式上，習近平總書記強調要改革科技評價制度，建立以科技創新質量、貢獻、績效為導向的分類評價體系。目前，科技評價中存在的問題引發了政府部門和學術群體的高度重視，科技評價體系改革成為了當前討論的熱點話題。本文聚焦于對科技人員的評價，把科技人員分為科研人員、技術開發人員、科研支撐人員三類展開討論，在對北京、上海兩地的高校、研究所、企業以及相關政府部門進行實地調研的基礎上，分析了目前我國科技人員評價中存在的突出問題，并提出了對策建議。

一、科技評價體系改革的內涵

科技評價是科技管理工作的重要組成部分，對于營造良好的科研環境、激發科技人員的創新潛力具有重要意義。20世紀初，美國率先開展科技評價活動，是最早在科技管理活動中引入科技評價機制、建立評價環節的國家[1]。我國的科技評價工作起步于20世紀90年代初，由國家科委牽頭，在科技宏觀管理環節引入科技評價手段，隨后，又成立了國家科技評估中心，科技評價工作在實踐中不斷地摸索與總結，逐步形成了規范的科技評價體系[2]。從現行的評價機制來看，科技評價體系在推動科技創新方面發揮了巨大作用，但隨著科技的進步和國家戰略需求的演化，該評價體系越來越不符合國家戰略需求，在評價指標、評價過程與評價方法等方面出現諸多不合理之處，難以支撐甚至偏離了科技評價要發揮激勵科技創新、選拔優秀人才，促進創新發展的初始目標。

在政府對科研投入不斷加大的情況下，對科技人員進行評價，本質上不只是科學家相互之間的一種個人監督和促進行為，而且是政府參與和支持科學技術發展的重要手段。也就是說，科技評價作為保障科學共同體科研活動順利開展的有效機制，是對于科技人員工作成效進行考量的重要參考依據，同時也是檢驗政府投入的科技資源是否有效支撐了最符合國家利益的科研活動。

改革科技評價體系，必須在把握科技評價內涵的基礎上，進一步明確科技評價的目的是促進科技成果“質”和“量”的提升，增加社會總財富，避免“為評價而評價”。同時，評價的方式手段應服務于評價目的，有效激發科研人員的積極性和創造性。

二、我國科技評價體系存在的主要問題

結合調研所得，本文認為，目前我國對科技人員評價存在的突出問題可以歸納為“不公平、不公正、不公開、不準確”四個方面。

(一)科技評價不公平

科技評價首先應把握公平性原則，評價的公平性與科學性緊密相關，評價方法的選取與評價指標設置的科學性會對評價結果產生很大影響，同時反映出科技評價的價值導向。在實際評價過程中，不公平現象主要體現在：評價指標設置不合理，重視數量忽略質量；分類評價落實不到位，常常用“一把尺”來衡量不同類型科技人員；過度強調個人貢獻，忽略團隊合作。

1.指標設置不合理

現有科技評價中存在指標設置不合理的現象主要體現在兩個方面：

一是過于看重量化指標，科研成果的質量和水平難以客觀衡量。實踐中，多數評價側重于以數量為主，簡單地把科研成果的“個數”作為評價科研水平高低的決定性因素，忽視了能夠真實反映科研成果質量的“代表作”。這種做法會產生顯而易見的矛盾。例如，某單位規定，評上副高級職稱后五年可參加正高級職稱的評定，為了確保公平，該單位制定了量分表，每一項成果都是根據量分表得到量化分數。有的科研人員由于研究能力較弱，在評上副高級職稱滿五年后，連續十年沒能評上正高級職稱，在第十一年參評時，雖然沒有什么特別有影響力的成果，但終于憑著成果“等身”擊敗了在本領域有影響力的青年科研骨干。實際上，這位科研人員是拿自己十五年的積累與青年科研骨干五年的成果數量競爭，自然高下立現。這種以量取勝的現象在各用人單位并不鮮見。

二是過于看重論文數量，尤其是國際期刊中的載文數量，國內的高水平學術期刊難成主流。很多單位對科技人員的評價主要參考國際期刊論文發表的數量，不僅是評職稱，在申報獎項、申請課題、項目、各類人才計劃中也以論文作為佐證材料。論文的數量是“鐵門檻”，其中必須包括核心期刊，一般認為只有發表在國際期刊中的論文才是具有高水平的科研成果，忽視國內期刊的權威性，這也是目前科技評價指標設置中不公平的表現。近年來，國內各個學科領域的論文發表數量、總被引用篇次和高被引論文數量屢創新高，根據2016年我國科學技術信息研究所發布的中國科技論文統計結果顯示，我國高被引國際論文數量和國際熱點論文數量的排名躋身全球前三[3]，但其中大部分高被引論文以國際期刊為主，鮮有在國內科技期刊上刊載。導致這種現象的原因主要有兩點：一是國內大部分科技期刊與國外同類期刊相比，在質量及影響力等方面存在差距；二是當前國內科技評價體系在導向方面存在一些偏頗，出現對SCI收錄期刊過度膜拜的現象。這種情況反映出國內科技人員對自己的研究成果缺乏自信[4]，在現行的評價體系中，刊物級別和影響因子的確比較重要，但這些只作為參考依據，并不應當被過分看重，更不能被認為是衡量科研成就的唯一標準。

這種不科學的評價導向，使得科研人員盲目追求論文數量，忽視論文質量，為迎合國際期刊的風格和要求，不考慮論文真正的學術意義和價值，滋長學術環境中的不正之風，與科技評價目的相背離。

2.分類評價難落實

在實踐中，科技評價存在分類標準模糊、分類評價落實不到位等問題，主要體現在對于科研人員、科研輔助人員和技術開發人員的評價用“一把尺”衡量?；仡櫸覈萍俭w制改革各階段關于科技評價的要求及指導意見，不難發現這是始終想解決、始終未解決的老問題。中央及相關部委文件一再要求要針對科技計劃、人員、機構、項目等不同，以及從事的科研領域及崗位的不同，確定不同的評價指標、標準和內容(如表1)。但在實際的操作中，分類評價一直沒有真正落地。

表1 國家歷年科技評價政策中分類評價的相關要求(部分)

資料來源：根據相關文件整理。

3.重個人輕團隊

科技評價中過于強調對個人的評價，忽視團隊合作的重要性，不利于協同創新，發揮團隊精神。以農學領域的評價為例，黃瓜轉基因技術是農學領域基礎研究的一個瓶頸，技術難度大、實驗周期長，尤其需要團隊作戰，不容易短時間內發表高質量的論文。在考評中，如果只強調個人科研成果數量以及排名順序，這種評價導向不利于團隊建設和課題項目攻關。另外，只關注項目主持人的貢獻及成果，缺乏對整個團隊合作工作的肯定，容易對團隊成員積極性和主動性產生負面影響。

(二)科技評價不公正

現行的科技評價中存在過多人為因素的影響，具體表現在：同行評議中人為因素的干涉、行政因素的介入以及第三方評價機構缺失三個方面。

1.同行評議制度不完善，公信度受到影響

我國科技評價普遍采用同行評議法，但由于我國是一個“人情社會”，同行評議致使科技評價容易受到“人情”干擾。評議專家作為社會成員的組成部分，有“個體”和“群體”兩種身份[5]。以“個體”存在時，因考慮自身利益，會影響評議的公正性；以“群體”存在時，難免受到各種利益相關者(如領導、同事、朋友等)影響，容易基于人情關系或屈從學術權威做出不公正的評議。這些情況導致評議中出現走過場、“暗箱”操作、人情評議等現象，不利于學術創新環境的形成。

2.過多行政因素介入，影響評價結果

現行的科技評價體系中，行政管理和學術管理未做明確區分，從評審專家的選取、評價標準的制定、評價流程的規范、評審工作的實施等環節中都有過多行政因素介入。行政部門對學術管理及評審干涉過度，在申請立項、項目實施、成果考核等環節容易出現“外行領導內行”的現象。政府在科學管理決策方面，大多是借助于各學科的專家，而我國一向有“學而優則仕”的文化傳統，各領域的大專家往往都有行政職務，容易將行政權力與學術見解混淆起來，影響科技評價的科學性和公正性，既損害了評價工作的實質意義，在一定程度上也制約了我國科技創新的良性發展。

3.第三方評價機構缺失，評價機制不完善

我國科技評價以政府為主導，第三方評價機構缺乏，權威的評價機構更是寥寥無幾，沒有形成第三方專業評價機構進行獨立評價的機制和條件。第三方評價機構普遍存在的問題是缺乏獨立性，通常掛靠行政部門進行管理，從本質上來看，這種管理模式不可避免地介入行政因素，影響第三方組織評價機構的公信力，不利于機構獨立自主發展。

(三)科技評價不公開

科技評價中評審結果的公開程度也反映出科技評價公平公正的原則。除了涉及到保密的領域外，對科技評價具體的評價流程、評價內容、評價方式、評價結果等相關內容都應在網頁中同步公示，加強社會及同行對評價結果的有力監督，強化信用約束。

在評價結果公示這一環節中，目前存在公示期過短、無法發揮有效監督的問題。例如2017年度深圳市博士后創新實踐基地評估結果公示，公示期為7天[6]；在《關于公示2015年度上海市科技企業孵化器服務績效評價結果的通知》中，公示結果為5個工作日[7]；2014年上海海洋大學對人事考核優秀人員進行公示，公示期為4天[8]；國家科學技術獎項公示期為20天[9]等。從現有的情況來看，一般公示期是4-7天(或工作日)，國家級獎項延長到20天。若評價結果公示期較短，公告信息難以被廣泛獲取，容易導致公示流于形式。

(四)科技評價不準確

科技評價不準確主要體現在兩個方面，一是信息填報的準確性，二是專家選取的準確性。這兩方面作為開展科技評價基礎性的工作，是每一項科技評價進行時所必需的環節。

1.信息填寫的準確性

科技評價往往需要提交大量的基礎信息作為支撐，通常包括個人基本信息、論文發表情況、科研項目主持及參與情況、著作出版情況等?？萍既藛T經常要參加職稱評級、評獎評優、績效考核等各種形式的評價，隨著科研工作的逐年開展，需要對其中的多項信息進行更新修正。一方面來看，多數評價中提交的信息往往是重復的，無形中增加了科技人員的工作量，繁雜的評價活動壓縮了正常的科研時間；另一方面，在提交信息時，對評價要求填寫信息的理解及把握不準確，不利于評價者有效信息的抓取，甚至導致評價失效。例如評價中要求填寫“近五年的研究成果”，一般情況下，按照自然年度節點填寫，但實際中也存在按照月份節點填寫的情況，對信息的把握存在誤解。此外，對于評價者來說，后期收集及處理這些信息也是不小的負擔。應盡量減少評價中的人為因素，減少重復信息的填寫次數，利用技術手段處理，確?？萍荚u價信息填寫的準確性。

2.專家選取的準確性

現行的科技評價中通常采用同行評議法，評價過程中專家選取不準確，經常會出現跨學科、跨領域評價的情況。由于我國是“人情社會”，難以避免人為因素的影響，因此，對于評審專家選取的準確性在極大意義上決定了評價結果是否客觀公正。從目前來看，科技評價的供給和評價的需求之間存在著差距，究其原因，主要是我國目前各領域的專家人數雖然比較多，但專家庫的建設還不夠完善，相關領域專家信息更新不及時，選拔專家時容易局限于“小圈子”，不能有效確保評價專家與評價對象在學術領域、研究方向上的一致性。

(五)缺乏對科技人員的“后評價”

科技評價應該是動態的評價，對同一評價對象在不同時期不同階段的表現進行持續性評價。以不同崗位科技人員的評價為例，崗位的差異直接影響科技人員的評價標準，即便是同一崗位，在不同時期的評價標準也有所區別。從當前的科技評價制度來看，大多數只限于當時的評價，不注重后期跟蹤和調整，忽略了事后評價?，F行的科技評價中后評價體系不完善，相關的指標對于計劃參評的科技人員無疑具有較強的正面引導作用，尤其是對學歷和資歷的評價，而一旦評價過程結束，尤其是科技人員獲得某一獎項、職稱或稱號之后，學歷、資歷以及某一時間段的成果只代表過去，并不代表該科技人員一直具備某種科研能力和水平，因此，通過后評價來激勵科研人員保持長久的創新動力相當重要。以職稱評審為例，在評審前，科技人員往往會集中一段時間努力鉆研業務，開展研究活動，積極發表論文，在一定時期內科研成果甚至會出現“井噴”式發展，但取得相應的職稱后，在科研方面停滯不前、創新乏力、不思進取的現象并非個案，這極其不利于科研的良性發展。

三、對科技評價體系的幾點思考

我國的科技評價體系經過多年的實踐，在科技評價的目的、科技評價的方式以及科技評價重點關注的方面產生的問題成為困擾科技界、學術界多年的難題，直接影響了科學研究過程中追求真理、激勵人才成長的目標。從現行科技評價中存在的問題來看，做到評價的目的與手段相結合、評價方式的“主動”與“被動”相結合、評價成果的“質”與“量”相結合，這三個結合是解決科技評價問題的關鍵所在。

(一)科技評價目的與手段相結合

科技評價過程中，評價期望達到的目標從一定程度反映出評價所依據的價值標準，同時也對評價主體、評價方法、評價對象做出相應限定?？萍荚u價的目的會貫穿評價活動的始終，影響評價的整個過程?？萍荚u價的結果決定“成果獎勵”、“報酬薪資”、“經費資助”等方面，分別與獎勵、報酬、資助等功能體系相對應。在當前的科技評價體系中，評價流程一般是基于委托方提出評價要求和目的，設置相應的評價指標，采用同行評議的辦法，綜合評價后得出結果。評價的目的主要是由評價主體的委托方提出，這就說明在進行科技評價時，要明確為什么進行評價，不是為了評價而評價。

科技評價目的決定了評價手段及評價對象的多元性。評價目的與評價手段相結合，避免陷入“只要結果正確，無所謂過程和手段”的評價誤區，創新評價方式，提高評價質量，有針對性地給出評價結果。

(二)“主動”評價與“被動”評價相結合

現行的科技評價中，無論是科技人員評價還是科技項目評價，大多都以被動評價居多，即評價主體發布要求，參評者根據自身實際情況，遞交材料后等待評審。主動評價以“諾貝爾獎”最為典型，以文學獎的評選流程為例，評審初期，由評審委員會向具備諾貝爾文學獎提名資格的個人或組織寄出提名邀請信，收到回復后，整理有效提名者名單，經過層層選拔，確定最佳人選[10]。華東師范大學的“思勉原創獎”也是采用主動評價的方式?！八济阍瓌摢劇泵績赡昱e辦一屆，實行專家推薦制。由國內著名專家學者組成“推薦專家委員會”，每位成員每屆可推薦一項成果參評。經推薦的參評成果，由秘書處征得成果作者本人同意[11]。主動評價和被動評價最主要的區別在于被評價者的參與方式。被動評價與主動評價的機制不同，從一定程度上更容易得到業內及社會的認可。

由此看來，科技評價應采用更為靈活的評價機制，將主動評價與被動評價相結合，不局限于單一的評價方式，把評價作為科技人員自我總結、反思、提升的過程，形成良性循環的激勵機制，從根本上規避同行評議中出現的不公平、不公正的現象。

(三)科研成果的“量”與“質”相結合，加重對“質”的考量

科研成果是科技人員研究工作最終呈現的載體，無論是具有創新性的論文還是能夠轉化的專利，都是研究人員工作積累的體現，對科技人員的評價最終要落腳于對科技成果的評價。這里就需要對科研成果的本質有一個科學的認識，從科研活動的特征來看，首先科研成果具有原創性，首次發表才能被社會認可，實現其價值；第二科研活動主要是腦力勞動的體現，思考的過程、投入的精力、知識儲備等是不可計量的，因而科研產出有很大的不確定性；第三有些領域的研究成果具有不可描述性或不可驗證性，其社會價值難以準確估計[12]。

科研工作體現出學術的積累過程，單純用指標來衡量不能達成激勵學術創新的目的。同時，單一的量化評價標準會促使科研工作者始終以最高量化得分為工作目的，忽略研究工作中創新的本質。科技評價的考評指標從一定程度上反映了評價的價值導向，結合評價的目的，在實際考評時強調對科研成果的重視，主要體現在將科研成果的“質”和“量”相結合，加強對科研成果“質”的重視，淡化對“量”的要求，從本質上減少單純追求數量的投機取巧行為。

四、改革科技評價體系的對策建議

從以上科技評價體系中存在的問題來看，隨著我國科技體制改革的不斷深化，科技評價體系改革應當重點剔除不公平、不公正的規定，修正不公開、不準確的規則，使科技評價能夠真正促進我國科技的進步和發展。

(一)加強頂層設計，建立正確的價值導向

我國科技評價以政府為主體，評價的直接目的是培養和選拔人才，最終目的是用高水平科技人才隊伍支撐國家創新發展。因此，相關部門有責任站在國家層面，加強科技評價體系的頂層設計，建立正確的價值導向。

科技評價的目的直接決定評價的指標設置、評價標準和引導方向。明確科技評價的目的是確?？萍荚u價有效性的前提。始終思考“為什么進行科技評價”這一問題，以免陷入“為評價而評價”的誤區。例如，無論評職稱、評獎還是評各種人才稱號，其共同目的是引導科技人員多出成果、出好成果，出造福人類的高水平成果。明確了這一點，在評價指標設置的指導思想上就能確?！傲俊迸c“質”兼顧，且“質”優于“量”。此外科技人員的科研成果首先應滿足我國創新發展的實際需求，高水平科研應以超越世界一流為目標，在某些領域應建立充分的“科技自信”，引領世界科研走向。考慮到這一點，在科技評價中就不會過于看重國際期刊及國外評價，進而逐步建立在全球具有影響力的中國期刊群。

(二)構建分類評價體系，最大限度實現公平性

單一的評價方式容易挫傷科技人員創新的積極性，不利于科技工作的開展?？萍荚u價體系改革要根據不同類型科技活動的特點，建立導向明確，激勵與約束并重的分類評價標準。

1.啟動科技評價的“一把手工程”，切實執行分類評價

相關部委已經倡導多年的分類評價，始終未能落實。因此，要消除評價中的“痼疾”，必須啟動“一把手工程”，要求各單位一把手親自抓好科技評價制度改革，將推行分類評價作為考察“一把手”的參考指標。從科技創新一般規律來看，科技人員的分類評價可以從橫向和縱向兩方面分類。橫向分類從不同學科或領域入手，例如按自然科學和社會科學分類，自然科學又可細分為理學、工學、農學、醫學等；社會科學細分為哲學、文學、藝術學、歷史學、管理學等?？v向分類按照科技創新鏈上下游不同的環節，以崗位性質將科技人員分為科研崗位、科研輔助崗位、技術開發崗位等。鼓勵各單位在遵循分類評價基本原則的基礎上勇于創新，大膽實踐，積極探索，制定適合本單位的分類評價體系。

2.開發多樣化評價指標，建立科學考評體系

針對各學科、研究領域的不同以及科技人員崗位的特殊性，科技評價指標應各有側重，以形成正確導向。例如，對基礎研究人員的評價，以有利于潛心研究、長期積累，催生重大原創性成果為重點；對應用研究人員，以聚焦需求，具有自主知識產權和重大技術突破為重點；對從事技術轉移和科學普及的人員，關注其經濟社會效益和實際貢獻；對從事技術支撐和科技服務的人員，注重其服務質量與實際效果。此外，考慮到學科之間的差異，對于文學、藝術學等學科，要注重對其思想創新的評價。例如，從調研中了解到，中國農科院的院屬研究所相繼開展了科技評價體系改革的探索。農產品加工所按照科研、支撐、行政管理、后勤服務四類進行考核，根據不同的崗位性質，從基礎性工作、基礎研究、應用研究、開發研究等幾個方面，為科研人員量身打造考核指標，建立了一套“考核但不過度，對不同的人用不同的尺子”的分類評價體系，徹底摒棄科技評價用“一把尺”衡量的做法，激發了科研人員的創新激情和活力，提高了科研輔助人員的支撐能力，提升了行政管理與服務人員的管理能力及服務能力。作物科學研究所根據本所的實際情況，把科研人員分為創新研究組、基礎性工作組以及支撐單元等。創新研究組以重大成果和產出為導向，以推動本所創新性研究工作開展為目標，注重考核科研成果的原創性和應用價值；基礎性工作組及支撐單元以服務質量和效益為導向，以不斷提升服務國家科技能力為目標，注重考核服務能力和社會貢獻。

3.加強各單位的自主性，鼓勵進行自主創新

對科技人員的管理均屬于各單位的自主行為，因此，政府從宏觀層面加以引導和規范，確?？萍既藛T的評價導向。用人單位最熟悉自己的科研隊伍，最清楚本單位科研需求，給用人單位較大的自主權，有利于制度創新。在分類評價的探索中，充分放權給用人單位，根據評價的具體指標及過程，在符合規范的情況下制定具體細則。正因為中國農業科學院對院屬研究所的科技評價工作給予了較大的自主權，才促使各所逐漸形成了有特色且行之有效的評價體系。

(三)建立“科技身份證”制度，使評價更準確更公開

科技評價體系改革，說到底是制度創新，但制度創新的實現，也需要借助科技創新，運用大數據分析、區塊鏈技術和信息化手段，建立“科技身份證”制度，有針對性地解決職稱評定、獎項評定等科技評價過程中涉及到的一系列問題。

“科技身份證”是指利用云計算和大數據理念以及區塊鏈技術，匯聚能夠360度描述科技人員的相關數據資源，給每一位科技人員建立一個數字系統，通過系統平臺，科技人員終身對自己的信息進行維護，包括以實名制的方式注冊、上傳相關個人科研成果信息等。除了個人維護，該系統還可以和其他各類學術期刊、學術會議及專利系統貫通，科研活動及成果可由同行或活動主辦方及成果管理方補充，實現分步式記賬。依托“科技身份證”，評價者在科技管理平臺系統中發布信息，科研人員根據自身情況，申請是否參加本次評價，或者推薦其他參評人一同參評。具體的操作方式是參評者通過平臺系統報名，系統自動抓取相應的數據信息，生成符合本次評價標準的資料和證明，及時反饋到評價方。通過平臺系統的反饋，評價方可以直觀地看到參評人員的相關信息，依據相關的評價原則，遴選出合適的候選人，完成科技評價。除此之外，有助于實現科技成果評價“質”與“量”相結合。“質”的方面體現在科技工作者可選取自認為最具代表性的科研成果，在“科技身份證”系統中發布相關信息，以供系統識別抓?。弧傲俊钡姆矫媸侵赶到y中能實時準確抓取一定時間段和一定范圍內科研成果的“數量”。“科技身份證”系統的設計應用，能夠有效確?！百|”與“量”的結合，提高科技評價的科學性、客觀性。另外“科技身份證”可以分階段公布相應的評選進度，適度延長評價結果的公示期，全社會參與監督評選流程，保障評價工作的公開透明。

除此之外，“科技身份證”綜合科技工作者全方位的信息，有助于實現多種功能：一方面將科技評價活動中參評者和評價者的工作量化繁為簡，打破傳統意義上“一評價一資料”的模式；另一方面實現科技評價活動的“雙結合”：主動評獎與被動評獎相結合；硬指標與軟指標相結合，更有利于同行評議的開展，確保評價活動的公平公正。

(四)加強過程管理，建立“過程-結果”循環反饋機制

科技評價體系應該重視過程控制規范的研究?？萍荚u價不僅關注評價結果，對評價過程也應給予相應重視。評價方式及內容的設定體現出對評價對象選取、創新過程監控、成果激勵等方面的關注。科技評價的過程控制規范可以從活動組織規范、方案制定規范、實施過程中的質量控制規范、結果鑒定與檢驗規范等方面體現。

加強科技評價過程的監測與診斷。加強過程監測，利用“科技身份證”，通過信息化手段采集數據，構建完整的數據統計系統，反映工作進展，為管理決策提供數據支持。此外，邀請同行專家進行診斷性評估，深入分析評價對象的發展態勢是否良好、學科布局是否合理、發展方向是否正確，明確未來發展的重點，重視對評價結果的應用，全面提升創新能力。

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