齊衛(wèi)平

【摘要】 社會主義制度優(yōu)勢不僅要體現(xiàn)為有利于發(fā)展生產(chǎn)力，而且更要體現(xiàn)為有利于提高國家治理效能。從國家治理效能上展示社會主義制度優(yōu)勢，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，成為推進黨和國家事業(yè)發(fā)展的新要求，成為堅持和發(fā)展新時代中國特色社會主義的新任務。改革開放的過程就是完善、成熟、定型制度和體制機制調(diào)整、創(chuàng)新、再造的過程。要取得全面深化改革的勝利，必須把堅持和完善中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密相結合，在深化黨和國家機構改革中實現(xiàn)制度優(yōu)勢與治理效能相統(tǒng)一，提高國家治理效能。制度優(yōu)勢與治理效能的內(nèi)在統(tǒng)一，賦予了深化黨和國家機構改革以新時代的內(nèi)涵。

【關鍵詞】中國特色社會主義 黨和國家機構改革 制度優(yōu)勢 治理效能

【中圖分類號】 D835.1 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.001

2018年新年伊始，黨中央于1月和2月接連召開了十九屆二中、三中全會，圍繞深化黨和國家機構改革作出決定和形成方案，這對貫徹執(zhí)行黨的十九大精神具有開局的意義。中國特色社會主義進入了新時代，影響全局的歷史性變革需要再出發(fā)，深化黨和國家機構改革首先邁出實質性步伐。全面深化改革聚焦黨和國家體制機制這個大問題，是彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢和發(fā)揮國家現(xiàn)代治理效能的戰(zhàn)略選擇，這個方面的實踐統(tǒng)一是中國特色社會主義的新時代進路。

社會主義制度優(yōu)勢不僅體現(xiàn)為有利于發(fā)展生產(chǎn)力，而且體現(xiàn)為有利于提高國家治理效能

在馬克思主義話語中，社會主義制度優(yōu)勢是一個經(jīng)常說的論題。170多年前馬克思、恩格斯形成的無產(chǎn)階級革命學說中，社會主義發(fā)生邏輯和終極指向顯示的就是它作為超越資本主義社會的制度優(yōu)勢。在他們看來，社會主義建立在生產(chǎn)力高度發(fā)展的基礎之上，是資本主義社會的矛盾激化到其自身制度無法解決時的必然結果。馬克思之所以得出社會主義必然取代資本主義的結論，就是因為社會主義以優(yōu)于資本主義的社會形態(tài)成為人類歷史嬗變的制度選擇。按照馬克思主義經(jīng)典作家的思想，社會主義在社會形態(tài)意義上的制度優(yōu)勢顯然是全方位的，既指生產(chǎn)力的發(fā)達，又包括制度的先進。

從國際共產(chǎn)主義運動發(fā)展看，最早從制度上進行社會主義建設的實踐不是發(fā)生于西方，而是出現(xiàn)在東方。1917年俄國十月革命取得成功，第一次把社會主義從書本上的理論變?yōu)樯钪械膶嵺`。可是，與馬克思、恩格斯設定的條件不同，沒有經(jīng)過資本主義發(fā)展階段的俄國經(jīng)濟文化落后，生產(chǎn)力水平比起資本主義相差了一大截，這就造成了社會主義建設實踐的一系列困難。自世界上有了資本主義與社會主義的實踐分野之后，兩種社會制度對峙形成的較量集中表現(xiàn)在兩個方面，一是意識形態(tài)上的沖突，二是生產(chǎn)力發(fā)展上的競爭。第二次世界大戰(zhàn)后，在長達幾十年冷戰(zhàn)格局中形成的水火不容的兩極對抗，聚焦的就是這兩方面的問題。

列寧領導蘇聯(lián)在實踐探索中認識到要把經(jīng)濟作為社會主義的重要任務，并形成了“趕超戰(zhàn)略”，即把資本主義國家作為比照，社會主義國家通過一定時間的發(fā)展努力追上和超過它們。這個“趕超戰(zhàn)略”的思想底氣就是基于社會主義制度優(yōu)勢的理論邏輯。由于世界上社會主義國家都建立在經(jīng)濟文化落后的條件下，列寧和蘇聯(lián)的“趕超戰(zhàn)略”有著普遍意義，中國受到的影響十分明顯。中華人民共和國建立初期，毛澤東就很明確地表達了這樣的趕超意愿。他說，我國經(jīng)濟文化都落后于西方，“帝國主義國家現(xiàn)在是看不起我們的”，“要在大約幾十年內(nèi)追上或趕過世界上最強大的資本主義國家”。[1]毛澤東還曾詼諧地說，我們搞社會主義，“據(jù)說是有優(yōu)越性，結果你搞了五六十年還不能超過美國，你像個什么樣子呢？那就要從地球上開除你的球籍！”[2]在這樣的意愿下，20世紀五十年代末黨中央提出了“趕英超美”口號，發(fā)生了因“左”傾思想滋長而導致經(jīng)濟建設急躁冒進的錯誤，留下了深刻的歷史教訓。

從冷戰(zhàn)時期整個世界環(huán)境看，資本主義與社會主義的較量雖然在經(jīng)濟、軍事、科技、文化等各方面展開，但意識形態(tài)沖突比生產(chǎn)力競爭更為突出和激烈。西方資本主義國家綜合國力占據(jù)著毋庸置疑的強勢地位，意識形態(tài)上同樣掌握著話語霸權。兩極對抗的現(xiàn)象表明，資本主義和社會主義社會制度在意識形態(tài)上的斗爭嚴峻性壓倒了生產(chǎn)力發(fā)展上的競爭緊迫性。改革開放前20多年里，我們黨堅持“以階級斗爭為綱”，從根本上說當然是因為對國情的嚴重誤判，但與冷戰(zhàn)時期兩種社會制度較量白熱化的國際形勢有一定的關系。由于對社會主義制度優(yōu)越性問題存在機械性和簡單化理解的缺陷，社會主義發(fā)展生產(chǎn)力的重要性受到忽略，極左時期把“紅旗”與“衛(wèi)星”對立起來，大批所謂“唯生產(chǎn)力論”，就是重意識形態(tài)輕生產(chǎn)力發(fā)展的一個證明，它把思想認識帶入了誤區(qū)，片面地宣傳社會主義日益繁榮，資本主義一天天爛下去，以理論上的制度優(yōu)勢認定遮蓋了社會主義經(jīng)濟文化落后的事實。

改革開放的歷史抉擇使社會主義認知思維恢復理性，社會主義制度優(yōu)勢究竟在哪里逐漸成為人們必須面對的問題。我國國家建設歷盡曲折，尤其是經(jīng)過十年“文革”的破壞，社會主義制度的優(yōu)勢展示，無論是從馬克思主義的理論邏輯看，還是從黨和人民的心理預期看，都存在很大的反差。改革使我們黨在撥亂反正、解放思想過程中探索社會主義建設的中國道路，開放使我國人民在融入世界的過程中看到了社會主義生產(chǎn)力落后的窘境。鄧小平把什么是社會主義、怎樣建設社會主義作為根本問題進行了認真思考，再次對社會主義制度優(yōu)勢作出系統(tǒng)論述，形成的一系列新思想新觀點成為鄧小平理論的重要組成部分。

鄧小平關于發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢的思想具有全面性，他以與資本主義的制度比較為視角，從各個方面進行了論述。鄧小平認為，社會主義制度比資本主義更有利于形成社會共識，“我國人民能有共同的政治經(jīng)濟社會理想、共同的道德標準”。[3]鄧小平強調(diào)：社會主義制度比資本主義更有利于發(fā)展民主，它的優(yōu)越性表現(xiàn)為“在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才”。[4]鄧小平指出，社會主義制度比資本主義更有利于人民團結合作，“只要我們充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，把力量統(tǒng)一合理地組織起來，人數(shù)少，也可以比資本主義國家同等數(shù)量的人辦更多的事，取得更大的成就”。[5]這樣全面認識社會主義制度優(yōu)勢無疑體現(xiàn)了思維方法的科學性。然而，在改革開放初期特定的歷史背景下，鄧小平論述社會主義制度優(yōu)勢的集中點還是在發(fā)展生產(chǎn)力上。

鄧小平指出：“社會主義制度優(yōu)于資本主義制度。這要表現(xiàn)在許多方面，但首先要表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展的速度和效果方面。”[6]“社會主義同資本主義怎么比較？是比生產(chǎn)力的發(fā)展”，“生產(chǎn)力不發(fā)展，有什么社會主義優(yōu)越性”，[7]“社會主義比資本主義優(yōu)越不只是名詞好聽，而是生產(chǎn)力發(fā)展速度要超過資本主義”，“過去對社會主義認識有誤解，認為越窮越是社會主義。其實，社會主義應該在發(fā)展生產(chǎn)力方面優(yōu)于資本主義”，[8]“我們相信社會主義比資本主義的制度優(yōu)越。它的優(yōu)越性應該表現(xiàn)在比資本主義有更好的條件發(fā)展社會生產(chǎn)力”。[9]類似這樣的論述還有很多，鄧小平將生產(chǎn)力標準放到了制度優(yōu)越性評價最重要的位置，絕不是偶然的。首先，它符合馬克思主義唯物史觀的認識論，把制度優(yōu)勢建立在生產(chǎn)力和經(jīng)濟基礎上。其次，它體現(xiàn)了我們黨關于社會主義制度優(yōu)勢的認識邏輯轉變，即走出冷戰(zhàn)思維的局限，在強調(diào)社會制度之間意識形態(tài)沖突的同時，高度重視生產(chǎn)力發(fā)展競爭中的社會主義制度優(yōu)勢。顯然，鄧小平這個認識邏輯轉變，對于改革開放始終堅持以經(jīng)濟建設為中心，把發(fā)展生產(chǎn)力作為社會主義根本任務，具有極其重要的意義。

思想的認識邏輯總是依循著實踐的事實邏輯轉變，我國處于中國特色社會主義進入新時代的新歷史方位上，社會主義制度優(yōu)勢向哪里和什么方面聚焦成為問題的中心。改革開放40年來，我們用足夠的事實充分展示了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，而且它取得的成就最直觀最耀眼最驚人的就是經(jīng)濟發(fā)展高速、生產(chǎn)力水平劇增、綜合國力躍升。我國用短短幾十年的時間走完了西方發(fā)達國家用幾百年才走完的路，我國以跨越式發(fā)展完成了別的國家經(jīng)歷漫長過程才做成的事，可以說，20世紀后期鄧小平突出強調(diào)社會主義在發(fā)展生產(chǎn)力方面比資本主義更具有制度優(yōu)勢的思想得到了充分證明。但是，制度優(yōu)勢的展示過程并未完結，只要中國特色社會主義偉大事業(yè)沒有取得最后的勝利，制度優(yōu)勢就必須繼續(xù)延伸下去，就需要繼續(xù)得到證明，“社會主義制度的優(yōu)越性已經(jīng)得到了證明，不過還要證明得更多更好更有力”。[10]從社會主義制度建立后遭遇的曲折，到改革開放新時期形成的創(chuàng)新，再到新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的承續(xù)，社會主義制度優(yōu)勢的認識邏輯演繹著思想深化的軌跡。黨的十八大后，以習近平同志為核心的黨中央創(chuàng)新治國理政的偉大實踐，以新理念引領中國發(fā)展，通過一系列深刻的思想判斷和重大的戰(zhàn)略部署，在認識上形成了社會主義制度優(yōu)勢證明的飛躍。這個飛躍的核心思想就是：社會主義制度優(yōu)勢不僅要體現(xiàn)為有利于發(fā)展生產(chǎn)力，而且更要體現(xiàn)為有利于提高國家治理效能。制度比較的重點伴隨中國特色社會主義進入新時代而轉向，從國家治理效能上展示社會主義制度優(yōu)勢，把制度優(yōu)勢轉化為治理效能，成為推進黨和國家事業(yè)發(fā)展的新要求，成為堅持和發(fā)展新時代中國特色社會主義的新任務。

取得全面深化改革的勝利，必須把堅持和完善中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密相結合

中國特色社會主義進入新時代，2012年為開啟的時間節(jié)點，這年11月召開了黨的十八大，習近平總書記開始領導黨中央勇于擔當，肩負起新時代黨的歷史使命。黨中央在總結治國理政經(jīng)驗的基礎上，對推進中國特色社會主義偉大事業(yè)不斷發(fā)展作出了創(chuàng)新的謀劃和全面的部署，其中，全面深化改革成為一個重要指向。大會報告指出：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[11]這個指向中“體制機制”“制度體系”等關鍵詞語十分顯眼，表露出新一屆黨中央治國理政創(chuàng)新實踐的端倪。

至2017年，黨的十八屆中央委員會已經(jīng)勝利完成了歷史使命，在五年極不平凡的發(fā)展進程中，以習近平同志為核心的黨中央領導全黨全國人民砥礪奮進，用滿滿的收獲和出色的成績交出了一份新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的答卷。黨的十九大對此予以充分肯定和高度評價，指出“五年來的成就是全方位的、開創(chuàng)性的，五年來的變革是深層次的、根本性的”，“這些歷史性變革，對黨和國家事業(yè)發(fā)展具有重大而深遠的影響”。[12]毫無疑問，黨的十八大后中國特色社會主義新時代的偉大實踐又一次以勝于雄辯的事實證明了社會主義的制度優(yōu)勢，但這樣的證明不是簡單的歷史重復。黨中央五年治國理政的成績單顯示，我國經(jīng)濟保持中高速增長，在世界主要國家中名列前茅，“經(jīng)濟實力躍上新臺階。國內(nèi)生產(chǎn)總值從54萬億元增加到82.7萬億元，年均增長7.1%，占世界經(jīng)濟比重從11.4%提高到15%左右，對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過30%”。[13]取得如此了不起的成績，假如我們還只是局限于從發(fā)展生產(chǎn)力角度認識社會主義制度優(yōu)勢的話，那么，再大的成績證明至多只具有數(shù)據(jù)意義，難以顯示中國特色社會主義偉大實踐的新時代厚度。換句話說，我們應該從這樣出色的成績單背后進一步看到社會主義制度優(yōu)勢轉化為國家治理效能的發(fā)展趨向。

一個階段有一個階段的目標指向，一個時代有一個時代的話語中心。審視黨的十八大后黨中央治國理政創(chuàng)新發(fā)展的軌跡可以發(fā)現(xiàn)，將社會主義制度優(yōu)勢與國家治理效能相聯(lián)系是非常重要的實踐特點。2013年11月，黨中央召開十八屆三中全會，圍繞全面深化改革的主題進行深入討論并作出戰(zhàn)略部署。會議通過的《決定》中，把全面深化改革的總目標概括為：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”國內(nèi)外對這次全會討論的主題熱切關注，認為這表明國家治理問題進入了中共中央領導層的決策視野，有的學者認為這是中國共產(chǎn)黨第一次使用了“國家治理”的概念，甚至把國家治理現(xiàn)代化稱之為“第五個現(xiàn)代化”。習近平總書記反復闡釋這個總目標的深刻涵義，強調(diào)“必須完整理解和把握全面深化改革的總目標，這是兩句話組成的一個整體，即完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這里面有一個前一句和后一句的關系問題”。[14]意思是說，全面深化改革總目標的兩句話是緊密連在一起的，不能只講社會主義制度不講國家治理，也不能撇開社會主義制度只強調(diào)國家治理。這兩句話的內(nèi)在關系，揭示的正是制度優(yōu)勢與治理效能的一致性，全面深化改革的目標指向規(guī)范著治國理政的實踐走向，國家治理效能體現(xiàn)著中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。在繼續(xù)堅持改革開放初期高度重視生產(chǎn)力的前提下，以國家治理效能突出社會主義制度優(yōu)勢成為新時代的話語中心。

就社會主義而言，其制度優(yōu)勢從來就不缺少理論證明，中國特色社會主義遇到的挑戰(zhàn)主要也不是來自于理論。制度優(yōu)勢問題之所以還有待證明，是因為它還需要通過社會主義國家的總體面貌和整體效應得到事實的驗證。這既有歷史造成的原因，也有現(xiàn)實發(fā)展的原因。長期以來，詬病、質疑、攻擊社會主義制度的言論和錯誤思潮，往往由于實踐社會主義的國家經(jīng)濟文化落后而具有市場。當情況開始發(fā)生變化，中國特色社會主義經(jīng)濟文化面貌煥然一新之后，要在制度優(yōu)勢上站住腳就必須轉向新的展示方面。黨的十八大揭示全面深化改革的實踐指向，表明提高國家治理效能就是新時代中國特色社會主義制度優(yōu)勢新的展示方面。

中國特色社會主義進入新時代，其促進生產(chǎn)力發(fā)展的制度優(yōu)勢必須通過全面深化改革得到繼續(xù)展示。生產(chǎn)力是在生產(chǎn)關系變革中發(fā)展的，改革開放幾十年我國經(jīng)濟實現(xiàn)快速高比例的增長、國家綜合國力得到大幅度的躍升，受益于中國特色社會主義新的生產(chǎn)關系變革。隨著解決發(fā)展問題的階段性完成，解決發(fā)展中的問題和發(fā)展后的問題成為中國特色社會主義新時代的階段性任務。這個任務更繁重更艱難更復雜，它不是僅僅通過發(fā)展生產(chǎn)力就能夠解決的。全面深化改革旨在實現(xiàn)新一輪中國特色社會主義生產(chǎn)關系的變革，深化黨和國家機構改革顯示了中國特色社會主義制度優(yōu)勢向上層建筑推進的路向。習近平總書記指出：“黨和國家機構屬于上層建筑，必須適應經(jīng)濟基礎的要求。經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會不斷進步，人民生活不斷改善，上層建筑就要適應新的要求不斷進行改革。這是人類社會發(fā)展的一條普遍規(guī)律。”[15]這段話十分清楚地點出了黨和國家機構改革的意義所在。作為堅持和完善黨的領導、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務，深化黨和國家機構改革無疑是上層建筑領域的一場深刻變革，關系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設全局，關系全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

1978年以來，改革開放一直在路上，實踐越向前走越發(fā)現(xiàn)，如果不排除體制機制上的弊端，發(fā)展達到一定水平的生產(chǎn)力就難以再向上提升，經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展將受到嚴重阻礙。由于歷史和現(xiàn)實各種復雜原因，先易后難成為我國改革路徑的慎重選擇，政策措施或體制機制的改革首先從外圍入手，以便減少改革啟動的阻力。當發(fā)展進程中改革紅利遞減效應出現(xiàn)后，改革的內(nèi)層進入就提上了議事日程。習近平總書記說，“容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”，[16]他要求“要真槍真刀推進改革”，強調(diào)黨政主要負責同志是抓改革的關鍵，“要勇于挑最重的擔子、啃最硬的骨頭”。[17]中國特色社會主義進入新時代，全面深化改革也相應進入新階段，“啃硬骨頭”就要解決深層次的問題，“涉險區(qū)”必須面對新情況的挑戰(zhàn)和風險。從制度優(yōu)勢和治理效能內(nèi)在關系認識全面深化改革，其任務是通過上層建筑的深刻變革，打造新時代中國特色社會主義生產(chǎn)關系，推動新歷史起點的生產(chǎn)力發(fā)展再出發(fā)和經(jīng)濟建設再輝煌。

改革開放的過程就是完善、成熟、定型制度和體制機制調(diào)整、創(chuàng)新、再造的過程，具有系統(tǒng)構造、全面形塑和延伸深化的特征。“過去，我們也提出過改革目標，但大多是從具體領域提的”，“黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標，并在總目標統(tǒng)領下明確了經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的建設制度深化改革的分目標。這是改革進程本身向前拓展提出的客觀要求，體現(xiàn)了我們黨對改革認識的深化和系統(tǒng)化”。[18]習近平總書記指出，黨中央之所以決定十八屆三中全會研究全面深化改革問題，“不是推進一個領域改革，也不是推進幾個領域改革，而是推進所有領域改革，就是從國家治理體系和治理能力的總體角度考慮的”。[19]這就告訴我們，全面深化改革只有以堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標，才能不斷地深入向前推進。

黨的十八大后砥礪奮進的五年里，“全面深化改革取得重大突破。蹄疾步穩(wěn)推進全面深化改革，堅決破除各方面體制機制弊端。改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進，著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，壓茬拓展改革廣度和深度，推出一千五百多項改革舉措，重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展，主要領域改革主體框架基本確立。中國特色社會主義制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，全社會發(fā)展活力和創(chuàng)新活力明顯增強”。[20]全面深化改革的四梁八柱鋪就后，下一步的動作就是內(nèi)層進入的改革實施。改革既要防止淺嘗輒止，避免取得的成果前功盡棄，保證改革勝利進行到底；又要防止“中梗阻”，避免既定的舉措懸空擱置，保證“最先一公里”出發(fā)的改革順利跑完“最后一公里”。[21]全面深化改革的目的，就是要最大限度地釋放中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，就是要最大力度地顯示中國共產(chǎn)黨在一個13多億人口大國長期執(zhí)政的治理效能。鄧小平曾說：改革的意義“不只是看三年五年。而是要看二十年，要看下世紀的前五十年”。[22]說這句話是在1985年，到今天已經(jīng)33年過去了，那時說的“下世紀的前五十年”也過去了近20年，改革的深遠意義隨著中國特色社會主義進入新時代而更加清晰地表現(xiàn)出來。剩下的30年，全面深化改革永遠在路上，只有做到用制度優(yōu)勢提高治理效能，用治理效能彰顯制度優(yōu)勢，中國共產(chǎn)黨才能領導中國人民以偉大勝利擁抱中國特色社會主義新時代，才能以實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興的中國夢應驗改革的深遠意義。

實現(xiàn)制度優(yōu)勢與治理效能相統(tǒng)一，是堅持和發(fā)展新時代中國特色社會主義的重大任務

黨的十九大號召全黨“決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程”。堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝全黨，貫徹執(zhí)行黨的十九大作出的戰(zhàn)略部署，必須深入思考中國特色社會主義制度優(yōu)勢與國家治理效能的關系，形成高度的思想自覺，以堅定自信的中國道路在持續(xù)發(fā)展中勇往直前，以團結一致的中國力量奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，以凝心聚力的中國精神實現(xiàn)中華民族偉大復興和社會主義現(xiàn)代化強國目標。

2018年是落實黨的十九大精神的開局之年，十九屆三中全會以黨和國家機構改革為主題，審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，這是以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求作出的重大決策部署，是著眼實現(xiàn)全面深化改革總目標的重大制度安排。全會公報指出：“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革”，“全黨必須統(tǒng)一思想、堅定信心、抓住機遇，在全面深化改革進程中，下決心解決黨和國家機構職能體系中存在的障礙和弊端，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性”。[23]這就表明，在中國特色社會主義進入新時代的歷史條件下，深化黨和國家機構改革具有全面深化改革再出發(fā)的重大意義。

黨和國家機構改革并不是現(xiàn)在剛推出的新舉措，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，黨和國家機構事實上始終在進行著相應的改革，取得的成績和發(fā)揮的作用不容否定。然而，長期以來這方面的改革缺乏系統(tǒng)性，范圍較小，力度不強，這在一定程度上限制了改革效果的更好發(fā)揮。黨的十九屆三中全會從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局和新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的政治站位，立足全面深化改革的重大制度安排部署黨和國家機構改革，把發(fā)揮制度優(yōu)勢與提高治理效能緊密地結合起來，這就使這次深化黨和國家機構改革具有了不同以往的意義。制度是國家治理依賴的工具，從這層意思說，制度效能就是治理效能。提高國家治理效能，最重要的是黨和國家機構改革，黨和國家機構設置不合理、機構關系不理順、機構職能不清晰、機構運行不科學，就會阻礙中國特色社會主義制度優(yōu)勢的發(fā)揮，同時降低國家治理效能。著眼制度優(yōu)勢與治理效能的內(nèi)在統(tǒng)一，賦予深化黨和國家機構改革以新時代的內(nèi)涵。

2018年2月28日，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“深化黨和國家機構改革，目標是構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系規(guī)范、服務群眾的群團工作體系。”[24]這個目標規(guī)定重點在體系構建。顯然，這些體系各成獨立的系統(tǒng)，但又構成統(tǒng)一的總系統(tǒng)，緊密聯(lián)系、相互貫通、相互作用，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義征程中推進國家治理創(chuàng)新實踐的重要制度安排。深化黨和國家機構改革的目標與全面深化改革總目標是相一致的，前者服從于后者，深化黨和國家機構改革的目標體系建構正是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標的落實。兩個目標的共同支點是制度建設，耦合之軸在國家治理，黨和國家機構怎樣設置、職能怎樣配置、機制怎樣運行、權責怎樣規(guī)范，要發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢就必須進行合理安排，這也是推進國家治理現(xiàn)代體系必須解決的重點問題。實現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)勢與國家現(xiàn)代治理效能相統(tǒng)一，必須堅持深化黨和國家機構的目標與全面深化改革的總目標相一致。

改革開放重整行裝再出發(fā)，必須清晰擘畫路線圖。全面深化改革要攻堅克難，必須明確要啃的硬骨頭在哪里、有哪些，明確先啃什么、后啃什么，明確怎樣才能啃下硬骨頭。黨的十九屆三中全會討論的重大議題以及作出的全面部署，向全黨全社會傳遞出一個鮮明的信號：深化黨和國家機構改革就是一場啃硬骨頭的重大戰(zhàn)役，也是破除長期以來阻礙發(fā)展的體制機制弊端必須解決的重要方面。新時代新任務新要求凸顯了深化黨和國家機構改革的必要性和緊迫性，黨的十九屆三中全會強調(diào)：“黨和國家機構設置和職能配置同統(tǒng)籌推進‘五位一體總體布局、協(xié)調(diào)推進‘四個全面戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應。”[25]十分清晰地點明了深化黨和國家機構改革的問題導向。《決定》強調(diào)：“我們黨要更好領導人民進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業(yè)、實現(xiàn)偉大夢想，必須加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加成熟、國家定型的中國特色社會主義制度。這是擺在我們黨面前的一項重大任務。”[26]必須認識到，完成這項重大任務并不輕松。新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義，在深化黨和國家機構改革中實現(xiàn)制度優(yōu)勢與治理效能相統(tǒng)一，應著重從以下方面加強努力。

第一，必須堅持和加強黨的全面領導。黨的十九屆三中全會提出了深化黨和國家機構改革的四項原則，堅持和加強黨的全面領導是其中第一項原則。之所以把它放在首要位置，因為堅持和加強黨的領導不僅是深化黨和國家機構改革順利推進的重要保證，而且又是深化黨和國家機構改革必須落實的首要任務。針對現(xiàn)實中存在黨的領導弱化、虛化和形式主義化的問題，黨的十八大以來習近平總書記突出強調(diào)黨的領導問題，并將堅持黨的領導提到中國特色社會主義最本質的特征、中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢這樣的高度加以定位。黨的十九大強調(diào)黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。作為最高政治領導力量，中國共產(chǎn)黨是國家治理體系中的核心，黨的執(zhí)政能力決定著國家的治理水平。深化黨和國家機構改革，目的是要建立健全黨對重大工作的領導體制機制，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，統(tǒng)籌設置黨政機構，推進黨的紀律檢察體制和國家監(jiān)察體制改革，從而使堅持和加強黨的全面領導在制度層面上與國家現(xiàn)代治理體系和現(xiàn)代治理能力相對接。

第二，必須加強制度更加成熟、更加定型的頂層設計。制度建設是長期任務，貫穿于黨執(zhí)政實踐的全過程。改革開放初期，鄧小平在深刻總結歷史教訓的基礎上，提出制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，并要求通過大約30年左右的努力，使中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型，這是很有戰(zhàn)略眼光的思想。在這個思想指導下，黨中央突出強調(diào)加強制度建設的任務，黨的十八大后習近平總書記更是提出一系列重要觀點強化制度對黨中央治國理政實踐的意義，如指出把權力關進制度的籠子、用制度管權管事管人、制度治吏、制度治黨等，使制度建設從理論和實踐結合上得到創(chuàng)新發(fā)展。黨的十九屆三中全會關于深化黨和國家機構改革的部署，從理論上看是對制度建設的認識升華。如果說此前關于制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的認識主要側重制度特征的話，那么，這次深化黨和國家機構改革的指向則更側重制度效能，突出要在國家治理中充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的優(yōu)勢作用。黨的十九屆三中全會關于深化黨和國家機構改革的部署，從實踐上看是對制度建設的層次提升。與此前歷次黨和國家機構改革相比，這次作出的部署其突破性發(fā)展是在改革大格局中進行了總體的制度安排，對推進中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型具有頂層設計的意義。深化黨和國家機構改革是一場硬仗，不是簡單的部門加加減減的事情，也不是機械的機構拼拼裝裝的問題，只有加強制度頂層設計，才能在國家和社會治理中彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，才能以更加成熟、更加定型的中國特色社會主義發(fā)揮有效治理國家和社會的效能。

第三，必須構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系。黨的十九屆三中全會部署黨和國家機構改革不同以往的地方是圍繞職能來進行，重點不是調(diào)整機構而是梳理職能。《決定》提出的改革目標中，黨和國家機構職能體系與黨的領導、政府治理、武裝力量和群團工作體系是分開提的，前面一個體系用的動詞是“構建”，后面四個體系用的動詞是“形成”。這就是說它們不是并列的“五個體系”[27]，黨的領導、政府治理、武裝力量、群團工作體系是黨和國家機構履踐職能的體系覆蓋，筆者以為說“1+4”體系更準確，這里的1就是機構職能，它是總體系。這樣理解對認識深化黨和國家機構改革目標有非常重要的意義。過去改革中存在的一個明顯問題是：不是根據(jù)職能需要來配置機構，而是按照機構去安排職能。深化黨和國家機構改革必須改變以機構設定職能的思路，采取以職能確立和調(diào)整機構為改革路徑，國家治理有什么樣的職能需要，就設置相應的黨和國家機構。國家治理包含方方面面，涉及的事務千頭萬緒，黨和國家機構作為工作機器，只有具有完備的系統(tǒng)架構、科學的規(guī)范要求和高效的運行機制，才能在國家治理中彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢。

第四，必須保證黨和國家機構改革在系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進中不斷深化。中國特色社會主義進入新時代，黨中央推進治國理政的實踐創(chuàng)新，必須堅持決策的戰(zhàn)略性和執(zhí)行的連貫性相統(tǒng)一，制度的穩(wěn)定與調(diào)適相統(tǒng)一，國家治理的規(guī)范與體制配套的設計相統(tǒng)一，黨的領導方式與執(zhí)政機制相統(tǒng)一，黨的領導制度與憲法法律相統(tǒng)一。要做到這些，就必須注重黨和國家機構改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。黨的十九屆三中全會作出的深化黨和國家機構改革部署，體現(xiàn)政黨、國家、社會的維度，涉及黨政軍民各種關系的安排，關系領導、服務、監(jiān)督、權責、編制的統(tǒng)籌，下的是一盤戰(zhàn)略大棋。黨政軍群各方面機構的改革要按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的要求相互配合，使各項改革相互促進、相得益彰，形成總體效應。黨中央明確提出堅持優(yōu)化協(xié)同高效的改革原則，做到“使黨和國家機構設置更加科學、職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效”。[28]只有堅持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進，黨和國家機構才能有條不紊地履踐職能，黨和國家機構職能才具備系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的體系特征。

從中國特色社會主義制度優(yōu)勢與國家現(xiàn)代治理效能的關系看，新時代深化黨和國家機構改革關系到黨和國家事業(yè)能不能長治久安。制度生成有其自身的邏輯，實行什么樣的國家制度，是由這個國家的國情決定的，一個國家制度無論怎么變化，都是歷史意志作用的結果。中國特色社會主義制度是在黨領導人民立足中國國情的長期探索實踐中歷史地形成起來的，是黨有效治理國家的根本保證。中國特色社會主義制度優(yōu)勢是得到實踐檢驗的事實，但這樣的優(yōu)勢既不是書齋里的理論符號，也不是必然的自發(fā)表現(xiàn)。我們黨執(zhí)政實踐中有過社會主義制度沒有發(fā)揮優(yōu)勢，或者制度優(yōu)勢彰顯不足的事實。國家治理的系統(tǒng)、規(guī)范和運行都不是一成不變的，中國特色社會主義制度的生命活力在于國家治理的久久為功，制度優(yōu)勢持續(xù)發(fā)力，國家治理效能不斷提高，是保證黨和國家事業(yè)長治久安的題中應有之義。

注釋

[1]《毛澤東文集》第六卷，北京：人民出版社，1999年，第362頁。

[2]《毛澤東文集》第七卷，北京：人民出版社，1999年，第89頁。

[3]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第167頁。

[4]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第322頁。

[5]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第52頁。

[6]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第251頁。

[7]《鄧小平年譜》上，北京：中央文獻出版社，2004年，第528、540頁。

[8]《鄧小平年譜》下，北京：中央文獻出版社，2004年，第876、982～983頁。

[9]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第231頁。

[10]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第251頁。

[11]《十八大以來重要文獻選編》上，北京：中央文獻出版社，2014年，第14頁。

[12]《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017年，第7頁。

[13]《李克強作的政府工作報告（摘登）》，《人民日報》，2019年3月6日。

[14]《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年，第20～21頁。

[15]《中共中央舉行黨外人士座談會和民主協(xié)商會》，《人民日報》，2018年3月2日。

[16]《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第101頁。

[17]《習近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2014年，第97、106頁。

[18]《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年，第26、23頁。

[19]《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年，第23頁。

[20]《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2017年，第3頁。

[21]《習近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2014年，第102頁。

[22]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第131頁。

[23]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次會議公報》，《人民日報》，2018年2月28日。

[24]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日。

[25]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議公報》，《人民日報》，2018年2月28日。

[26]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日。

[27]有媒體刊文用“五個體系”闡釋深化黨和國家機構改革的目標，是不準確的。參見《深化黨和國家機構改革是一場深刻變革》，《新華每日電訊》，2018年3月1日。

[28]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日。

責 編/樊保玲