新時代開放型社會治理體系的構建與完善

夏先良

【摘要】 中國社會正進入社會主義社會新時代。新時代社會治理目標是構建中國共產黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的開放型社會治理體系。構建開放型社會治理體系是黨領導下社會治理體制機制的創新，是構建開放型經濟體制和適應全球化的客觀要求，是社會主義社會治理與建設的本質要求，需要加強黨對社會治理的領導，改革和轉變政府社會管理體制，發展社會組織，推進“民心相通”工程和社會事業發展，踐行社會主義核心價值觀，依法治社，積極運用現代科技，轉變治理方式，提高治理能力和治理現代化水平。

【關鍵詞】社會治理 開放型社會 封閉型社會 開放型社會治理體系

【中圖分類號】 D63 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.004

引言

一個國家內部的社會是具有時代特征的人與人、群體與群體、組織與組織所結成的復雜生態關系。社會與經濟從來都是相互依存，相互影響，不可分割的。但二者又不完全一致，不可相互替代，而是各自獨立發展。社會發展是根本目標，經濟發展為社會發展奠定基礎。經濟體制與社會發展體制構建需要相互適應、協調、一致。

很長一段時期，至少在中共十七大之前，我國黨政更多重視發展經濟工作，一切以經濟建設為中心，社會治理沒有成為重要工作來抓，以為經濟發展上去了，其他工作就有了好的基礎，自然也就發展上去了。在中共十八大之后，社會治理作為“五位一體”總體布局的一部分被重新重視起來，具有重大戰略意義和現實意義。社會治理成為當前我國人文社會科學需要高度重視的重大研究課題。社會治理作為國家治理能力現代化建設的重要組成部分，必須上升到國家現代化建設的層次上看待，既要超越過去現代化的傳統概念，也要實現社會治理現代化。研究社會治理新體制和社會治理能力現代化建設，是我國國家治理能力現代化建設的重要方面，對于促進我國社會和經濟協調發展具有重大戰略意義與現實意義。

改革開放以來，伴隨著經濟政治文化各方面的巨大變化與發展，中國社會結構、社會生態、社會組織、社會關系和社會秩序發生了一系列深刻的調整和變革。自近代以來，中國就面臨一個社會治理現代化的重大歷史課題，即從傳統的自上而下的國家權力統治向現代社會治理（多元主體共治）轉型；而改革開放以來，隨著經濟制度的轉軌和社會結構的轉型，社會利益主體日益多元化、多樣性，社會利益關系日益復雜，社會矛盾和糾紛增多，自新中國成立以來建立起來的政府單一、封閉的社會的管理日益不能適應社會發展與建設的需要，迫切要求創新社會治理新體制。因此，國家對社會的管理從過去傳統意義上的政府社會管理逐漸向現代意義的多元主體社會治理過渡。這種理念轉變具有劃時代意義。

在社會學研究中，人們常常根據其社會內外聯系的多少及其強弱將社會劃分為封閉型社會（closed society）和開放型社會（opened society）。一般來說，前者是指建立在小生產經濟基礎之上的傳統社會，后者則是指在新大陸的發現、新航路的開通、環球航行的實現、資本主義生產方式的確立、產業革命的發展以及世界市場的形成基礎上而發展起來的現代社會。這種社會型態劃分可能不夠準確，有待商榷。比如，在中國古代許多朝代盡管主流經濟形態是小農經濟，但當時社會相當開放，社會流動性、開放性很高。反而，在世界發現新大陸、開通新航線、世界市場已經形成、資本主義生產方式成為世界主流經濟方式之時，中國社會進入半殖民、半封建社會時代，社會反而較之前更加封閉。我們認為，社會型態區別還與社會經濟體制有關。在新中國成立到改革開放之前這段時期，雖然我國仍與世界上數十個國家開展經濟貿易聯系，但在高度計劃經濟體制下我國社會各主體之間只有行政配置關系，我國社會是高度封閉下的現代社會，社會管理主體只有政府，其余都是被管理對象。在計劃經濟時期，我國社會型態的特征是封閉、不開放的。劉繼同（2004）揭示了我國從社會主義計劃經濟體制相對應的社會管理模式轉變為市場經濟體制相對應的開放社會管理模式，[1]具有重要的理論突破意義。

我們認為，與市場經濟體制相適應的社會主義社會本質特征是開放型的，與這種開放型社會相對應的管理體制不是政府獨家所能夠勝任的，而是需要一種由政府負責的多元社會主體共同參與治理的新體制。這種開放型社會治理體系不同于以往的社會管理理念和管理體制，是一種社會管理理念和管理體制的創新。

自黨的十八大以來黨和政府日益重視社會建設，并從社會管理理念升華到社會治理理念，社會治理較以前更加寬松、自由、開放、平等、文明、法治、公平、有序，但滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的美好生活需要與發展不平衡、不協調、不充分、不全面、不公平、不科學之間的社會主要矛盾仍很突出。

我們提出了一個開放型社會治理體系，它是新時代中國共產黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的開放型社會治理體系。構建開放型社會治理體系是黨領導下社會治理體制機制的創新，是構建開放型經濟體制和適應全球化的客觀要求，是社會主義社會治理與建設的本質要求，需要加強黨對社會治理的領導，改革和轉變政府社會管理體制，發展社會組織，推進“民心相通”工程和社會事業發展，踐行社會主義核心價值觀，依法治社，積極運用現代科技，轉變治理方式，提高治理能力和治理現代化水平。

我們主要運用規范方法、邏輯方法、實證方法、案例方法、統計方法等開展研究，并將理論研究與實踐相結合來回答我國社會治理為何要創新體制、要構建什么樣的目標體制以及如何構建這種新體制等問題。

社會治理體制與開放型社會文獻綜述

社會治理體制文獻綜述。管理（Management）與治理（Governance）是西方管理學里不同的概念，二者既有相似含義，也有重要差別。治理是一個組織董事會層面關注組織內外各方面的關切，對組織事業發展做出重大決策、戰略部署和目標、方向以及規劃制定。管理則是一個組織執行機構如何配置資源、調整政策、進行日常運作監管達到組織發展目標。國家治理是執政黨從政治層面總攬、照顧各方關切，對某項事業做出重大決定、形成法律制度，制定發展目標、任務和規劃以及頂層設計。國家行政團隊貫徹執行執政黨政治決議，調動各種行政資源和各方力量，實現政治目標，這是國家管理概念。管理能否實現治理目標是考核管理是否有效，治理方案是否得當的重要指標。通常管理與治理會有偏差、走樣，有時甚至會出現管理損害某些治理主體利益的情形，這種情況就需要在治理層面對具體管理進行調整。

我國學術界對社會管理與社會治理概念的含義差別進行過熱烈討論。2014年全國兩會期間劉佳義委員在答記者問時指出，我們國家由社會管理到社會治理，更加突出強調了人民的主體地位。管理是垂直的，從上而下，由政府管群眾。改革開放以后，形勢發生了很大變化。過去都是單位人，現在都是社會人。很多社會人在這個體制外。怎么樣呢？就要更加突出人民的主體地位、突出群眾的主體地位，讓群眾自我管理，形成一種社會的自治。[2]李培林（2014）認為，“社會治理”與“社會管理”有三大區別。一是覆蓋的范圍不同，“社會管理”在實踐中往往被理解為無所不包，涵蓋的領域過于寬泛，在實踐中不容易把握、很難界定；“社會治理”則聚焦于激發社會組織活力、預防和化解社會矛盾、健全公共安全體系等。二是“社會治理”相比于“社會管理”，更突出地強調“鼓勵和支持各方面的參與”，強調更好地發揮社會力量的作用，而不是政府的管控。三是“社會治理”更加強調制度建設，特別是要用法治思維和法治方式化解社會矛盾，社會治理體系可以說是國家治理體系的一個重要組成部分。[3]郭洪榮（2015）從三個層次上對國家治理與國家管理的區別進行闡述，指出：第一，主體不同——由政府單元變為多元；第二，權源不同——由間接授權變為直接行使；第三，運作機制不同——由單向、剛性變為多向、合作。我們認為這個論述關于兩者的區別層次清晰，視角獨特，完整準確。[4]

李立國（2013）強調創新社會治理體制，轉變社會治理方式，把社會管理從政府單向管理向政府主導、社會多元主體共同治理轉變，體現了黨領導下的社會多方參與、共同治理的理念和主張，實現了政府治理和社會自我調節、居民自治的良性互動，鼓勵和支持社會組織參與社會治理，激發社會活力，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，健全公共安全體系。[5]魏禮群（2014）認為，創新社會治理體制著重在推進社會治理理念、社會治理主體、社會治理方式、社會治理體系、社會治理制度、社會治理機制、社會治理能力七個方面創新，要著力把握好政府善治、合作共治、基層自治、社會法治、全民德治五個關鍵環節。[6]

周慶智（2014）從改革開放以來經濟制度轉軌的角度提出創新社會治理體制的客觀要求，認為創新社會治理體制、改進社會治理方式不僅要完善體制內的社會組織建設，更重要的是將體制外的社會組織制度化、規范化、法治化，以此為基礎將其納入到體制中來，在法治約束和保障公民權利的基礎上建立起公共權力與公民之間制度化、規范化與法治化的良性互動關系。[7]曾維和、賀連輝（2015）認為，社會治理體制創新主要表現為主體結構及其運行機制的創新，其主體由黨委、政府、社會組織和居民四大治理主體構成一種線性關系和制度安排，包括內核層運行機制、保障層運行機制和任務層運行機制三大機制，具有較大的比較優勢，是當代中國社會治理體制創新的最優選擇。[8]龔維斌（2016）強調從社會治理理念、社會治理主體、社會治理方式和社會治理重心調整四個方面進行社會治理體制改革創新。[9]

孫濤（2015）發現中國社會治理體制經歷了從集權到分權、從一元到多元、從管制到服務、從人治到法治的演進路線，強調以擴大公眾參與推進社會治理體制創新，創新社會治理體制要遵循以人為本、服務為先，政府主導、互利共贏，多方參與、合作共治，公平正義、權利優先，既有秩序、又有活力的原則和價值取向，從深化政府改革、發展社會力量、培育社會資本、加強法治保障、實現多元共治五個方面創新社會治理體制。[10]

開放型社會文獻綜述。黃維德、劉夏蓮早在1985年提出了與封閉型社會相對立的開放型社會及其就業概念，他們從生產社會化、經濟國際化角度提出建立一個城鄉交叉、內外結合的開放型社會就業系統的思想，指出開放型社會就業系統應具有整體性和全面性、多層次性、多功能性、開放性和有序性、動態平衡性，是一個良性循環的系統。[11]

劉祖云（1993）較早提出社會開放概念，他認為社會開放是一種對內與對外、輸出與輸入、接收與排斥的雙向或雙重社會過程，社會開放是后發展國家社會發展的前提，這不僅是由社會發展的一般規律決定的，而且是由當前世界各國的社會發展呈現出先發展（或發達）與后發展（或不發達）的二元格局以及這種格局所產生的特殊矛盾所決定的。[12]劉祖云（2003）還指出，由于商品與要素市場的逐步形成，多層次、多渠道對外開放格局的形成和社會溝通、社會流動等內部開放條件及機制的改進或完善，推動中國社會正以前所未有的強勁步伐走向開放。[13]他強調由經濟開放決定社會開放的邏輯。

朱云生（2006）從培養具有創新人格的青少年群體角度提出需要構建一個開明、獨立、自由、民主、活躍的開放型社會。[14]2009年3月2日，段培君在《學習時報》載文指出：中國的改革開放已經走過了30年的里程，已經步入構建開放型社會的新階段。段培君（2010）認為，隨著改革開放的發展，中國的發展進程越來越具有全球性，不僅融入了全球經濟體系，而且也融入了全球的信息網絡和交往系統，中國需要構建對內開放和對外開放、優化調整社會結構的開放型社會。[15]

劉繼同（2004）從社會主義市場經濟角度論述社會管理模式轉型，指出盡快從計劃經濟體制下的封閉社會及社會管理模式轉為市場經濟條件下的開放社會及社會管理模式，是全面建設小康社會和社會現代化的關鍵。[16]劉繼同從經濟體制和社會管理模式角度比較成熟、準確地闡述了開放社會管理模式轉變問題，但他沒有采用和提出社會治理概念。褚松燕（2013）認為，利用“第三方”等社會自組織參與社會治理存在身份確認的風險、責任落空風險、參與程序不當的風險等諸多問題，需要從信息公開、權責平衡、制度細化、程序優化等方面對公權力的配置及其行使形成約束，才能發揮“第三方”對開放型社會治理的中立性和參與的價值，推動社會治理中的多種主體形成合力，形成“善治”格局。[17]褚松燕采用了開放型社會概念，也沒有具體界定開放型社會治理概念。

目前我國社會治理的開放現狀

我國社會治理雖然沒有明確的開放體制的目標，但確實沿著開放的方向前進，尤其十八大以來高度重視社會治理的開放體制與政策建設，取得了巨大的進步，社會治理體系日益完善，社會大局和諧穩定。

中國共產黨治國理政日益重視社會建設，并從社會管理理念升華到社會治理理念。2007年10月15日，中國共產黨第十七次全國代表大會報告提出了包括政治、經濟、文化與社會建設在內的“四位一體”，改變過去只強調政治建設、經濟建設、文化建設的“三位一體”提法，指出必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。[18]

2011年7月5日，中共中央、國務院頒發《關于加強和創新社會管理的意見（中發[2011]11號）》，首次單獨頒發文件強調加強和創新社會管理工作，提出了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理創新理念。

十八大報告把“四位一體”擴展到包括政治、經濟、文化、社會與生態文明建設在內的“五位一體”總體布局，指出必須更加自覺地把全面協調可持續發展作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局，促進現代化建設各方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。報告強調加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證，必須以保障和改善民生為重點，努力辦好人民滿意的教育，推動實現更高質量的就業，千方百計增加居民收入，統籌推進城鄉社會保障體系建設，提高人民健康水平，加強和創新社會管理。[19]

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出社會治理概念，強調緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。要求深化教育領域綜合改革，健全促進就業創業體制機制，形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持續的社會保障制度，深化醫藥衛生體制改革，推進社會事業改革創新。從改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面，創新社會治理體制。

中共中央、國務院高度重視社會建設和社會治理工作，連續下發多份重要文件。2015年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強社會治安防控體系建設的意見》。2016年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規定》。2017年6月12日，中共中央、國務院下發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，要求健全完善城鄉社區治理體系，不斷提升城鄉社區治理水平，著力補齊城鄉社區治理短板，強化組織保障。

2016年10月9日，中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調，加快增強網絡空間安全防御能力，加快用網絡信息技術推進社會治理。他指出，隨著互聯網特別是移動互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。[20]

2017年9月19日，習近平總書記在會見全國社會治安綜合治理表彰大會代表時發表重要講話，強調要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理優勢，自覺堅持黨的領導，堅決打好防范和管控重大風險攻堅戰，從我國實際出發，遵循治理規律，把握時代特征，加強和創新社會治理，更好解決我國社會出現的各種問題，確保社會既充滿活力又和諧有序，著力推進社會治理系統化、科學化、智能化、法治化，深化對社會運行規律和治理規律的認識，善于運用先進的理念、科學的態度、專業的方法、精細的標準提升社會治理效能，增強社會治理整體性和協同性，提高預測預警預防各類風險能力，增強社會治理預見性、精準性、高效性，同時要樹立法治思維、發揮德治作用，更好引領和規范社會生活，努力實現法安天下、德潤人心。[21]

2016年10月10日至11日，在江西南昌舉行的全國社會治安綜合治理創新工作會議上，孟建柱發表講話，強調社會治理應更注重開放共治，指出現代社會，政府單打獨斗已不適應人們對公共服務需求多樣化、社會問題復雜化的新形勢。政府、市場、社會只有分工負責、良性互動，才能共同治理好社會。中國在社會治理過程中將平等對待各類社會主體，形成多樣化治理模式，努力實現社會共治。[22]

從社會管理到治理理念的轉變是一個巨大的認識飛躍。社會管理意味著這只是政府的職責；社會治理就不僅僅是政府的事了，治理的主體更多，方式、手段、制度、目標更多。從重視社會治理到創新社會治理，有力地促進了我國社會治理和社會建設取得積極進展。

我國社會治理較以前更加寬松、自由、平等、文明。自十八大以來，中共中央、國務院高度重視加快戶籍制度改革，推進城鎮化建設。2014年1月19日，中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，提出要健全城鄉發展一體化體制機制，改善鄉村治理機制。2014年3月16日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》，推進符合條件農業轉移人口落戶城鎮，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。2014年7月24日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，創新人口管理，切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，有效解決戶口遷移中的重點問題。加快戶籍制度改革促進了人口流動，推動了社會開放與流動，解放和激活了人口這個生產力的最關鍵要素的活力，不再把人管死。改革開放近40年來，數以億計的人口從農村到城鎮，從小城鎮到大中城市，人口流動的規模前所未有，我國人口管理和社會治理較以前更加以人為本，更加自由和寬松。

2017年9月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》。十八大以來的5年里，黨中央堅持把教育擺在優先發展的戰略位置，教育公共服務水平和教育治理能力不斷提升，中國特色社會主義教育制度體系進一步完善，教育事業全面發展，我國教育總體發展水平進入世界中上行列，為13億多人民提供了更好更公平的教育，中西部和農村教育明顯加強，未來要繼續推動全面實現城鄉免費義務教育，完善義務教育均衡優質發展的體制機制，健全促進高等教育內涵發展的體制機制，促進教育公平與教育事業迅速發展，擴大教育公益性和普惠性，推動社會開放與流動。

2014年5月13日，國務院辦公廳發出《關于做好2014年全國普通高等學校畢業生就業創業工作的通知》，實施大學生創業引領計劃，深入實施離校未就業高校畢業生就業促進計劃，加強就業指導、就業服務和就業援助，進一步創造公平的就業環境。2015年3月21日，中共中央國務院印發《關于構建和諧勞動關系的意見》，依法保障職工基本權益，健全勞動關系協調機制，加強企業民主管理制度建設，健全勞動關系矛盾調處機制，營造構建和諧勞動關系的良好環境。2015年4月27日，國務院發布《關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》，貫徹落實大眾創業、萬眾創新政策措施，深入實施就業優先戰略，積極推進創業帶動就業，統籌推進高校畢業生等重點群體就業，加強就業創業服務和職業培訓。2017年4月13日，國務院發出《關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》，把促進創業就業逐條政策措施落實到各部門工作之中。2017年4月，中共中央、國務院印發了《中長期青年發展規劃（2016～2025年）》，推動完善促進青年就業創業政策體系，加強青年就業服務，推動青年投身創業實踐。我國創業就業水平達到了歷史較高水平，創業就業制度環境有了較大改進，創業就業選擇自由度明顯提升，各市場主體的創業就業地位逐漸趨于平等，社會經濟文明程度日益提高，構建了和諧勞動關系和社會關系。2012年以來就業狀況持續改善，城鎮新增就業年均1300萬人以上。

2015年11月29日，中共中央、國務院做出關于打贏脫貧攻堅戰的決定，實施精準扶貧方略，加快貧困人口精準脫貧；加強貧困地區基礎設施建設，加快破除發展瓶頸制約；強化政策保障，健全脫貧攻堅支撐體系；廣泛動員全社會力量，合力推進脫貧攻堅。2016年10月21日，國務院發布《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》，瞄準技能人才、新型職業農民、科技人員等增收潛力大、帶動能力強的七大群體，深化收入分配制度改革，在發展中調整收入分配結構，推出差別化收入分配激勵政策，著力營造公開公平公正的體制機制和競爭環境，不斷培育和擴大中等收入群體，逐步形成合理有序的收入分配格局，堅持以按勞分配為主體、多種分配方式并存，堅持初次分配和再分配調節并重，完善勞動、資本、知識、技術、管理等要素按貢獻參與分配的初次分配機制，健全以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制，以就業促進、技能提升、托底保障、增加財產性收入、收入分配秩序規范、收入監測為重點，制定綜合配套政策，實現城鄉居民增收提供服務支撐、能力支撐和技術支撐。2016年11月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，加快實施創新驅動發展戰略，激發科研人員創新創業積極性，在全社會營造尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造的氛圍，推動形成體現增加知識價值的收入分配機制，加強科技成果產權對科研人員的長期激勵，允許科研人員和教師依法依規適度兼職兼薪。中央采取這些政策措施是既要發揮要素資源的市場機制作用反映市場價值，又要彌補市場機制引起社會收入分配差距拉大問題，加快貧困人口脫貧，允許社會收入有一定差距的同時，讓多數人日益富裕起來，中產階層人口日益壯大，朝著實現小康社會目標奮進，改變了過去那種人人貧窮的虛假平等社會經濟地位，促進了社會平等、進步。十八大以來的5年里，深入貫徹“以人民為中心”的發展思想，一大批惠民舉措落地實施，人民生活不斷改善，人民獲得感顯著增強，城鄉居民收入增速超過經濟增速，中等收入群體持續擴大，脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率從10.2%下降到4%以下。5年來反映我國收入分配差距改善的基尼系數和消費結構升級的恩格爾系數雙雙下降。2012～2016年，我國基尼系數分別是0.474、0.473、0.469、0.462、0.465，總體上呈下降趨勢。2012～2016年，我國居民恩格爾系數為33%、31.2%、31%、30.6%、30.1%，表明我國居民食物支出占消費支出比重的指標逐年穩步降低，消費結構日益多元，消費水平加快升級。

2016年3月10日，李克強總理簽批國務院令施行《全國社會保障基金條例》，國家設立全國社會保障基金，規范全國社會保障基金的管理運營，加強對全國社會保障基金的監督。2016年11月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組關于進一步推廣深化醫藥衛生體制改革經驗的若干意見》，指出全民醫保制度基本建立，基本醫療保險參保率穩固在95%以上，覆蓋人口超過13億人，深化醫改取得重大進展和明顯成效，建立強有力的領導體制和醫療、醫保、醫藥“三醫”聯動工作機制，破除以藥補醫，建立健全公立醫院運行新機制，發揮醫保基礎性作用，加強對醫療服務的外部制約，推進政事分開、管辦分開，建立現代醫院管理制度，建立符合行業特點的人事薪酬制度，建立以公益性為導向的績效考核機制，薪酬在保持現有水平的基礎上實現適度增長。2012年以來基本建立了覆蓋城鄉居民的社會保障體系，人民健康和醫療衛生水平大幅提高，保障性住房建設穩步推進。

經過改革開放以來近40年改革與建設的努力，我國社會發展走上開放、自由、自主、平等、文明的大道，國民流動和居住、就業、旅行自由度有大幅度提高，社會開放讓更多人口、更多資源及要素配置到經濟之中，社會保障體系建設成效顯著，城鄉基本養老保險制度全面建立，新型社會救助體系基本形成，全民醫保基本實現，城鄉基本醫療衛生制度初步建立，保障性住房建設加快推進，社會教育、就業、基本公共服務以及安全保障都取得巨大進展，基本公共服務水平和均等化程度明顯提高，社會建設取得新進步，社會保持和諧穩定，社會管理逐步完善，社會大局穩定，人民安居樂業。

我國社會治理主體日益多元開放。一直以來中國共產黨領導下的政府被視作社會治理的唯一主體。但現實中政府不是社會治理的唯一角色，只是社會治理角色之一。過去社會治理的主體只有政府，現在參與社會治理的主體出現了社會組織。社會組織是由社會團體、社會中介、公益或非營利組織等形成的組織，與政府、企業、家庭及個人等社會成員相區別。現在企業、事業單位、社會組織、家庭個人與政府一起共同構成社會治理的多元主體。社會治理主體增多，日益多元多樣，形成多方在黨的領導下合作共治局面，這也體現了我國社會治理的開放特征。

2015年7月10日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，要求行業協會商會與行政機關機構分離，規范綜合監管關系；職能分離，規范行政委托和職責分工關系；資產財務分離，規范財產關系；人員管理分離，規范用人關系；黨建、外事等事項分離，規范管理關系，完善配套政策。2015年9月28日，中共中央辦公廳印發了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，明確社會組織黨組織功能定位，健全社會組織黨建工作管理體制和工作機制，推進社會組織黨的組織和黨的工作有效覆蓋，拓展社會組織黨組織和黨員發揮作用的途徑，加強社會組織黨務工作者隊伍建設。2016年8月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，明確以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織，是我國社會主義現代化建設的重要力量，要大力培育發展社區社會組織，完善扶持社會組織發展政策措施，依法做好社會組織登記審查，嚴格管理和監督，規范社會組織涉外活動，加強社會組織自身建設，加強黨對社會組織工作的領導。

我國社會組織正在發展和建設之中，我國社會組織將日益多元多樣、豐富多彩，得到繁榮發展，在參與社會治理中展現出更多活力。隨著我國社會組織日益發展壯大、社會治理體制機制日益建立健全，我國社會組織在社會治理中將會發揮日益重要的作用。

我國社會治理日益法治、公平、有序。2012年11月，中共十八大提出了全面建成小康社會；2013年11月，十八屆三中全會提出了全面深化改革；2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上提出了全面推進從嚴治黨；2014年10月23日，十八屆四中全會提出了全面推進依法治國。2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時首次強調協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階。中國共產黨提出的“四個全面”戰略布局，閃耀著馬克思主義與當代中國偉大實踐相結合所創新的馬克思主義中國化光輝思想，成為中國共產黨未來一段時期執政治國的重要戰略。十八大以來的5年里，深入推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強，法治水平有了明顯提高。

2013年2月23日，習近平總書記在主持中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時強調，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。他指出，提高社會管理法治化水平，要堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律和自律緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。2014年10月23日，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》正式做出全面推進依法治國的戰略決定，推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設。全面推進依法治國已經成為黨和國家的戰略，開始貫徹落實到國家政治、經濟、社會、文化、科技、國防等各個領域。社會領域無疑是貫徹落實全面依法治國戰略的重要領域，社會治理將較以前主要采取行政權威手段而更多采用依法治理手段。習近平總書記指出，法治的精髓和要旨對于各國國家治理和社會治理具有普遍意義。[23]采用法制、規則、制度等法治手段治理社會，具有權責明晰、程序公開、穩定可靠的優勢，有助于社會治理更加公平、更加公開透明、更有秩序，起到一把尺子量到底的效果，而且用一個標準、一個法律準繩執行社會治理能夠減少人情干擾、減少矛盾糾紛，讓人民解決社會內部矛盾有了依靠、有了穩定預期。

隨著推進法治社會建設，我國將逐步完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規，依法加強和規范公共服務；加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展；推進社會治理體系化建設，創新法律制度建設；實現社會治理法制化，依法治社，有助于構建開放型社會治理體系，促進社會法治、公平、開放、透明、有秩序，增強社會平衡性、包容性，促進社會更加和諧，化解社會矛盾和糾紛，大幅減少上訪人數，也有助于市場機制有效運行，提高經濟發展可持續性。

目前我國社會治理存在的問題

我們在看到已經取得的社會建設、發展和治理成就的同時，也要客觀看到我國社會建設發展和治理面對的困難與問題，滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的美好生活需要與發展不平衡、不協調、不充分、不全面、不公平、不科學之間的矛盾成為社會主要矛盾，城鄉區域發展和收入分配差距依然較大，民生領域還有不少短板，群眾在教育、醫療、就業、居住、養老等方面面臨不少難題，脫貧攻堅任務艱巨，社會開放、自由、平等、文明、法治水平尚需提高，社會矛盾和問題交織疊加，實現全面依法治國依然任重道遠。

我國社會開放、自由、平等、文明程度仍有待提高。雖然近年來我國社會發展進步巨大，人民在居住、出行、創業、就業、消費、教育、醫療、養老、社會保障等方面有了很多獲得感，百姓基本民生問題得到解決，但這些成就依然很初步、初級，在有些方面僅僅達到小康目標。我們離更繁榮、文明和中高級階段的社會主義社會目標仍很遙遠，我們需要繼續努力奮斗。

過去我國社會管理主要由政府承擔，政府采用行政的封閉、權威治理社會，各地社會治理仍按行政區劃進行。戶籍仍是政府社會管制的重要政策工具。戶籍制度改革不到位，大城市仍然限制人口及人口流動，全國各省市區之間戶籍遷移并不容易，國民自由擇居和自主擇業就業仍做不到。我國社會開放性仍較低，城鄉間、地區間發展差距仍較大，各地區之間自由流動仍會遇到許多障礙，國民地區間自由、流動性不足。這種低開放性、低自由度、低流動性既不利于社會發展，也不利于經濟發展。我國社會這種低流動性，主要是由社會開放性不夠造成的，一旦在地區間、階層間、代際間固化，將形成類似印度社會的高等族、低等族之分，撕裂社會，產生無窮無盡的社會矛盾與沖突。

我國地域廣闊，地區間發展差距較大。如果發達地區對落后地區搞起地方保護主義和市場不開放，那么無疑會導致地區之間發展差距日益拉大，社會收入差距拉大問題更加嚴重，社會基本公共設施和公共服務的差距也會隨之拉大。現在一些大城市的教育、醫療、生活設施條件已經達到或接近發達國家，但鄉鎮以及邊遠山區的條件差得多，尤其義務教育的城鄉發展不協調問題十分突出，醫療衛生與基本生活條件落后，迫使人口日益向大中城市集中。社會經濟發展不平衡是客觀的，但是我們的社會經濟政策制定必須要保持社會經濟的開放性、平等性，堅決打破地區保護主義和區別對待的政策，否則我們的社會差別和不平等會日益嚴重。

社會組織發展不充分，社會治理主體發展不平衡。我國社會組織的獨立性、開放性、組織性發展不足，需要大力加強社會組織自身建設。過去我國一直不重視社會治理，更談不上培育與發展社會組織，大量社會組織長期依附政府，政府與社會組織不分，導致許多社會組織的獨立性、開放性弱，組織封閉，體制僵化，權責、功能、目標與任務不明，組織化發展滯后。總體而言，我國社會組織發展不充分，社會組織發揮作用還不夠充分，一些社會組織違法違規現象時有發生。正是由于目前大量社會組織還不獨立、不開放、發育不良，很大一部分社會組織還難以成為參與社會治理的真正主體，難以擔當主體責任，難以發揮治理功能，社會治理就面臨主體缺位、主體匱乏不足的難題。政府首先要培育社會組織發展，然后才能寄望它承擔更多社會治理責任。目前社會治理的重任主要落在政府肩上，政府獨自承擔社會治理確實力不從心，結果常常是社會治理不善、社會問題越積越多、社會矛盾越來越大。政府、經濟組織、家庭、個人雖然都是社會治理主體之一，但都有其他多種任務和功能，只能在社會治理中發揮一定的作用，難以承擔更大的社會治理功能。

我國經濟組織、家庭、個人參與社會治理的體制機制還不健全，其社會責任需要明確，進一步調動和發揮其社會治理的主體作用。目前我國社會組織發展和社會治理還存在法規制度建設滯后、管理體制不健全、支持引導力度不夠等問題。我國要建立健全社會治理法規制度、構建完善的社會治理體制機制以及支持、保障政策，促進我國社會組織、經濟組織以及家庭、個人充分發揮在社會治理中的應有作用。

社會法治、公平、秩序和和諧有待提高，社會矛盾仍很突出。長期以來政府單獨承擔社會治理責任，治理手段和工具匱乏，主要依靠強硬的行政權威，社會長期得不到有效治理，社會缺乏真正的公平正義和和諧秩序，社會矛盾長期積累，對社會穩定產生不良影響。一直以來我國法治主要用于治理社會犯罪，懲處犯罪分子，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產安全，卻沒有著重從社會治理角度構建法律體系，沒有從社會治理角度看待社會治理中法治和德治優勢，對社會建設發展和治理運用法律、道德手段不夠重視，導致社會治理的法治與德治手段運用不夠，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾做得不夠。

相比行政手段的缺乏透明、主觀隨意、封閉和強硬特點，在社會治理中運用法治、德治手段具有開放、公平、透明以及預期穩定、富有彈性等優點，優勢明顯。行政處理社會問題還經常受到社會利益關系、親情關系、上下級關系、同學同事關系等影響，處理結果經常出現偏頗、偏袒和不公平等問題。正是由于行政處理在社會治理中存在體制封閉、不開放、潛在不公平等問題，所以有必要轉變社會治理方式，創新和改進社會治理方式，增加法治與德治成分，繼續提升社會治理的法治、公平、公開水平，提高社會治理法治化、公開化程度，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題，促進社會公平、有序與和諧。

構建開放型社會治理體系的必然性

盡管自十八大以來黨和政府開始重視和加強社會治理，社會建設和社會治理取得了很大進展，但面對新時代社會建設繁重任務與社會治理復雜矛盾，特別是面對社會主要矛盾發生新變化，人民在政治、經濟、社會、文化以及生態等各方面對美好生活的增長需要的巨大壓力，我們必須認識到過去社會建設和社會治理滯后，社會建設與治理體制改革不深入，創新不顯著，社會治理不夠有效，這些導致社會治理效率效果不理想，過于重視經濟效益、輕視社會效益，社會矛盾增加。面對當今開放的社會新時代，我國必須勇于解放思想，大膽創新，構建一個適應我國國情的開放型經濟體制和全球化的開放型社會治理體系。

構建開放型社會治理體系是社會主義社會治理與建設的本質要求。社會主義是社會形態哲學的一種社會形態發展學說。社會主義社會就是依照這種學說建立起來的社會形態和制度體系的社會實踐。中國特色社會主義社會是在中國大地上建立起來帶有中國文化價值觀、符合中國國情的社會主義偉大實踐。中國特色社會主義就是要實現社會共同發展，共同富裕，追求社會平等、公平正義、和諧、自由、民主、法治、文明、包容。建設中國特色的社會主義社會是踐行和追求中國特色社會主義核心價值觀的生動體現。

實現社會平等、公平、和諧、自由、民主、法治、文明、包容是建設中國特色社會主義社會發展的目標與本質要求，為此我國必須始終把發展、改善和保障民生放在更加突出的位置，在社會共同發展、共同致富中促進社會平等、公平、和諧與穩定，并通過加強和創新社會治理，協調處理好改革、發展與穩定的關系，最大限度增加和諧因素，增強社會創造活力，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。要實現這樣的中國特色社會主義社會建設目標和本質要求，必須構建一個開放型社會治理體系，體系各主體以平等、公平、開放、透明、民主、法治、文明、包容的治理方式，讓每個地區、每個組織、每個家庭、每個人發揮自己最大的潛力和活力，通過共同發展、協調發展、開放發展、合作發展、共享發展，逐步改善民生，逐步減少、消除社會矛盾與糾紛，增加社會穩定和秩序，帶來社會和諧與繁榮。與市場經濟體制相適應的社會主義社會的本質特征就是開放型的，開放型社會才是社會主義社會的本質要求。

中國數千年社會的發展總體上是開放型的，只是在明、清及民國時期的短暫歷史中出現封閉或半封閉社會。新中國脫胎于數千年封建社會以及半封建半殖民地社會的舊中國，而且在新中國成立后30年里逐步建立了一個封閉的計劃經濟體制，所以目前中國社會最顯著的特征是社會封閉。這種封閉型社會不是社會主義社會的本質特征，也不符合中華民族數千年社會發展歷史的傳統模式。所以，我國社會治理體制改革必須要擺脫、拋棄過去計劃經濟時代以及從舊中國帶來的封閉、半封閉的社會管理體制，構建社會主義開放型社會治理體系，回歸中國社會發展歷史的傳統模式。這種開放型社會治理體系不僅是社會主義社會治理與建設的本質要求，而且符合我國社會發展的一貫歷史傳統，又與當前構建開放型經濟體制以及開放型世界體系、全球化發展大勢相適應、相契合、相一致。

構建開放型社會治理體系是我黨領導下政府負責、社會各主體共同參與社會治理的體制機制創新。傳統的政府封閉社會管理體制已經不能適應新時代社會治理和社會發展要求。改革開放40年來，我國逐步建立了與市場機制相適應的開放型經濟體制，經濟組織形態、結構、性質、來源多種多樣，異彩紛呈；經濟主體類型日益多元，利益關系日益復雜，社會地位和訴求各不相同。與此同時，我國各類社會組織開始有序發展起來，在社會發展建設和社會治理中發揮著日益重要的作用。由于我國地域廣闊，地區差別、城鄉差別和行業、階層差別十分明顯，家庭及個人發展目標、訴求、能力差別較大，他們在社會治理中希望發揮和能夠發揮的作用各不相同，能夠做出的貢獻各有大小。我國社會關系已經而且正在發生深刻、復雜的變化，政府作為單一的社會管理主體難以勝任全部社會管理責任，封閉的社會管理體制難以調動和發揮各方的積極性、主動性、自律性與自覺性。傳統政府社會管制必須改革，以適應新時代社會發展需要。

政府單一主體治理社會還存在治理缺乏開放、透明、公平公正以及主觀隨意、缺乏外部監督、滋生腐敗等問題。政府對各地區、各層級具體社會事務難以進行有效管理，而且由于政府管制的局限性、能力有限性和固有弊端，獨自承擔社會管理重任會引起許多社會問題、社會矛盾，難以解決許多社會難題。社會封閉、不開放的管制讓社會問題和矛盾日益惡化。因此，適應新形勢、創新和構建一種開放型社會治理體系是社會發展的客觀要求，它能夠讓社會多元主體共同治理，可以解決大部分社會問題和社會矛盾，建立和諧穩定的社會關系，實現社會共同發展、包容發展與合作發展的目標，又符合經濟、民主自治和共同承擔社會責任的原則。政府負責，并與社會其他主體協商共治，構建開放型社會治理體系能夠做到對社會有效治理，具有政府單個地管制全社會所無法比擬的優勢。

與政府單獨管制不同，多個社會主體共同參與治理，是一種有別于政府封閉社會管理體制的開放型體系，是公開的、透明的、開放的、協商的、共治的、包容合作的、法治德治與行政并舉的，是一種不同于以往的體制機制創新，能夠有效聚合、調動和發揮社會各方力量，有效治理社會，轉變治理方式，提高治理效能、效率，能夠共同促進社會事業健康、穩定、和諧地發展。

構建開放型社會治理體系是構建開放型經濟體制的必要前提和客觀要求。開放型經濟體制需要一個與之相匹配的開放型社會治理體制。一個封閉、半封閉的社會治理體制不能適應一個開放型經濟體制的需要，必須要構建起一個嶄新的開放型社會治理體系，才能與開放型經濟體制相適應、相匹配，才能滿足經濟與社會之間經濟資源交流、互動的需要。因此，與我國經濟發展息息相關的社會也必須隨之做相應的轉型，由現在的封閉、半封閉型社會向開放型社會轉變。

開放型社會治理體系是開放型經濟與社會進行信息、要素資源交流、配置的客觀要求。社會是吐納經濟資源的公共場所。經濟與社會是息息相關的兩個系統。經濟與社會互動而不可分割，而且經濟問題就是社會問題。開放的社會是開放經濟發展的先決條件。社會發展離不開經濟發展，經濟發展更需要社會開放、發展與進步。市場經濟是一種開放型經濟。經濟資源之一的人及其所擁有的一切經濟要素均來自社會系統的人。社會系統中的人掌握著一切經濟資源。社會物質財富都是人創造的，也由人所擁有。社會治理體制會深刻影響經濟發展和經濟體制。過去政府嚴格管制戶籍、住房、教育等與人口活動緊密相關的資源，嚴重阻礙人口流動、人員就業創業以及人民從事政治、經濟、軍事、文化、科研等活動。

社會系統不開放，各社會領域相互獨立，這樣的各領域如何完成經濟功能和發揮各自組織功能，讓經濟成為社會的基礎，是不可想象的。經濟組織、政治組織、社會組織、軍事組織、文化組織等既是社會組成要素，又是社會主體，雖然從事政治、經濟、軍事、社會、文化等不同領域里的活動，但都基于經濟基礎之上，承載著經濟中財富生產、財富分配、財富轉移、財富消費的某種功能，這些經濟功能共同構成了一個復雜的支撐社會運作的開放系統。社會開放是經濟開放的前提條件，社會封閉、不開放則經濟難以開放與發展，更難以成為社會的基礎。開放是實現社會和諧、公平、文明、包容、互動的根本保證。開放型社會治理體系是實現社會充滿活力、和諧、有序，社會各方面協調發展的基本體制保障。總之，構建開放型社會治理體系是構建開放型經濟體制的必要前提和客觀要求。

構建開放型社會治理體系是適應開放型世界體系和全球化的客觀要求。盡管不時出現逆全球化的聲音和開放世界的逆流，但是開放世界和全球化大趨勢不可逆轉。經濟開放和全球化必然推動世界各國的社會開放與全球一體化。隨著開放型世界經濟和全球化的深入推進，世界各國社會經濟將日益緊密地融為不可分割的一體，一國社會經濟不可能孤立于世界而發展，各國社會經濟必須開放，取長補短，發揮比較優勢，相互合作，共同推動社會經濟發展。在開放的世界經濟體系中，一個國家的經濟要素、經濟組織會隨著全球化深入發展而進入世界其他國家或地區，成為其他國家的經濟要素、經濟組織，成為其他國家社會的組成部分、治理對象和治理主體。所以，盡管世界紛繁復雜，多姿多彩，但世界體系開放和全球一體化融合趨勢不可阻擋。

經過近40年的改革開放，中國對外貿易、投資和經濟合作取得巨大發展，經濟發展越來越離不開世界經濟，越來越融入世界經濟體系之中，越來越具有全球性，既被全球化了，也推動全球化深入發展。中國向世界敞開大門，大規模外國企業、金融機構、非政府組織，以及大批外國企業家、經理、管理人才、科學家、工程技術人員、專家、教授、商人來到中國經商、創業、工作、就業、居住生活。每年中國都會接受一大批留學生，接待數以億計的境外游客。與此同時，每年中國也有大量企業、資金以及各類人員走出國門。中國社會結構、社會體系隨著經濟開放而發生著深刻變化。中國原有的封閉型社會管理體制完全不能適應相互依存、相互聯系、相互融合的開放型世界體系和全球一體化進程發展的要求。中國必須接受和順應全球化大勢，及時調整和優化社會治理方式。因此，中國的社會治理必須適應全球化要求，采取開放型社會治理體系，改變過去傳統的社會管理體制。

現代科技，特別是現代通信和互聯網科技，為構建開放型社會治理體系運行提供條件。在大數據時代，社會結構和治理體制可以隨最新科技成果運用而發生調整、改變。科技讓人融入社會，同時讓社會更加開放，更加公平、平等、互動與和諧，為開放型社會治理體系付諸實施提供可行性。運用現代科技，特別是運用大數據、移動通信、互聯網、人工智能等科技手段，可以獲得人口移動、居住、出行、就業、創業、教育、醫療健康、旅游、加入社會組織等數據信息，通過針對性析出，可以作為社會治理政策制定、方式改革、理念創新、手段轉換的重要參考依據。總之，現代科技已經為建立開放型社會治理體系運作提供了可行的技術基礎和技術條件。

構建開放型社會治理體系的改革舉措

構建開放型社會治理體系需要做出一系列改革和創新舉措，必須加強黨的領導，政府要改革和轉變傳統的社會管理體制，負起應有責任，發展社會組織，培養社會治理人才隊伍，依法治社，積極運用現代科技，提高社會治理能力、治理效率和治理現代化水平。

構建中國共產黨領導的開放型社會治理體系。中國共產黨是中國新社會的締造者、領導者、治理領航者。中國共產黨領導是社會主義社會穩定、有序發展的政治保障，是團結、統一、凝聚和穩定中國社會各階層、各民族、各地區共同發展的堅強核心。社會治理是國家治理的重要組成部分。沒有中國共產黨的領導，中國社會就可能陷入動蕩、失序、混亂之中，成為一個一盤散沙、任人宰割的社會。黨的領導讓我國社會一步步走上了國家富強、人民安居樂業、社會文明有序的發展道路。我黨在高度重視發展經濟的同時，不忘加強和創新社會治理，轉變社會治理方式，發展社會組織，由傳統管制型轉向開放型，促進社會文明、和諧、公平、民主、自由、法治、開放與進步，不斷推進社會主義核心價值觀建設，奠定了我國社會治理的價值追求目標和理念。

堅持黨對社會治理的領導就是加強黨對社會治理目標、任務、戰略、法律制度、體制機制、改革開放、方式轉變、組織建設、人才培養以及治理能力的形成等各個方面的領導，加強黨對社會治理重大方針、政策制定與實施的領導，加強黨對社會事業建設的領導，加強和改進黨對政法工作的領導，加強政法隊伍建設，建設平安中國，切實肩負起中國特色社會主義事業建設者、捍衛者的職責使命，加強各級黨委以及黨的基層社區對社會治理具體事務的領導。加強和堅持黨對社會治理的領導是推動構建開放型社會治理體系的堅強保障，是確保社會實現和諧、穩定、包容、發展目標的前提。

改革與轉變政府社會管理體制，構建政府負責的開放型社會治理體系。改革開放是解決中國社會問題的總開關。改革促進開放，同時開放也推動改革。開放要從經濟貫穿到整個政治、經濟、社會、文化生活的方方面面。開放會帶來不同的思潮，解放和豐富人的思想；也可能帶來思想混亂，引起社會騷動。政府政治開放、經濟開放、社會開放、文化開放，有益于文明、交流、融合、互鑒，縮小社會差別，促進社會發展與進步，讓人民在交流、對比中有選擇，更加堅定對國家、民族的認同和信仰。開放讓社會擺脫愚昧無知，促進交流，讓社會走向文明。但不開放、封閉只會導致更加愚昧落后，肯定會引起社會的動蕩不安。

改革開放是政府手中可以塑造社會經濟的重要工具。由于政府單個管理當今社會存在種種弊端和劣勢，所以政府要堅決改革社會管理的制度、政策和措施，加強社會治理制度和體制機制建設，轉變社會治理方式，改變單一的傳統行政管理方式，積極推動各項社會事業改革與開放，構建一個黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的開放型社會治理體系，這是一個開放的、共治的、多種方式并行的社會治理體系，打造出一個共建共治共享的社會治理格局。

加快教育普及化、現代化，推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育，促進教育公平，優先發展教育科技，促進教育理念現代化、設施設備現代化，促進素質教育，支持和規范社會力量興辦教育，推進大學標準化和規范化建設，建設10000所高質量大學，加強繼續教育，建設學習型社會和實現教育強國。

深化醫藥衛生體制改革，全面建立中國特色基本醫療衛生制度、醫療保障制度和優質高效的醫療衛生服務體系，健全現代醫院管理制度，積極支持社會辦醫，把社會醫療作為國民醫療體系的有益補充，促進醫療服務業良性競爭，發展健康服務產業，興辦10萬家醫院，滿足人民看病就醫需求，解決“看病難、看病貴”問題。加強基層醫療衛生服務體系和全科醫生隊伍建設。全面取消以藥養醫，防止過分逐利行為。堅持中西醫并重，傳承發展中醫藥事業。推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。堅持預防為主的醫療衛生方針，推廣普及健康生活和飲食知識，防范因病致貧。

按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。[24]全面實施全民參保計劃，建立全國統一的社會保險公共服務平臺。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度。完善失業、工傷保險制度。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。完善最低生活保障制度，統籌城鄉社會救助體系，完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系。發展殘疾人事業，加強殘疾康復服務。開放和發展各類商業保險產業，支持和鼓勵各類社會公益、社會中介服務以及社會組織發展，形成國家基礎社會保障與商業服務供給相互補充的完善的社會保障體系。

推動創業、就業戰略，完善促進創業、就業政策措施，千方百計擴大就業，建立常設性、季節性、不同類型的勞動力與人才市場，為高校畢業生、社會人才、農民工提供全方位公共就業服務以及就業技能培訓，促進人才流動，挖掘就業潛力，完善勞動關系協商協調機制。保護合法勞動及要素收入，運用財稅工具調控社會收入分配結構，推進基本公共服務均等化，縮小收入分配差距。關心和照顧城市困難人群，解決住房、租房以及民生實際困難。堅持社會主義社會共同富裕原則，政府要托底，實施精準扶貧、精準脫貧戰略，完成脫貧攻堅任務，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會。

社會治理要繼續深化改革開放，要改變完全由政府全權管理社會的傳統模式，要構建一個黨領導下政府負責的多元社會主體協商共治的開放型社會治理體系，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心下移，要形成一個自由流動的社會環境，既要允許人口從農村、小城鎮向中等城市、大城市流動，也要允許人口從大城市向中小城市、農村流動，克服單向流動和人口過度向大城市集中的問題，讓城市里的成功人口向下流動，可以傳播新思想、新觀念，推動影響地方基層社會人口不斷向上流動。政治、經濟、社會與文化開放，讓腐敗和暗箱操作無處藏身，可以打破利益固化和利益代際傳遞，讓社會利益流動起來，均衡分配社會財富、信息與知識。

構建一個開放、公平、包容的開放型社會治理體系是實現社會主義社會建設目標的重要保障。開放、競爭雖然會導致社會收入分配差距拉大，但開放仍然優于封閉、壞政策下的社會不開放，競爭優于沒有公平競爭，不開放的社會更加不公。封閉、不開放會產生制度性腐敗，導致社會分配不公、社會失序與動蕩。開放、競爭下的社會收入雖然差距拉大，但透明、平等、相對公平，還可以通過稅收、救濟、扶貧、轉移支付和慈善等形式加以糾正，實現公平與效率大體同時并存，實現社會主義共同發展、共同富裕的價值目標。

構建政府負責的開放型社會治理體系，要大力推進社會基本公共服務建設，補齊民生短板，推動社會保障制度全覆蓋，保障和改善民生；改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能；完善和創新流動人口和特殊人群管理服務；暢通社會聲音的傳遞渠道，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道，堅決問責遏制人民表達意見訴求的黨政官員；正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系；建立健全重大決策社會穩定風險評估機制，強化公共安全體系和企業安全生產基礎建設，遏制重特大安全事故。

發展社會組織，培養社會治理人才隊伍，充分發揮各社會主體治理作用和能力。社會組織發展與經濟組織、政治組織發展同樣重要，都是服務國家發展的重要力量。實現社會治理現代化首先要明確社會組織的地位，其次要充分發揮社會組織的作用，最后要加強對社會組織的管理和規范，激發社會組織活力，構建一個社會多元主體共同參與治理的開放型體系。

社會組織是社會發展、建設和治理不可或缺的重要力量，是社會治理的主體之一。社會組織是聯系社會與政府、企業以及家庭、個人各方，為社會提供多種服務功能的各類非營利組織機構，在維護社會安定、促進社會和諧、解決社會矛盾與糾紛、提高社會文明程度、增進社會信任、傳遞社會聲音、參與社會治理、促進民族融合以及國家安全統一等方面發揮積極作用。正是由于社會組織在社會發展、建設和治理中的地位與作用重要，所以我國必須要高度重視社會組織發展，激發社會組織活力，不僅要加快行政體制改革，加快政府與社會組織分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，支持和發展志愿服務組織，而且要加快新的社會組織發展，在立法、政策與服務等方面給予支持，培養社會組織、社會治理人才隊伍，構建適合社會活動家生存的土壤，營造利于社會組織參與社會治理的政策環境，把適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，提升其貢獻治理力量的能力。最后，政府要加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，依法登記，引導它們依法開展活動，充分發揮積極作用。

推進“民心相通”工程和社會事業發展，在社會治理中踐行社會主義核心價值觀。由于人有稟賦、分工、懶勤之分，所以社會差別是客觀的。完全消除社會差別不現實，也不足取。人性中有希望與其他人看齊、消除差別的部分，是巨大的個人動力。利用這種動力可以形成巨大的市場經濟推動力。無論資本主義社會還是社會主義社會，無論單個國家、單個民族還是全世界、世界各民族，都需要有一定范圍內的社會差別，以推動經濟發展與社會進步，但又要控制社會差別過分拉大，防范社會危機和經濟危機。過大的社會差距會導致社會階層隔閡，加劇社會矛盾和摩擦，影響社會和諧與穩定，甚至誘發社會沖突和社會危機。而且，過大的社會差距會導致經濟失衡和危機，影響經濟結構平衡，降低經濟資源配置效率，不利于經濟穩定和可持續發展。總之，過大的社會差距是不利于民生穩定、民心相通的首惡因素，即使是西方市場經濟國家也要采取措施加以控制。

今天中國要汲取美國資本主義社會經濟體制下追求個人主義、利己主義、精英主義的教訓，要大力倡導社會主義核心價值觀，不斷繼承、發展、豐富和創新社會主義文化價值觀，反對西方自由、民主、剝削、利己、不平等的資本主義文化價值觀。

在政府制定政策、社會治理方案中必須要充分體現社會主義制度和社會主義文化價值，必須適應開放型經濟體制和開放型世界經濟及全球化大趨勢要求，從現有管制型社會治理方式逐步向開放型社會治理方式轉變，構建起社會主義開放型社會治理體系，在開放社會和開放經濟中大力促進教育、醫療衛生、文化、體育、養老、社會保障、社會安保、社會中介服務、社會救助、社會公益、社會團體等社會事業發展，引進社會資本、外國資本發展社會事業，創辦10000所大學、10萬家醫院、10萬家文化機構、10萬家體育機構、100萬家養老機構，放手發展社會各項公益機構、社會救助機構、社會服務機構以及社會組織機構，推進各種“民心相通”工程建設，加強精準脫貧及扶貧力度，把社會治理的傳統行政方式與法治方式、德治方式、自治方式、多方協商共治方式有效結合起來，促進包容性、協調性發展，逐步消除城鄉、地區以及行業之間的社會地位、社會收入、社會待遇、社會保障的過大差別，縮小社會差距，增加階層流動性、貧富互動性、民族交融性、出入境便利性，形成人人享有居住、出行、就業、創業自由環境，促進社會開放、透明、流動、包容、民主、法治、公平、有序、和諧、穩定、安全。

貫徹落實全面依法治國總體布局，促進社會公平、公正、開放、和諧。全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理方式的一場深刻革命。法是規范社會行為的統一準繩。立法、司法、執法公平是最大公平。能否真正實現法律面前人人平等是法治公平的試金石。因此，我國必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治觀念，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，形成科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的法治制度環境；堅持依法治國和以德治國相結合，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法、濫用監督和制約公權，把立法、司法與執法公開、透明與開放落到實處，讓社會矛盾與糾紛得到公平公正解決，維護社會安定。

依法治社是全面依法治國的重要組成部分，是創新和加強社會治理的重要方式之一。在社會治理中必須要貫徹落實全面依法治國戰略，建立社會治理領域完善的立法、司法、執法制度與政策體系，轉變社會治理體制機制，轉變社會治理方式，在更多調動社會各方協商自治，自我解決社會問題、社會矛盾與糾紛的同時，重視依法治社，依法建立公共服務、公共管理、公共安全體系，加強國家安全法治保障，加強社會治安防控，建設平安中國，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動，維護人民各項權益，依法發展、規范社會事業和社會組織，增加社會凝聚力，維護社會穩定與安定，防范社會治理風險，促進社會和諧發展。

運用現代科技構建開放型社會治理體系，提高社會治理能力，實現社會治理現代化。我國社會治理理念、治理能力與治理水平落后是社會治理現代化的短板，特別是在社會治理中對現代科技手段的利用仍不夠充分。現在我國在社會治安中較多地運用了影像采集技術、安全檢查技術、衛星定位技術等，未來我國可以把互聯網信息技術、物聯網技術、移動通信技術、大數據技術、云計算技術、遙感技術、人工智能、醫學心理學技術等現代科技手段運用到社會治理實際工作之中，提高社會治理能力和治理水平的現代化程度，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。?我國要積極運用現代科技構建開放型社會治理體系，把政府社會治理責任與企業事業單位、社會組織的社會責任以及個人的社會責任協調起來，把社會治理目標與各自功能、責任對應起來，把社會各主體在發展社會事業、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定中發揮的力量有效整合起來，通過現代科技手段公開社會治理的戰略目標、政策措施、組織實施以及各自義務，加快網上信訪案件處理，利用互聯網獲得社會治理的訴求、意見、方案，公開社會治理中政府行政、司法執法行動，化解社會矛盾糾紛，提高社會治理效率效果，推動整個社會走向開放、透明、公平、文明、和諧。

注釋

[1]劉繼同：《社會主義市場經濟處境與開放型社會管理模式初探》，《湖南社會科學》，2004年第5期，第65～70頁。

[2]《2014年全國兩會現場直播》，新華網，2014年3月7日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2014lh/live/20140307b/wzsl.htm。

[3]李培林：《社會治理與社會管理有三大區別》，《中國社會科學報》，2014年3月21日。

[4]郭洪榮：《國家治理與國家管理的區別》，樂稅網，2015年8月24日，https：//www.leshui365.com/s5939/view/wz1000347.html。

[5]李立國：《創新社會治理體制》，《求是》，2013年第24期，第14～18頁。

[6]魏禮群：《積極推進社會治理體制創新》，《光明日報》，2014年6月20日。

[7]周慶智：《社會治理體制創新與現代化建設》，《南京大學學報：哲學·人文科學·社會科學》，2014年第4期，第148～156頁。

[8]曾維和、賀連輝：《社會治理體制創新：主體結構及其運行機制》，《理論探索》，2015年第5期，第82～87頁。

[9]龔維斌：《改革開放以來社會治理體制改革的基本特點》，《中國特色社會主義研究》，2016年第3期，第70～75頁。

[10]孫濤：《從傳統社會管理到現代社會治理轉型——中國社會治理體制變遷的歷史進程及演進路線》，《中共青島市委黨校 青島行政學院學報》，2015年第3期，第43～46頁。

孫濤：《以擴大公眾參與推進社會治理體制創新》，《理論導刊》，2015年第11期，第21～24頁。

孫濤：《從社會管理到社會治理：背景、原則及路徑》，《山西財政稅務專科學校學報》，2015年12月第6期，第41～46頁。

[11]黃維德、劉夏蓮：《論開放型社會就業系統》，《上海師范大學學報》（哲學社會科學版），1985年第3期，第13～17頁。

[12]劉祖云：《略論社會開放與社會發展》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版），1993年第5期，第40～45頁。

[13]劉祖云：《走向市場與走向開放：當前中國社會轉型的基本標志》，《學習論壇》，2003年第1期，第32～34頁。

[14]朱云生：《論青少年創新人格培養與開放型社會構建之關系》，《經濟師》，2006年第12期，第63～64頁。

[15]段培君：《構建開放型社會》，《滬港經濟》，2010年第9期，第16頁。

[16]劉繼同：《社會主義市場經濟處境與開放型社會管理模式初探》，《湖南社會科學》，2004年第5期，第65～70頁。

[17]褚松燕：《開放型社會的公共權力配置迷局——多主體協作治理的潛在風險與解決方案》，《人民論壇·學術前沿》，2013年9月上，第6～12頁。

[18]胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，人民網，2007年10月15日，http：//cpc.people.com.cn/GB/104019/104099/6429414.html。

[19]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民網，2012年11月8日，http：//politics.people.com.cn/n/2012/1118/c1001-19612670-1.html。

[20]《中共中央政治局就實施網絡強國戰略進行第三十六次集體學習》，中國政府網，2016年10月9日，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/09/content_5116444.htm。

[21]習近平：《堅持走中國特色社會主義社會治理之路 確保人民安居樂業社會安定有序》，人民網，2017年9月20日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0920/c64094-29545814.html。

[22]孟建柱：《社會治理應更注重開放共治》，中國新聞網，2016年10月13日，http：//www.chinanews.com/gn/2016/10-13/8030519.shtml。

[23]習近平：《加快建設社會主義法治國家——在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話》，《求是》，2015年第1期。

[24]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民網，2017年10月19日，http：//sn.people.com.cn/n2/2017/1019/c378287-30841988.html。

責 編/周于琬