京津冀環境協同治理的法律機制研究

萬英華

早在2014年，我國中央政府機構就已經把京津冀環境協同發展作為一項重要的發展戰略，在“十三五”規劃中明確強調了京津冀環境協同發展的重要性，由國家環保部專門制定《全國生態保護“十三五”規劃綱要》，綱要在充分遵循山水田湖系統保護原則的基礎上，突破區域界限，并合理落實上下聯動政策，加強對各類生態系統的保護，加強環境的治理力度，推動環境的協同發展。京津冀區域生態環境保護，關系著區域內所有人的切身利益。環境的治理也并非單獨依靠政府就可以完成的，還需要依賴于區域內所有人的共同參與、共同治理，營造一個優美的區域環境。近年來，京津冀區域環境出現了一些列問題：沙塵天氣，重度霧霾等等，從某種意義上而言，環境污染為京津冀經濟發展造成很大的阻力，京津冀環境的治理迫在眉睫。但是，由于京津冀區域環境的脆弱性，區內的多方參與主體需要聯起手來，建立協同治理的法律機制，共同解決環境問題，以推動區域經濟的可持續發展。

一、京津冀環境治理的問題

首先，區域環境具有很強的外部效應。環境作為特殊的公其物品，具備一定的外部性特征，很容易發生“公地悲劇”以及“搭便車”現象，造成收益與治理成本之間失衡，讓一些環境治理者望而生畏，環境治理的參與積極性不夠。因此，收益與治理成本之間要盡可能地達到一種平衡關系，這也是充分調動環境治理者的參與積極性以及參與區域環境治理的基礎，需要在今后的京津冀環境治理中引起人們足夠的重視。眾所周知，京津冀是北京市、天津市以及河北省的簡稱。京津冀區域環境治理是國家發展總戰略中的重要內容之一，究其原因，該三省市具有較高的政治地位，其中又以北京的地位最高，天津第二，河北最低。從整體上來看，北京具有最高的政治地位，擁有著國內最優質的資源以及優質的產業，因而對河北以及天津產生巨大的“虹吸效應”，這些優質資源大都來自于附近的河北省和天津。河北和天津是原材料的最主要供應基地，擁有著大批的高耗能產業，產業運作中產生的廢渣、廢水、廢氣對周圍環境造成了嚴重的污染，例如，煤炭生產，化工產業等等。通常情況下，這些企業的污染物排放量還未能達到國家對污染物排放的相關標準，進而加劇了京津冀區域環境的破壞。盡管工業企業的快速發展使得京津冀的區域環境遭受污染，但是，這些工業企業的年生產總值是河北省GDP的重要組成部分，對于推動河北省在全國的整體競爭力發揮著至關重要的作用，在“政治晉升錦標賽”中，GDP是一個重要的評價標準。因此，淘汰河北省這些落后產能，是推進京津冀環境治理的重要途徑，但也需要給與河北省一定的經濟補償，畢竟河北省損失慘重。相反的，如果對河北省的經濟損失不聞不問，那么，河北省的環境協同治理參與積極性不會被調動起來，從客觀層面來講也是不公平的。

其次，行政邊界分割制約著系統性的區域環境治理。通常情況下，地方政府常常把本地經濟利益最大化作為最主要的目標。作為京津冀區域環境治理而言，急需要建立有效的協同治理法律機制，最大限度地使各地方政府獲得一定的經濟利益，避免出現各自為政的狀態。但是，從目前京津冀環境協同治理的現狀來看，尚未形成健全、完善的協同治理法律機制，而且，各地方原有的環境治理規劃也沒有落到實處。換言之，區域協同治理法律機制缺失，地方環境治理法律也難以落實，這導致京津冀環境協同治理的實際效果并不明顯。因此，京津冀區域治理必須要解決的一個重中之重是：行政藩籬引起的治理碎片化。這種環境治理條塊分離的問題由來已久，可以說是環境治理中的頑疾。與珠三角和長三角區域所不同的是，京津冀區域環境治理呈現出復雜^生的特點，究其原因，在長三角區域，上海及其周邊地區經濟發展速度較快，更容易達成一致的共識。在珠三角地區，廣東省政府第一時間組織協調，有力地推動區域環境治理的效率。與長三角和珠三角區域相比，京津冀地區的環境治理復雜性在于：在一個區域內出現了兩個比省政治地位還高的直轄市北京市和天津市，并且，北京市未能有效地帶動周邊地區共同發展，反而出現“大樹底下不長草”的尷尬局面，這嚴重打擊了河北省參與環境協同治理的積極性。

最后，社會和市場的參與力度不夠。對于環境治理而言，環境治理的特殊性在于主體的多元性，因而決定了環境區域治理是一個長期性的、多主體參與的、復雜的系統性工程，社會組織、市場、政府要各司其職，其同推進區域環境治理進程。盡管京津冀三地在經濟合作、環境保護以及交通建設方面，已經簽訂了多邊合作協議，但是，從這些合作協議的落實方面來看，很多協議還不具備可操作性，大多數協議僅僅針對政府，對個人、企業以及社會并不具備可操作性。因此，政府、社會以及市場還需要積極的參與到京津冀環境協同治理中來，不能袖手旁觀，需要共同努力，為環境治理貢獻力量。

總之，區域環境具有很強的外部效應，行政邊界分割制約著系統性的區域環境治理以及社會和市場的參與力度不夠是三個主要的環境問題，需要相關領域的專家學者在今后的研究中引起足夠的重視。

二、京津冀環境協同治理的法律機制研究

上文主要分析了京津冀環境治理中存在的問題，針對這些問題，本文嘗試探討京津冀環境協同治理的法律機制，旨為相關領域人士更好的開展環境治理提供一定的思路。京津冀區域環境治理需要有法律機制作為支撐，通過制定完善的法律機制來最大限度地實現多方主體利益的平衡，滿足多方主體的利益訴求。并在此基礎之上，來有效地解決京津冀環境治理中存在的問題，具體來講，京津冀環境協同治理的法律機制主要包括幾個方面內容：

首先，構建政府間合作平臺。第一，構建省市層面的協作組織平臺，由中央政府帶頭，建立高層協商決策制度，建成京津冀區域省市長聯席會議；第二，構建城市層面的協調組織平臺。各地方政府共同商討，成立京津冀環境協同治理會議，在會議上，制定各地方共同的章程，推動各地方政府之間的合作與溝通。

其次，構建社會組織、市場、政府的合作平臺。在京津冀環境協同治理中，要充分發揮政府的主體性作用，帶領市場以及社會組織共同完成治理工作。但是，我們不應該把政府作為環境協同治理的唯一主體，僅僅依靠政府的力量還不能夠有效的解決區域環境問題，這就要求社會組織以及其他相關企業積極參與到環境治理中，多方主體達成其i只，共同商討京津冀環境協同治理的法律機制，為環境治理貢獻力量。只有這樣，才能有助于京津冀環境協同治理目標的順利實現。

最后，構建區域環境治理的激勵與補償機制。由于河北省擁有大批的落后產能企業，而京津冀環境協同治理過程會對河北省經濟發展造成一定的影響。河北省多家重污染企業被迫關閉，面臨升級改造。為河北的GDP造成很大損失，從這個角度來看，京津冀環境協同治理還需要對河北省做出的犧牲進行補償，這樣才有助于調動河北省參與環境協同治理的積極性。需要注意的是，京津冀環境協同治理從治理主體層面看，既需要有政府帶頭，還要充分調動社會組織的積極參與，完善市場的資源配置。從治理層面看，既需要引導與控制，還需要建立一定的補償機制、合作機制，并充分發揮市場機制的調節作用。

總之，構建政府間合作平臺，構建社會組織、市場、政府的合作平臺以及構建區域環境治理的激勵與補償機制是三個主要的京津冀環境協同治理方法，還需要相關領域的專家學者從更多層面展開深入的分析與研究。

總之，本文首先從區域環境具有很強的外部效應，行政邊界分割制約著系統性的區域環境治理，以及社會和市場的參與力度不夠三個方面，分析了京津冀環境治理中存在的問題。針對這些問題，分別從構建政府間合作平臺，構建社會組織、市場、政府的合作平臺以及構建區域環境治理的激勵與補償機制三個方面，探討了京津冀環境協同治理的法律機制。希望本文的研究能夠為京津冀環境協同治理法治機制的完善提供一定的借鑒，當然，由于本人的研究水平有限，本文的論述難免存在一定的不足，還希望相關領域人士給予本人批評與指導，并從更多層面展開深入的分析與研究。