論黨內法規體系與國家治理體系

宋儉

【摘要】 以憲法為中心的法律體系和以黨章為中心的黨內法規體系都是中國共產黨治國理政的法理遵循，二者統一于中國特色社會主義法治體系之中，共同構成當代中國社會主義法治體系的法理支撐。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須加強中國共產黨黨內法規制度建設，更好地發揮黨內法規制度在黨和國家機構改革中的重要作用；在國家治理中加強黨的全面領導，必須把加快形成黨的領導法規制度作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要著力點，充分認識中國共產黨黨內法規制度在國家治理中的重要地位和作用。

【關鍵詞】中國共產黨 黨內法規體系 黨的全面領導 依法治國 國家治理

【中圖分類號】 D262.6 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.006

在世界政黨中，中國共產黨最重視黨內法規制度建設。在當代中國，中國共產黨的黨內法規制度不僅適用于管黨治黨，也適用于黨領導人民治理國家，這是由中國共產黨獨特的政黨功能和中國特色的國家治理體系決定的。推進國家治理體系和治理能力現代化，要充分認識中國共產黨黨內法規制度在國家治理中的重要地位和作用。

中國共產黨的雙重政黨功能

筆者所說的雙重政黨功能是指中國共產黨在當代中國政治生活中作為領導黨和執政黨的雙重角色。這種雙重角色既是合一的，也是分開的。領導黨角色體現著中國共產黨更為重要、更為全面的政黨功能。執政黨的功能主要是執掌國家政權，通過國家政權管理國家事務，其活動范圍主要是在國家權力機關和行政機關；而領導黨的功能則體現為黨的全面領導，即黨對國家、社會和人民及其一切活動的全面領導，其領導范圍包括經濟、政治、文化、社會、生態、內政外交國防、治黨治國治軍各個方面，即黨按照“總攬全局、協調各方”的原則對立法、行政、司法等全部國家機關以及軍隊、民主黨派、群眾團體、社會組織、企事業單位實行的全方位的領導。

在當代中國政治生活中，中國共產黨不僅領導黨的各級組織、全體黨員和黨的全部活動，還要領導全國各族人民及整個國家和社會的全部公共活動。中國共產黨的中央委員會和地方委員會不僅是黨的各級領導機關，也是國家和地方各級的最高決策機關和權力中心。中國共產黨還在中央和地方的國家權力機關、行政機關、司法機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立黨組，在人民軍隊中設立黨委，作為這些非黨組織和機關的領導核心，從而實現黨對一切工作的全面領導。

中國共產黨不同于西方國家執政黨的一個重要特點是，其在國家治理中的職能不僅是執政，更重要、更全面、更權威的是領導。《中華人民共和國憲法》明確規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”作為執政黨，中國共產黨要依法執政，其在國家權力機關和行政機關履行執政職能的全部活動當然是以憲法和法律法規來調適。而作為領導黨，在其對中央和地方國家機關、軍隊、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織進行領導時，也就是說其作為國家治理的領導力量在履行國家治理的領導職能時，就不僅需要靠憲法和法律法規來調適，還需要依靠黨章和黨內法規制度來調適。

中國共產黨的領導黨和執政黨的雙重角色，決定了中國共產黨的黨內法規亦具有雙重的功能，即其不僅是中國共產黨管黨治黨的法理依據和根本遵循，也是中國共產黨治國理政的重要依據和重要遵循。黨內法規不僅適用中國共產黨管黨治黨，也適用于中國共產黨治國理政。中國共產黨在國家治理中作為執政黨必須依法執政、依法行政，作為領導黨必須依法領導、依規領導，中國共產黨領導治國理政的活動既以憲法法律為依據，也以黨內法規為依據。因為中國共產黨的黨內法規不僅用以規范、管理作為國家治理基本和核心力量的中國共產黨黨員干部隊伍，即依據黨內法規把黨管好、建設好，把權管好、用好。（唯有如此，黨員領導干部才可能模范地遵守憲法和法律，保障憲法和法律的實施，把國家治理好）；更重要的是，直接用以規范黨治國理政的領導和執政活動的功能，并具有極高的權威性。所以，以憲法為中心的法律體系和以黨章為中心的黨內法規體系都是中國共產黨治國理政的重要規范體系的制度基礎，都是中國共產黨治國理政的重器，二者統一于中國特色社會主義法治體系之中，共同構成當代中國社會主義法治體系的重要內容。

正因為黨內法規具有適用于中國共產黨治國理政的功能，所以《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確將中國共產黨的黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，強調：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。”習近平在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中更明確提出：“必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”[1]2017年6月，中共中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，指出：“加強黨內法規制度建設，是全面從嚴治黨、依規治黨的必然要求，是建設中國特色社會主義法治體系的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障，事關黨長期執政和國家長治久安。”[2]充分肯定了黨內法規制度建設對于推進國家治理體系和治理能力現代化的重要作用。黨的十九大報告進一步提出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善黨對國家政權機關的領導”的要求[3]，表明了以習近平同志為核心的黨中央對發揮黨內法規制度在治國理政過程中的重要作用的高度重視。

推進國家治理體系和治理能力現代化，必須加強中國共產黨黨內法規制度建設

十八屆三中全會將完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標。十八屆四中全會強調全面推進依法治國是“國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”[4]。十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，提出了“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系”的具體改革方案，被認為是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場“深刻變革”。[5]至此，具有鮮明中國特色的國家治理體系基本形成。

中國特色國家治理體系的最鮮明特點是中國共產黨的全面領導。十九大報告指出，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量”，強調“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。這既是對中國共產黨執政以來黨領導人民有效治理國家的根本經驗的高度概括，也是對新時代推進國家治理體系和治理能力現代化必須堅持的根本原則的科學闡釋。必須要明確，中國共產黨在國家治理中的全面領導是含兩個基本理念的。一個基本理念是“黨領導人民治理國家”，這一理念揭示了當代中國國家治理的主體和領導核心——人民是國家治理的主體，中國共產黨是國家治理的領導核心——體現著社會主義制度下人民當家作主的本質和具體實現形式。所以，黨的十九大報告在強調“堅持黨對一切工作的領導”的同時，也強調“必須堅持人民主體地位”“用制度體系保證人民當家作主”。[6]以“全面提高國家治理能力和治理水平”為目的的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》亦將“堅持黨的全面領導”和“堅持以人民為中心”并列為改革必須遵循的原則，強調要“堅持以人民為中心，堅持全面依法治國，以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向”來推進黨和國家機構改革。[7]另一個基本理念是“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”，這一理念揭示了當代中國國家治理的基本模式是以社會主義法治體系為基本支撐的國家治理模式，體現著推進國家治理體系和治理能力現代化的基本路徑和發展方向，黨的十九大報告深刻指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國的全過程和各方面”。[8]由于中國共產黨以為人民服務為根本宗旨，始終把人民利益擺在至高無上的地位，始終把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準，所以黨的領導本質上就是為人民依法管理國家事務提供保障，堅持黨的全面領導與堅持人民主體地位在國家治理中具有內在一致性。所以，新時代推進國家治理體系和治理能力現代化的核心問題是堅持黨的全面領導與全面依法治國的關系問題。

關于黨的領導與依法治國的關系問題，黨的十八大以來，習近平總書記在多次講話中強調這是社會主義法治的“核心問題”和“根本問題”。從國家治理的角度來說，這一問題的實質就是中國共產黨如何領導與執政。在當代中國的國家治理模式下，黨領導人民依法治理國家包括領導和執政兩個方面，這兩個方面雖然關聯緊密，黨的文獻也習慣于把黨的領導方式和執政方式放在一起來談，但領導和執政并不是同一個問題，其活動的范圍是有區別的。

在“如何執政”的問題上，中國共產黨已經確立了依法執政的執政方略。習近平在中共十八屆四中全會的講話中明確指出“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政”，要求“增強依法執政意識，堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作”“推進依法執政制度化、規范化、程序化”。十九大報告向全黨提出了“增強依法執政本領”的要求。

在“如何領導”的問題上，為適應現代國家治理的需要，中國共產黨也明確提出了改進黨的領導方式的要求。中共十八屆四中全會提出要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導”，實際上是提出了中國共產黨在治國理政中要依法領導的問題。中國共產黨的領導既包括對國家政權機關的領導，也包括對其他各方面的領導。中國共產黨對國家政權機關的領導與執政本質上是一致的，領導是執政，執政也是領導。依法執政、依法行政實際上也就是黨對國家政權機關的依法領導。但在國家治理體系中，黨的領導不只是對國家政權機關的領導，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。中國共產黨對黨政軍民學各方面的領導，都屬于國家治理的范圍，而在黨政軍民學五個方面中，對黨軍民學四個方面都主要不是執政的問題，而是領導的問題。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》將新時代黨和國家機構職能體系劃分成黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系四大體系，其中，只有政府治理體系是屬于執政的問題。中國共產黨對黨軍民學四個方面的領導，對黨的領導體系、武裝力量體系、群團工作體系的領導當然也必須要遵循憲法和法律，但調適這種領導關系的不只是憲法和法律，還包括中國共產黨黨內法規制度。在一些重要的領域，如對黨的領導體系的領導、對武裝力量體系的領導、對群團工作體系的領導、對民主黨派的領導，主要不靠憲法法律來調適，而靠中國共產黨的黨內法規和政策制度來調適。所以，在當代中國的國家治理體系中，中國共產黨的領導既包括依法領導，也包括依規領導、依制領導。黨內法規制度和憲法法律一樣，是中國共產黨領導人民治理國家的重要規范體系，在國家治理中具有重要地位。新時代深化黨和國家機構改革、推進國家治理體系和治理能力現代化，必須加強中國共產黨黨內法規制度建設。

要把加快形成黨的領導法規制度作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要著力點

《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）提出的目標是，“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系，黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高”。《意見》顯然主要還是從全面從嚴治黨的角度來規劃黨內法規制度建設。黨的十九大報告從增強黨依法執政本領的角度，提出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規體系”，更加注重從黨領導人民治理國家的角度來規劃黨內法規制度建設，并把加快形成黨的領導法規制度放在了突出地位，這顯然為適應深化黨和國家機構改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求提出來的。

中國共產黨的黨內法規體系包括黨章和黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度，即“1+4”的法規制度體系。其中，黨的組織法規制度規范黨的各級各類組織的產生和職責，旨在夯實管黨治黨及黨執政治國的組織制度基礎；黨的領導法規制度規范黨的領導和執政活動，為黨在國家治理中發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用提供規范和制度保證；黨的自身建設法規制度規范黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設等自身建設活動；黨的監督保障法規制度規范對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權力。由于中國共產黨的雙重政黨功能，中國共產黨的全部黨內法規制度均適用于中國共產黨履行治國理政的職能。但從功能上來分的話，中國共產黨的黨內法規制度可以分為兩部分：一是黨的領導法規制度，用以規范黨的領導和執政活動，二是黨的自身建設各方面的法規制度，用以規范黨的自身建設活動。黨的領導制度法規在國家治理中具有更加重要的地位和作用，而目前，在中國共產黨的黨內法規制度中，黨的領導法規制度建設相對較為薄弱。新時代應當把加快形成黨的領導法規制度作為推進國家治理體系和治理能力現代化的主要著力點。

十九大對黨和國家機構改革做出了部署，總體思路是在加強黨的集中統一領導的原則下，將黨政部門都作為國家治理機構來一體配置權力、明確職責分工，提出要“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。這一改革思路在黨的十九屆三中全會得到了全面落實。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》從“全面提高國家治理能力和治理水平”的目的出發，將“加強黨對各領域各方面工作領導”明確為“深化黨和國家機構改革的首要任務”，要求“把加強黨對一切工作的領導貫穿改革各方面和全過程，完善保證黨的全面領導的制度安排”“確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”。提出了建立健全黨對重大工作的領導體制機制、強化黨的組織在同級組織中的領導地位、更好發揮黨的職能部門作用、統籌設置黨政機構、推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革等重大改革措施。

從十九屆三中全會通過并提交十三屆全國人大一次會議審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出的具體方案來看，這一次黨和國家機構改革的突出特點，一是強化黨的集中統一領導，二是統籌設置黨政機構，如新組建的國家監察委員會，就體現了加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一的改革思路。擬議中的中央全面依法治國委員會、中央審計委員會等黨中央決策議事協調機構同樣是按照加強黨的集中統一領導、確保黨的領導更加堅強有力的原則而設立的黨政一體化的機構。這是黨和國家機構設置的重大變革，按照這樣的改革思路建立起來的黨和國家機構職能體系將是新時代國家治理體系的主體部分。

十九屆三中全會關于黨和國家機構改革的設想，對中國共產黨黨內法規制度建設提出了新的、更高的要求，使黨的十九大提出的“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規體系”的要求變得更為緊迫。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》也明確提出了要“依法依規完善黨和國家機構職能”“在改革中完善和強化法治”的要求。[9]隨著黨和國家領導機構改革的深化，特別是黨對重大工作領導體制機制的調整和完善、中央和地方各級決策議事協調機構的設立、職能相近的黨政機關合并設立或合署辦公等重要改革措施的實施，黨的領導法規制度滯后的問題變得更為突出。筆者認為，在國家治理中加強黨的集中統一領導，必須更好地發揮黨內法規制度特別是黨的領導法規制度在國家治理中的作用，要把加快形成黨的領導法規制度作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要著力點；同時必須解決好中國共產黨黨內法規體系同中國特色社會主義法律體系在國家治理層面的銜接和協調問題，以實現中國共產黨在國家治理過程中依法執政與依法領導、依規領導的有機統一。

注釋

[1]《十八大以來重要文獻選編》，北京：人民出版社，2016年，第178、150頁。

[2]《中共中央印發〈關于加強黨內法規制度建設的意見〉》，《人民日報》，2017年6月26日。

[3]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京：人民出版社，2017年，第68頁。

[4]《十八大以來重要文獻選編》，第192頁。

[5]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日。

[6]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，第20、21、36頁。

[7]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日。

[8]習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，第38、22頁。

[9]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日。

責 編/楊昀赟