改革開放以來中國高校內部治理政策的探析

曹小紅

[摘要]改革開放以來，如何建設世界一流大學和高水平大學成為當今高教熱點問題，同時高校治理也不斷興起。本研究通過對1978年以來我國高等學校政策中所涉及高校內部治理政策法規的分類梳理，揭示主張“校長治校、教授治學”的治理模式，分析了政策的特點、目前存在的主要問題以及改善思路，從而由內向外不斷完善高校內部治理，更好地處理各利益相關者（校黨委、校長、教授等）責權利的平衡。

[關鍵詞]高等學校內部治理；教育政策；共同治理

[中圖分類號]C640

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671- 5918（ 2018） 04-0023- 03

一、引言

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構?！敝醒胍跃V領性文件的形式提出了完善學校的內部治理結構。隨著改革開放的發展，高等學校規模不斷擴張，大學越來越復雜混亂，出現各種問題與不足之處，因此治理問題顯得更加現實迫切，急需去治理，比如大學決策權和管理權的職責明確、教師的績效考核與激勵制度、大學與社會政府的關系等。總體來說，可歸納為高等學校的外部治理和內部治理兩方面。本文探討高校內部治理問題，即大學黨委下的校長負責制，教師、學生以及管理人員等高校內部利益相關者責權利的平衡。

二、1978年以來我國高校內部治理政策的歷史回眸與評析

（一）1978年以來的高校內部治理政策的歷史回眸

1978年以來高校內部治理政策體現在法律與法規兩方面：

法律上，1993年《中華人民共和國教師法》“第七條第五點教師享有的權利可參與學校的民主管理?！?998年《中華人民共和國高等教育法》“以法律的形式確定高校領導體制為黨委領導下的校長負責制以及高校擁有招生、設置學科、開展教學、科學研究、學術交流、人事管理以及資產管理等辦學自主權。”

法規上，1978年《全國重點高等學校暫行工作條例（試行草案）》“今后高等學校實行黨委領導下的校長分工負責制”。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》“建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度?！?992年《加快教育改革和發展的若干意見》“第十條積極推進以人事制度和分配制度為重點的高校內部管理體制改革。”1992年《加快改革和積極發展普通高等教育的意見》“進行改革校內人事、分配、住房、醫療和退休養老保險制度以及后勤服務企業化、社會化?！?993年《普通高等學校內部管理體制改革的意見》“建立不同的管理模式。”1994年《中國教育改革和發展綱要的實施意見》“深化學校內部管理體制改革?！?994年《國家教委直屬高校貫徹全國教育工作會議精神的意見》“從管理體制和運行機制保證校內人、財、物資源的合理配置?！?011年《高等學校章程制定暫行辦法》“以章程明確界定與學校的關系，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權?！?/p>

（二）高校內部治理政策發展評析

第一，高校的領導體制政策不斷變化，最后以法律形式確定下來。

高校的領導體制是高校內部治理制度的重要組成部分，1978年1998年領導體制不斷調整變化，改革開放前20年，高校內部治理已有很大進步，體現出校長地位的提升，充分認識到教職工地位的重要性。改革開放以來，又再次強調教職工代表大會參與學校民主管理。說明該政策可以提高教師的工作積極性，充分尊重知識，權衡了學術權力與行政權力的地位，加大高校的民主自治能力。總體說來，改革開放初期的高校領導體制的探索是比較正確，是適應市場經濟的發展和高校發展規律的一大舉措。

自1998年以來，中國第一次以法律形式將高校的領導體制確定為黨委領導下的校長負責制，成為最具有中國特色的領導體制。簡單從字面上理解大學校長是在黨委的指揮下行使工作，從中反映出政府干預大學的管理事務，政治領導權力與行政權力之間的矛盾與沖突一直都會存在的。

第二，依照教育政策法規，落實高校辦學自主權。

1985年2011年頒布的相關政策，26年來政府在不斷探索，從早期的政策主張到法律形式再到大學章程規定，可知高校辦學自主權的重要性。辦學自主權也是高校內部治理結構完善的體現，要求高校需依法治校、民主管理、學術自由，實現大學自治。雖教育政策法規已制定，但卻未真正落實。如：目前仍有很多高校未制定大學章程。

第三，我國高等教育體制改革發展太快，政策在不斷調整，應處理好眼前與長遠、穩定與變化的關系。

從1992年至1994年，3年時間多次頒布政策法規不斷完善高校內部管理體制，從管理和運行機制上，如學校內部機構、人事制度、分配制度和后勤管理改革，采取激勵方式，進一步凋動教職工的積極性；而1994年后幾乎很少相關政策。但高校問題仍日益顯著，說明政策還是落后于實踐問題，之前采取的政策措施效果并不明顯，因此筆者認為政策的不斷完善應與目前存在的問題相結合，政策制定不宜太頻繁，需要有一定的穩定性與長遠性，這樣才能更好地執行政策內容，提高高校治理效果。

三、高等學校內部治理中存在的問題及改善措施

（一）法定代表人單一以及權責不匹配

我國實行黨領導的校長負責制的領導體制，《高等教育法》規定了大學校長享有一些權力，但實際上高校實權掌握在黨委書記手中，而不是在校長手上。大學章程中規定校長是唯一的法定代表人，對于學校一切事務負全責。這就體現出在法律上黨委與校長的關系存在邏輯矛盾。中國高校的治理實權在于黨委，而校長只是充當管理者的角色，主管學校日常事務，對于重大決策仍沒有實權。

應做到政府放權學校，從宏觀上規范指導高校，對于學校的學科建設、專業設置等微觀上的日常工作全權由校長安排分配。

（二）教師的選拔與激勵問題

高校內部治理中的教師、學生、行政人員權利之間的利益權衡，最重要的一點在于教授，如何選拔和激勵大學教授是高校內部治理中另一重點問題。

1.學習借鑒美國的終生教職制度

我國大學現行的教師人事管理體制是新中國成立后在計劃經濟的模式下逐步形成的，它的基本特征是：教員隊伍只能進不能出，只能上不能走，沒有淘汰；職務晉升以內部提升為主，缺乏外部競爭壓力；職務晉升標準過分注重候選人論文數量和申請者之間的相對水平等等。當下大學畢業生更傾向于考公務員、大學老師，原因就是所渭的“鐵飯碗”，一生無憂。正因為大家喜歡穩定，不愛競爭，可能導致我國的創新水平低下，也進一步從中國的大學找出很多問題。但本文這里僅從教授的角度來闡述。

首先可以從招聘與競爭形式方面，加大全球公開招聘，借鑒美國實行的“'renure - track”制度。其次減少教師在編人員，如現很多國有企業都采取控股方式，職T采用合同形式，有利于員工之間的競爭，提高效率，在國際上更有競爭力。高校內部治理中應提出更多吸引教師的目光點，比如工資、休息時間、專業性培訓等方面。

2.學術權力與行政權力的平衡

改革開放以來，高校的數量規模不斷擴大，大學行政人員也隨著增加，一路走來，政府通過院校合并，重建學科設置等方式也在不斷調整教授、行政人員、學生之間的比例問題。

提出大學教授制度的改革，最終一個目的就是提高教授的學術能力，從而實現大學的理念，為人類創造知識，傳授知識，傳承人類文明，推動社會進步。高校內部治理中也要處理學術權力與行政權力的平衡?，F中國很多大學教授既搞教研又負責管理工作，學術與行政沒有明晰界限，高校教師職業怠倦的現象也越來越突出。因此，應更多地考慮教授崗位的設置與如何評聘？如今是若教授不退休，新進年輕教師即使有資格也無法評定為教授。可見高校內部治理的自主權需要擴大。只有當招聘教師數量與錄取學生數量成一定的比例，重點放在教研工作，才能保障學校的教學質量，提高學校的影響力。

（三）大學章程的表面形式化，高校缺乏自主權

2011年，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》規定，每所高校都應公開章程，到目前為止，大概有30幾所大學已制定大學章程，可是放在一塊進行對比分析，發現相似度非常高，沒有各自學校的特色。

因此，每所大學的章程不應形式化，沒有自己的特色。章程具有一定的法律效力，在制定它的同時，應考慮自己所在學校出現的問題從而制定制度去改善，重點突出屬于自己學校的特征，辦特色大學，從而才有希望成為世界一流大學。

（四）行政人員效率低下現象

改革開放以來，經濟發展迅速，高等教育門檻越來越低，寒門子弟也能上得起大學。隨著招生人數的增加，高等教育質量問題也是當今討論的重點，高等學校教育評估制度與標準也越來越繁瑣。因此行政人員數量也更加龐大，但這必然會造成一定的人力、物力、財力資源的浪費，行政效率不高。

筆者認為應該建立一支專門的行政人員隊伍，提高職業專業化，有高度的職業意識，明確各自工作職責。其次行政人員的工資與級別應更加合理化，用績效方式激勵提高員工的工作積極性；接著考慮從市場上引進一些第三方機構幫助學校管理日常行政工作。最后，提高學校經營的公正、公開透明度。如：學生的學費如何分配利用、教師的崗位具體職責等。

四、結語

高校中的現實問題永遠出現在政策之前，現制定的政策仍具有局限性，政策法規的針對性和系統性有待提高，為此提出以下幾點建議與思考：

第一，進一步健全完善高等教育法律法規，建立系統的由法律法規等規定的有關高校內部權力分配與制衡的制度體系。政策往往滯后于現實問題，只有不斷建設完善制度，無論是以法律或法規等其他方式，來提高政策制定的頻率。

第二，落實政策制定的具體細致化，明確規定相關利益者的職責，從而更好地實現政策目標。

建設世界一流大學和高水平大學是當今的重要任務，筆者認為中國高等學校內部治理問題可以采取美國的共同治理模式，1966年，美國大學教授協會在《大學治理聲明》中將“共同治理”定義為：“基于教師和行政部門雙方特長的權力和決策的責任分工，以代表教師和行政人員共同工作的承諾?！苯處煛⑿姓藛T以及其他利益相關者的責任通過治理過程進行分配，采取討論的方式進行決策，體現民主意識，同時能夠更好落實高等教育政策。

在好的高等教育政策指導下，通過校長治校、教授治學的治理模式，平衡好學術權力、行政權力、民主監督權力三者之間的關系，最終實現大學的理念。

參考文獻：

[1]張維迎.大學的邏輯第三版[M].北京：北京大學出版社，2012.

[2]吳慧平.西方大學的共同治理[M].北京：北京師范大學出版社，2012.