論政治與良治的關系

張家棟

【摘要】政治制度本身并沒有明確的好與壞之分。評價政治制度的主要標準不是設計和理念，而是其與發展水平和文化傳統結合以后所體現出來的治理效率，即是否實現了良治的目標。以經濟發展中所必然出現的征地問題為例，中美印三國中，中美兩國實現了目標，而印度仍然效率低下，成為困擾經濟發展的主要因素之一。這表明，政治制度與國情之間的契合度，既是決定治理效率的主要因素，也是能否實現經濟社會發展目標的主要因素。

【關鍵詞】政治制度 經濟水平 文化傳統

【中圖分類號】D523 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.06.007

關于各國政治制度之爭的辯論一直存在，但這種辯論卻沒有越辯越清楚，反而有模糊化趨勢。社會主義決定論，以及后來的資本主義決定論，都在現實生活遇到了難以解釋的問題。蘇聯和東歐社會主義陣營解體以后，前蘇聯和東歐國家都走了資本主義道路，但核心社會經濟目標仍然沒有實現。反而是把本國國情、社會主義和市場經濟機制結合起來的中國，在過去幾十年中發展迅速，愈加展示出其獨特的制度優勢，以及在政府治理方面的績效優勢。不可否認的是，走西方道路也有成功的先例，美國就如此，但也有很多值得反思的教訓。很多走西方政治模式的發展中國家，至今仍然在探索過程之中。因此，從治理效率而非僅僅是政治制度的視角來看國家發展問題，就變得更加重要。本文將選擇中美印三國在征地方面的效率問題，來探討政治制度、傳統文化、發展水平和治理效能之間的關系。

中美印三國的征地效率狀況

所有國家要發展經濟，都要興建基礎設施和工廠，都需要獲得土地。除了國有部分，多數征地行為都是在政府、企業和土地所有者之間發生的一場博弈。因此，在征地成為經濟發展的一個必要環節的同時，征地效率也成為評價一個國家治理效率的重要風向標。

中國的征地狀況。美國經濟學家斯蒂格茨曾說過，美國領導的新科技革命和中國的城市化，是21世紀影響人類進程的兩件大事。城市化是中國經濟快速發展的主要特征，而土地征用則是支持城市化進程的基本前提。因此，高效征地是中國經濟發展效率的主要組成部分。

改革開放以來，我國城鎮化進程加快，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右。一般來說，GDP每增長1%，需要30萬畝的新土地供給。2008年，中國全國城鎮工礦建設用地達1.2億畝，農村居民點用地達2.5億畝。[1]到2011年，中國的城市和農村建設用地達到34萬平方公里。[2]僅僅在2000～2015年間，全國城鎮建成區面積增長了約113%，達到8.9萬平方公里。[3]

重大工程中的用地保障，在很多國家都是難點，在中國則是經濟治理效率的重要體現。京滬高速鐵路是新中國成立以來一條建設里程長、投資大、標準高的高速鐵路，全線長度1318公里，跨越河北、山東、安徽、江蘇4個省以及北京、天津、上海3個直轄市。京滬高鐵于2008年4月18日正式開工，2011年6月30日通車。在很多國家，這點時間連征地工作都無法完成。

因此，中國征地過程中雖然暴露了很多問題，比如，導致很多群體性事件以及部分土地資源使用不當等。但不可否認的是，中國政府主導模式下的征地活動，保障了經濟發展的土地供給，保障了經濟快速發展，最終使全體中國人受益。

美國的征地狀況。美國的大規模城市化進程發生在1950～1980年間。在那一時期，美國以大城市為中心的大都市區由169個增加到318個；其人口從8485萬人增加到16943萬人，占全國人口的比例從56.1%上升到74.8%。[4]

從數據上來看，美國的征地壓力應該更重，因為美國的城市人口密度比較低，每平方公里約1千多人。按建成面積來看，世界排名前12位的城市中，有11個是美國城市。這11個美國大都市的面積為48895平方公里，人口約7130萬，每平方公里平均居住1458人。其中，紐約大都市區面積為8683平方公里，人口只有3320萬人，每平方公里2050人；洛杉磯大都市區人口1178萬，面積為4320平方公里，每平方公里2750人；芝加哥大都市區人口830萬，面積5498平方公里，每平方公里1500人。[5]美國中小城市的人口密度更低。香檳市人口有10多萬人，但城市面積卻有大約100平方公里。

美國企業占地規模也往往非常龐大。以迪斯尼為例，在美國佛羅里達州奧蘭多的迪斯尼樂園面積最大，有122.28平方公里，是其他迪斯尼樂園總和的4.4倍，是上海迪斯尼面積的30倍左右。當然，迪斯尼可能并不需要這么多土地，有囤積土地以謀利的嫌疑。[6]但畢竟，美國公共工程和重大工商業項目的實施過程，很少聽說有因征地問題而停滯的。這表明，美國市場主導、司法輔助式的征地模式，效率是非常高的，能夠滿足其經濟發展的需要。

印度的征地狀況。印度經濟處于快速發展階段，盡管工業占比相對較低，但是對土地的需求仍然非常旺盛。據統計，印度近13億人中有約31%是城市居民。但真正生活在城市中的人，可能高達60%。[7]這意味著近一半居住在城市里的印度人，沒有真正享受城市生活的便利。

除了滿足城市居民的需要，印度很多地方還有龐大的造城計劃。安德拉邦（Andhra Pradesh）分裂后，新的安德拉邦計劃在2035年以前建設一座可供1100萬人居住的新城“阿瑪拉瓦蒂”（Amaravati），需要3322平方英里的土地。[8]為實現征地目標，印度政府試圖改變傳統征地模式，改為“土地池”（Land Pooling）計劃，讓失地農民分享土地開發所帶來的收益，但有效性仍然有待時間來檢驗。[9]

征地問題一直是印度經濟發展中的一大難題，有時甚至會導致地方動亂。上世紀60到70年代，1萬千瓦裝機容量、移民2845戶的達姆布爾水電站工程（Dumbur）9年才完工，還引起十多年的動亂。進入21世紀以來，由于土地問題造成的大型項目“沉沒”現象屢見不鮮。甚至是莫迪總理上臺以后的2016年，一些重大項目還是因為征地問題而擱淺。2005年，韓國浦項鋼鐵與奧里薩邦政府簽訂諒解備忘錄，擬投資120億美元建年產能1200萬噸綜合鋼廠。[10]幾經周折，浦項鋼鐵于2016年宣布放棄投資計劃。隨后，安塞樂米塔爾（Arcelor Mittal）也取消了其一個千萬噸級的鋼鐵廠建設計劃。[11]

印度征地效率低下不僅拖延經濟發展速度，還增大了投資成本。據印度政府統計顯示，雖然土地成本（價格）一般只占工業項目的1%～4%，但征地進度的緩慢和復雜的程序，把土地成本推高到工業項目成本的20%以上。印度工業發展瓶頸的70%歸結于土地問題。[12]雖然印度政府嘗試了很多種方法，也確實想解決這一問題，但直到今日，土地仍然是印度經濟發展，尤其是工業化進程中面臨的主要問題。[13]換句話說，至少體現在征地以滿足經濟社會發展需求方面，印度的治理效率是低下的。

導致中美印三國征地效率差異的主要原因

中美印三國的國情既有相似性，也有明顯的差異性。從相似性上來看，中國、美國和印度都是領土和人口大國；從差異方面來看，中印國情類似但與美國不同，美印政治制度類似但與中國不同，中美治理水平類似但與印度不同。具體來說，三國體現在征地方面的治理效率差異，主要是由以下三個因素所決定的：

政治制度因素。從政治上看，中國是強政府、弱社會，政府在包括征地在內多數事務有強大的主導能力；印度是弱政府、弱社會，多元、碎片是其主要特征；美國是強政府、強社會，政府和社會的組織水平都很高，經常可以互補。

中國的強政府模式是保障征地效率的關鍵。首先，中國中央政府擁有跨地區協調指揮能力。中央統籌規劃、下達指令，地方政府在多數情況下可以順利銜接、有效貫徹執行。在長江三峽水電站等重大項目上，中國政府更是動員全國之力。三峽水庫淹沒區需要搬遷安置移民100多萬人。山東、浙江、江蘇、上海、廣東、四川、湖南、江西、福建、湖北、安徽等十多個省市不僅對口支援三峽庫區240多億元資金，還接收了16萬多名外遷移民。從新中國成立到2003年，中國因工程項目導致的非志愿移民數量高達4000多萬人。沒有單一制政府結構下不同地區間相互支援的傳統和實踐，中國是很難解決這些由征地而導致的移民問題的。其次，中國政府擁有跨領域協調能力。中國政府解決征地問題時，不僅可以通過直接經濟補償的方式來滿足農民的需求，經常還可以借用其他領域甚至是其他地域的力量。例如，在直接經濟補償以外，政府經常可以要求相關企業為失地農民提供工作機會，讓失地農民有機會從農民變成有組織就業的工人。最后，中國的官僚體系經過長期的培養與訓練，擁有解決征地問題的經驗與能力。

印度的政治制度是中央集權與地方分權的混合模式，外交、國防、立法等權力集中于中央，但土地問題的權限則主要在地方，尤其是邦政府。印度聯邦政府與邦政府之間缺乏雙向互動和政策推廣能力。[14]地方政府雖有發展經濟動機，但是又受累于地方政治，尤其是短期的選舉政治壓力，難以制訂和實施長遠經濟發展目標。2005年印度《經濟特區法案》出臺，規定政府在為工業發展征地時，可以支付低價。結果，在西孟加拉邦連續執政30多年的印共（馬）為增強對投資的吸引力，借機大力收購土地，引起失地民眾的不滿而發生騷亂，導致11人死亡，約70人受傷。最終，印共在選舉失去執政地位，草根國大黨連續執政至今。在這種前車之鑒面前，印度地方政府難于在征地方面積極作為，也就是非常合理了。

美國則不同，不僅有一個強大的行政體系，有一個強大的司法體系，還有一個強大的市民社會。在美國，征地主要在征地方與被征地方之間協商完成，基本是一個純粹的商業行為。即使需要政府出面，一般也就是司法機構進行仲裁或判決而已。并且，對于司法機構的判斷結果，很少有公民敢于違抗，釘子戶在美國是難以想像的。

經濟發展因素。國民經濟狀況也是決定中美印三國征地效率的重要決定性因素。

中國的土地制度是國家或集體所有制，個人沒有土地產權，只是使用權。這樣一來，中國的土地征用所涉及的，主要不是是否要被征用的問題，而是如何征用、如何賠償的問題。印度和美國是產權制度類似，但在規模上巨大區別。印度70%的土地為私人擁有，以個體農戶為經營單位，平均土地規模為25畝（1985/1986年度），但占農戶總數的57.8%的邊際農戶的平均規模只有5.85畝。有66%的印度農村勞動力依賴農業生活。[15]美國則不同，基本是以大的農場主為主。到2010年，美國的農場約有220萬個，農場占地面積為9.2億英畝，占美國國土的20%。平均每個農場的面積為418英畝，合2500多畝。350萬農業勞動人口，平均每人耕種1500多畝。[16]其結果是，同樣規模的重大工程項目，在美國可能涉及1至2個地主，而在印度則可能涉及幾百甚至上千名地主和土地使用者。這兩者之間的談判難度差異，是難以想象的。離開政府，印度的投資商也不具備拿下投資用地的實力。面對涉及人數如此眾多的征地談判，政府的作用就顯得至關重要了。[17]但恰好是在這個地方，印度政府缺席了。

公民的經濟自由度問題也是一個重要的決定性因素。中國和美國的土地所有者或使用者，在就業地域和領域的選擇空間相對較大，對土地的依賴程度比較低。而印度不同，很多農民，尤其是雇農或佃農，對土地的依賴程度非常高，沒有能力在土地以外尋找到新的工作機會。2012～2016年，中國新增就業機會6000多萬人，平均每年1200多萬。[18]農民子弟對土地產出的依賴程度快速下降，對征地的抗拒心理自然會下降。美國農民只有300多萬人，占美國人口的1%。失地農民的就業問題很容易被龐大的就業市場所稀釋，更不要提很多美國農民往往因為經營問題就會主動地出售土地。在印度，有組織工作人員只占就業人口的7%。如果不當農民，就只能當沒有多少保障的零工了。

文化傳統問題。在中國傳統文化中，本來土地是財產最重要的一個組成部分，也是家族、宗族等傳統社會結構的重要聯系紐帶。這種狀況如果不改變，再加上中國人多地少的基本事實，征地在中國將是一件非常重要的工作。1949年新中國成立以后，中國進行了土地革命，廢除了土地私有制，農民與土地之間的情感紐帶被切斷。在這種情況下，對中國農民來說，征地主要涉及經濟事務，與個人情感和家族觀念之間的聯系日益淡漠。

印度則與中國不同。印度的傳統文化保存幾千年之久。印度雖然多次遭受外敵入侵和殖民統治，但觸及的多是上層統治階級，對地方勢力和私有財產權的改變不大。甚至就連英國殖民時期，政府也主要建立在國家和省一級，省以下多為地方勢力自治。印度獨立以來，雖然進行過多次土地革命，限制每戶所擁有的土地數量，但多數土地與地主之間的聯系仍然保持下來。這種基于世世代代繼承關系的土地所有權，有些甚至可以追溯到1000多年以前，具有強大的家族認同和記憶承載功能，也讓很多印度農民難以割舍。

與印度相比，美國農民與土地之間的情感紐帶就要淡漠得多。美國人絕大多數為外來移民，最長的歷史也就300年左右。很多美國人更愿意到歐洲去尋根，而不是在美國本土尋找自己家族的來源。因此，美國人更多將土地和房屋看成是非常重要的私人財產，雖不允許別人隨意侵犯，但卻很少有東方文化中“安土重遷”的思想觀念。

結語

綜上所述可以發現，在中美印三國中，目前征地困難最大的是印度。這一困難并不能用政治制度一個要素來解釋，因為具有類似制度的美國并沒有面臨印度那樣的問題。也不能簡單地用國情來解釋，中國與印度的國情，至少在1949年以前是類似的。結果是，中國和美國都尋找到發展所需要的土地，印度至今仍然受到土地供給問題的困擾，成為其實現雄心勃勃的“印度制造”計劃的主要阻力。

日裔美籍政治學家弗朗西斯·福山曾提出過歷史終結論，認為美國式政治制度已經實現了人類在政治領域所可能實現的最高目標。但最近幾年，福山教授改變了論調，開始批評西方式民主的低治理效率。對于征地所體現出來的治理效率問題來說，最關鍵的可能不僅僅是政治制度，也不僅僅是經濟發展水平，而是政治制度、經濟發展水平和文化傳統之間的吻合程度。民主政治是一種競爭型政治制度，需要一個高度一致的政治文化為背景，否則就可能淪為否決型政治制度，從而導致治理效率低下。同時，民主制度又是對經濟基礎和人文素質要求比較高的制度，并非所有國家都同時具備。甚至就連西方發達國家，也不能保證能永遠維持這些高標準。現在一些西方發達國家內部出現的問題，已經顯示出一些征兆。印度以一個多元、碎片的社會形態，來支撐一個競爭性的政治制度，要提高治理效率確實難度比較高。目前，印度正試圖以印度教民族主義作為新的意識形態基礎，以對莫迪總理的個人崇拜為核心來鞏固印人黨的執政地位，可能也是看到了這些問題，并試圖解決這些問題。

注釋

[1]徐紹史：《落實節約優先戰略加強資源節約和管理》，2010年12月7日，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201012/t20101207_799850.htm。

[2]《中國該停止大規模征地了》，《國土資源》，2011年12月，第28頁。

[3]國務院：《全國國土規劃綱要（2016～2030年）》，2017年1月3日。

[4]夏小林、王小魯：《中國的城市化進程》，《改革》，2000年第2期，第34頁。

[5]"Largest cities in the world ranked by land area （1 to 125）"， http：//www.citymayors.com/statistics/largest-cities-area-125.html， access at 13th Mar， 2018.

[6]Lou Mongello， "Walt Disney World History 101 – 'How to buy 27，000 acres of land and have no one notice'"， 11 Feb， 2005， http：//www.wdwradio.com/2005/02/wdw-history-101-how-to-buy-27000-acres-of-land-and-no-one-noticeq/， 11 Mar， 2018.

[7]Rina Chandran， "Matters related to land and property make up about two-thirds of all civil cases in India， according to legal advocacy group Daksh"， http：//news.trust.org/item/20180220103514-itpxt/.

[8]Casey Brazeal， "India Looks to Build 11-Million-Person City on Empty Farm Land"， 13 June， 2017， https：//www.planetizen.com/node/93222/india-looks-build-11-million-person-city-empty-farm-land， access at 13th Mar， 2018.

[9]Divya Dua， "Can Amaravati set land pooling example for a city built from scratch？" 11 August， 2017， http：//citizenmatters.in/can-amaravati-set-land-pooling-example-for-a-city-built-from-scratch-4568， access at 10 Mar ， 2018.

[10]《西本新干線》，《浦項和安賽樂米塔爾終將放棄印度建廠計劃》，2016年4月9日，http：//www.96369.net/news/201604/channelid-2-columnid-16-361910.html，上網時間：2018年3月11日。

[11]《西本新干線》，《浦項和安賽樂米塔爾終將放棄印度建廠計劃》，2016年4月9日，http：//www.96369.net/news/201604/channelid-2-columnid-16-361910.html，上網時間：2018年3月11日。

[12]參見劉麗：《印度的土地審批制度及其相關問題》，《國土資源情報》，2006年第6期，第22～24頁。轉引自姚國躍、劉勝華：《中國與印度土地制度及其效能比較研究》，《世界地理研究》，2015年6月，第24卷第2期，第61頁。

[13]Ananya Roy， "The Land Question"， https：//lsecities.net/media/objects/articles/the-land-question/en-gb/， access at 13 Mar ， 2018.

[14]黃迎虹：《強制性發展：中印征地邏輯比較分析》，《公共行政評論》，2017年第2期。

[15]"International Farmers Suicide Crisis"， http：//www.un.org/esa/sustdev/csd/csd16/PF/presentations/farmers_relief.pdf， access at 14 Mar， 2018.

[16]《美國農業發展現狀》，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201407/t20140708_1109872.html。

[17]The Hindu， "Land acquisition problems delay major projects "， 9 Oct， 2016， http：//www.thehindu.com/todays-paper/tp-business/Land-acquisition-problems-delay-major-projects/article15247022.ece， 11 Mar， 2018。

[18]《人社部：我國近五年累計新增就業6000多萬人》，http：//finance.china.com/domestic/11173294/20170728/31014970.html。

責 編/馬冰瑩