土地財政的替代模式探討

伍昀珂

改革開放四十年，我國的城市化飛速發展，城市化率由1978年的10%到2016年底的57.4%。隨著大量商業形式、資本、人才、技術的涌入，形成了大量的熱點城市，并帶動了諸如房地產、教育、醫療等資源的迅速集中，而其背后是土地財政制度提供了強大的支撐。然而，近年來這樣的制度卻飽受詬病。如今，我國已進入中國特色社會主義發展的新階段，探索未來土地財政改革的方式，找到土地財政的替代模式，為新時代中國持續發展提供源源不斷的強大動力，意義重大。

土地財政的歷史

縱觀歷史的長河，人類總是由分散到聚集，城市化也因此而出現。但是城市化經歷了上千年的歷史，如此緩慢的進程為何到了近幾個世紀突然加速了。工業化是一個很重要的因素，但不是最根本的原因。要弄清楚這個問題，首先要看清楚城市化的本質。農村為什么沒有城市好，是因為城市能夠給人們提供一系列的優質公共服務。古代是城墻、水渠、道路。如今是教育、醫療、交通，這些都是所謂的公共服務，都是一些大型的社會工程，動則上億的資金，而且是一次性的。但是以前的社會金融體系，信用體系不發達，積累資本往往需要幾代人的努力，要花很長的時間，所以極大地限制了公共設施的建設，成為制約城市發展的主要因素。

資料顯示，改革開放以前，我國的城市化水平一直只有百分之十幾。而真正城市化開始全面發展的時候，已經是到了20世紀80年代后期。當時中國香港就是將土地抵押出去，為城市化的投資來貸款。而靠近香港的深圳和廈門經濟特區也模仿著開始發展出將土地信用抵押出去，讓地方政府獲得投資的資金，以此來積累原始資本。緊接著后來1994年提出的分稅制改革，1998年的住房制度改革和2003年的土地招拍掛等一系列制度更是加速了中國實現城市化的腳步進程。

土地財政的表現形式

政府依賴土地財政主要有兩個方面，一是地方政府通過批租、征稅、收費的形式從土地資源中獲取各類稅費收入；二是以土地作為抵押物從而獲取的債務收入。

第一種以政府出讓金收入為主要收入主體，從2007年到2017年，土地出讓收入總體呈現上升趨勢。2007年土地出讓收入為7285億元，到2017年就到了51780元增加了6倍。各年度全國國有土地出讓收入情況如表一所示。

第二種是政府以土地為抵押物通過各類投融資平臺進行貸款融資。帶有企業性質的中國地方政府，一方面需要像普通企業一樣有持續穩定盈利的需求，另一方面，在政治環境影響下，地方政府還需完成來自中央政府和人民評價會涉及的各項“考核指標”，例如GDP增長率、固定資產投資增加額等等。要完成上述“任務”，地方政府必須持續推進城市化進程。但是，作為地方政府，需要推進當地城市化進程，還有一項最重要的工作是必須要做的，那就是基礎設施建設。沒有基礎設施，就沒有招商引資的條件，就沒有引入產業投資和開發商的基礎，也就無法實現人口的留駐和穩定增長，也就會在同級別政府的競爭中處于落后地位。因此，基礎設施建設是城市化發展的基本條件，更是地方政府實現自身盈利目標的重要條件。但是問題來了，基礎設施建設大多是公益性的，即非盈利性的。基礎設施建設通常需要政府投入并長期占用大量資金，而且無法體現直接收益。在“分稅制”的模式下，大部分地方政府并沒有足夠可以支配的資金去投資基礎設施建設，因此地方政府就希望通過融資的方式解決資金占用問題。

土地財政轉型建議

土地財政并不是憑空出現，而是有著其深刻的歷史背景和國情使然。未來中國在沒有找到更好的替代方法的時候，絕對不能輕易拋棄土地財政，而是通過諸如房產稅的落地，建立多層次的土地供應模式和租賃房與商品房并舉等一系列的方法讓土地財政緩慢的退出，為中國未來的經濟發展特別是城市化發展奠定有效的制度基礎。

——房產稅的出臺。最近炒得沸沸揚揚的征收房產稅就是典型的解決土地財政轉型退出的機制，但是房產稅不是空中大廈，很多人直接提出征收房產稅為政府籌資，擺脫其對土地財政的路徑依賴。但是在我國的稅制改革之前，房產稅的效果注定是不好的。因為我國現在是以間接稅為主，流轉稅占了很高的比例，而所得稅占比不高，況且個人直繳的比例很低，突然增加財產稅會直接增加個人負擔，所以應該要先進行稅制改革，從間接稅為主過渡到直接稅為主。

——探索多種土地供應模式。2018年1月15日， 國土資源部原部長姜大明表示，我國開始研究其他行為主體逐漸獲得跟房地產企業相同的權力的相關議題。意思就是未來很有可能非房地產企業也能通過一定渠道，在保證權屬不變的情況和符合規律的情況下，取得土地整合權并向大眾提供。這個提議意義非常深遠。這標志著，以后政府不再是唯一土地提供的主體。以前都是指政府為了調控土地市場，依法取得土地，然后進行前期開發、儲存，以備供應土地，房產開發商從政府部門取得土地進行商業開發。現在一旦政府不是土地唯一調控者，則其對房價的控制會變小，進而土地價格中的投資虛高的部分會有效降低。但目前這個提議也只是一個方向性的建議。未來的前景還要考慮以下幾個方面：一是非房地產機構具體指哪些機構，要考慮其與土地市場的利益相關性，如果利益非常相關，則會成為第二個政府式的非政府機構，對抑制土地財政非理性的一面適得其反。二是過多的供應主體會不會對統一的價格機制有影響，中間的利益差會不會成為尋租空間。 三是如何與租賃市場相結合，還需要出臺相應法律。

——租賃房模式。2018年3月的全國兩會上，南京市政府表示愿意犧牲200億土地收益來發展租賃房市場。租賃房用地是經營性用地收益的八分之一到六分之一，財政上要減少200多億的土地收益。現在政府普遍采用的是行政調控手段，這樣的手段根本不能壓低房價，只是抑制通過房產獲利的群體和沒有及時上車的群體之間的財富差距，和行政手段相比，加大頂層設計其實對整個住房體系的健康運行更有效果，如租售并舉的模式。所謂租售并舉，其核心是貫徹政府對房子的定位：房子是用來住的，不是用來炒的這一條總結性綱領，將我國住房租賃市場發展起來。長期以來的中國商品房買售模式形成的炒房熱，從需求角度給地方政府拉高土地價格提供了源源不斷的動力，成為了土地財政長期“高燒不退”的主要原因。所以我國提出要學習新加坡和德國這一模式，其最大的特點是層次分明，以公共住房為主，私人住宅為輔。這種廣覆蓋的模式，其實并不是降低房價，而是打造一個居者有其屋的模式，進而穩定、健康化我國的房地產模式。穩定的私人租房市場和完善的社會住房制度滿足了不同收入人群的住房需求，讓我國房價逐漸穩定下來。