財政監督職能從經濟走向國家治理
———改革開放四十年財政監督的回顧與展望

●王國清 彭海斌

縱觀改革開放以來，財政監督職能的發展軌跡，有著深刻的變化和提升，尤其是受制于財政是國家治理的基礎和重要支柱，以及受制于立法、執法、司法和監督的法治體系的健全，受制于國家監察體系中專業性監督的技術支撐優化等。從一方面考察，財政監督從財政預算邊緣向財政預算編制、財政預算執行和財政預算監督等三大核心之一發展；從另一方面研究，財政監督從經濟走向國家治理，新時代的財政監督職能進入了一個重要的新階段。

一、財政及其監督職能研究的簡要述評

在我國，財政有哪些職能？尤其是監督職能是否是財政固有的功能？如何界定財政監督職能的意義、職能目標及職能范圍？對此，財政理論和實務界有不同的觀點，但總體呈發展深化的趨勢。

（一）1992年以前的財政職能

1、“二職能說”。這種觀點認為，財政有兩個職能：一是分配職能；二是監督職能。“二職能說”脫胎于計劃經濟，決定于計劃經濟特征，對財政職能的概括比較簡單，后來提出的調節職能在這個時間既不顯現，更沒有明確提出。這種觀點主要存在于上世紀80年代以前。

2、“三職能說”。這種觀點認為，財政具有三個職能：一是分配職能；二是調節職能；三是監督職能。黨的十一屆三中全會之后，我國進入了有計劃的商品經濟時期，改革中的一個重要方面就是對財稅體制進行改革，如何在保證國家職能需要的前提下，充分調動地方、企業和個人的積極性？在這種條件下，客觀上需要強化政府對經濟的宏觀調控能力，財政具有調節職能的理論應運而生，這種觀點主要存在于1982年至1992年。

3、“四職能說”。這種觀點認為，財政有四個職能：一是籌集資金職能；二是運用資金職能；三是調節經濟職能；四是反映監督職能。這種觀點和前述“三職能說”的最大變化，是將分配理解為組織收支，所以把原來提出的“分配職能”一分為二，從組織收入角度定義為籌集資金職能，從組織支出角度定義為運用資金職能。這種觀點主要存在于1987年至1992年。

（二）1992年以后的財政職能

1992年以來，我國建立社會主義市場經濟體制是經濟體制改革的目標。這需要正確劃分政府和市場各自的活動范圍，正確處理政府與市場的關系，市場在配置資源過程中起著基礎性作用，同時也借鑒西方財政理論，提出了若干種類的財政職能理論。

1、“三職能說”。這種觀點認為，財政職能有三個職能：一是資源配置職能；二是收入分配職能；三是經濟穩定職能。美國著名財政經濟學家理查德·馬斯格雷夫也認定這三大職能是財政的三大經濟職能。這種“三職能說”從政府與市場的關系來概括財政的職能，這無疑是正確的一種思路，但監督職能不也是國家經濟職能的體現嗎？歸屬于國家政治職能的財政職能又應如何概括呢？

2、“四職能說”。第一種觀點認為，財政職能分四個職能：一是資源配置職能；二是收入分配職能；三是調控職能；四是監督職能。這是在上述社會主義市場經濟條件下的“三職能說”的基礎上，增加和強調了在市場經濟條件下財政同樣具有與國家經濟職能相適應的財政監督職能，只不過與計劃經濟條件下的財政監督職能相比，其職能范圍和實現形式，以及達到職能目標的預期效果有所差異罷了。

第二種觀點認為，社會主義市場經濟中的財政職能應有四個職能，但由于著眼點和概括的差異，有不同的具體觀點。這里提出的一是公共保障職能，二是收入分配的職能，三是經濟調控的職能，四是國家資產管理職能，這也算是此類“四職能說”的又一種代表。

第三種觀點認為，財政具有四個職能：一是配置資源職能；二是分配收入職能；三是穩定經濟職能；四是維護國家職能。這種觀點強調政府與市場的關系，又著力于從國家職能的經濟職能和政治職能入手，把配置資源職能、分配收入職能和穩定經濟職能歸之于國家經濟職能的體現，維護國家的職能則是維護國家機器存在和發展的功能，是國家政治職能的體現。這種觀點實際上是上述市場經濟條件下的“三職能說”的一種發展，增加了與國家政治職能相適應的財政職能，是可取的，但監督職能的消失顯然與財政是國家組織收支、調節控制、監督管理活動是相悖逆的。

3、“五職能說”。這種觀點認為，財政具有五個職能：一是維護國家的職能；二是配置資源的職能；三是分配收入的職能；四是穩定經濟的職能；五是監督管理的職能。這種觀點既從政府與市場關系的角度著眼，又著力于國家政治職能和經濟職能的制約，因此是比較可取的，在新時代條件下，這種觀點又應如何深化和發展呢？

綜合上述改革開放四十年來，財政職能及其監督職能的發展，中間雖有起伏曲折，財政職能及財政監督職能倒是呈趨勢地發展的。從不同的階段來說，上述各種觀點雖說都有一定的道理，問題的關鍵在于上述各種觀點只著眼于經濟，在市場經濟條件下，財政是國家治理的基礎和重要支柱，以及立法、執法、司法和監督的法治體系的健全和國家監察系統的專業性監督的技術支撐優化，呼喚著財政職能及財政監督職能研究進入了新時代，那么，新時代條件下，應如何理解財政監督職能呢？

二、對財政監督職能研究的展望

筆者認為，財政監督職能定義，是指在國民收入的分配、再分配過程中，財政所具有的對財政收支活動以及對經濟、政治、社會、文化、生態文明等活動的制約、反映的監督與管理的功能。其職能目標是依據國家政策、法令、制度和財政經濟杠桿來規范分配秩序，嚴格財政預算管理，防范財政金融風險，提高財政資金使用效益，促進社會主義市場經濟的健康發展和經濟持續、穩定、快速的增長，促進政治文明、社會和諧、文化昌盛、生態綠色等。其職能范圍從經濟領域拓展到國家治理體系和治理能力。

新時代條件下財政監督職能的深化與提升，從根本上說，一是受制于社會主義市場條件；二是受制于財政的地位即財政是國家治理體系的基礎和治理能力的重要支柱。一方面，在社會化大生產和實行市場經濟條件下，社會主義國家對社會生產、分配和消費需要實行全面的科學監督管理，這是保持正常的財政經濟秩序，建立穩定的政治社會環境的基本要求。財政監督管理是國家管理經濟，實行經濟監督的一個主要方面。財政是社會主義國家掌握的一個重要分配工具。財政分配在社會再生產過程中居于分配環節，對生產、交換、消費可以起到反映和制約作用；在分配的諸環節中又居于主導環節，可以對工資、價格、信貸、企業財務、社會保障等的制約與協調配合發揮作用；在國民收入分配中居于樞紐地位，可以反映和制約“社會三大基金”形成，而國家要對這些方面進行管理，就需要利用財政發揮監督管理的功用。

另一方面，從財政的地位來看，財政是國家治理的基礎和重要支柱，進一步說，財政是國家治理體系的基礎和治理能力的重要支柱，因而除賦予財政在經濟方面的監督功能之外，還賦予財政在政治、社會、文化和生態文明等方面內在的監督功能，而健全包括財政監督在立法、執法、司法和監督的法治體系及其在國家監察體系中的專業性監督的技術支撐，深化和提升了財政內在的監督職能。

新時代條件下財政的監督職能怎樣才能實現呢？

第一，財政收支計劃的編制、審查和執行檢查，嚴格預算管理系統地掌握預算、稅收、國有資產、投資等的活動情況；反映、了解、督促、管理經濟、政治、社會、文化和生態文明等各部門、各企事業單位貫徹黨的政策、法規、計劃和制度的情況，防范財政金融風險；正確處理國家、單位集體、個人三者的利益關系；收入按政策及時足額地完成各項收入任務，支出堅持理財原則，統籌安排和合理使用各項資金，制止鋪張浪費和各種違反財經紀律的行為，維護財經秩序。

第二，由于社會再生產過程不僅表現為物資運動，而且表現為資金運動；社會再生產不僅包括物質資料的再生產，而且包括人口再生產和環境資源再生產，等等。財政收入反映單位的經濟效益和財務經營成果，財政支出反映用于經濟、社會、政治、文化和生態文明等發展的各項事業的成就。因此，各種經濟、政治、社會、文化和生態文明等事業活動都會綜合地反映到財政資金運動上。國家通過財政收支，就可以反映、分析和檢查各企事業單位的各種經濟、政治、社會、文化和生態文明等是否符合黨和國家的方針、政策，是否符合國家的法規、法律，是否符合市場經濟原則，是否有利于社會生產力的發展、國力的增強和人民物質文化生活水平的提高，等等。

總之，新時代的財政監督職能的發展，一方面從過去的財政邊緣向現在的財政核心之一發展；另一方面，從過去限于經濟領域向國家治理體系和能力拓展深化。

參考文獻

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