社會穩(wěn)定風(fēng)險分析在軌道交通中的應(yīng)用

盧立川

（中鐵工程設(shè)計咨詢集團(tuán)有限公司，北京 100055）

0 引言

社會穩(wěn)定風(fēng)險分析是指在重大工程項目審批、建設(shè)前，對可能影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險因素進(jìn)行全面的調(diào)查、分析和評估，進(jìn)而制定應(yīng)對的策略和預(yù)案，最終規(guī)避或預(yù)防可能發(fā)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險。

2012年至2013年間，國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布了社會穩(wěn)定風(fēng)險分析及評估的要求和編制辦法。辦法中明確了凡是需經(jīng)國家發(fā)改委審批的固定資產(chǎn)投資項目，在可行性研究階段均需開展社會穩(wěn)定風(fēng)險分析專題研究，而鐵路、城市軌道交通等軌道交通項目建設(shè)投資大、對周圍居民影響顯著，屬于需要單獨進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的范疇。

隨著國家政策的出臺，各省市也根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定了相應(yīng)的辦法，并在后續(xù)工程的審批中逐步落實執(zhí)行。

1 社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的方法

社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告的編制已有一套成熟規(guī)范的流程。首先應(yīng)開展風(fēng)險調(diào)查，對調(diào)查內(nèi)容進(jìn)行風(fēng)險識別，并針對識別結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險量化，得到初步的風(fēng)險評價，最后對主要的風(fēng)險因素提出風(fēng)險對策，并重新評估采取有效措施后的風(fēng)險等級。在完成以上全部步驟后，分析報告還需接受第三方評估。待評審?fù)ㄟ^后，方可作為擬建項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等級的重要依據(jù)。社會穩(wěn)定風(fēng)險分析及評估工作的流程見圖1。

本文接下來將針對風(fēng)險調(diào)查、風(fēng)險分析、風(fēng)險防范和化解措施以及分析報告評估進(jìn)行詳細(xì)介紹。

圖1 社會穩(wěn)定風(fēng)險分析及評估工作流程示意圖

1.1 風(fēng)險調(diào)查

風(fēng)險調(diào)查是后續(xù)風(fēng)險分析的基礎(chǔ)，調(diào)查的結(jié)果不僅是分析報告的重要組成部分，同時也是風(fēng)險識別、風(fēng)險估計、風(fēng)險等級判斷及制定風(fēng)險防范和化解措施的重要依據(jù)。

在開展風(fēng)險調(diào)查之前，首先應(yīng)明確調(diào)查范圍。凡是項目沿線涉及利益相關(guān)者切身利益、項目建設(shè)和運行可能產(chǎn)生負(fù)面影響、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的因素，都應(yīng)納入調(diào)查范圍。主要應(yīng)包含以下方面。

（1）項目合法性。包括是否符合國家與地方的發(fā)展規(guī)劃，是否與城市控規(guī)、城市總規(guī)等上位規(guī)劃相匹配，是否依法取得相關(guān)前置審批文件（如土地預(yù)審、壓覆礦產(chǎn)等可研批復(fù)前置性要件）。

（2）對項目所在地自然、社會經(jīng)濟(jì)的影響。包括可能對行業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的影響，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)機會的影響等；對地方資源（如土地、生態(tài)環(huán)境等）產(chǎn)生的影響；對當(dāng)?shù)匚幕⑸罘绞健⒆诮绦叛觥⑸鐣?xí)俗等非物質(zhì)性因素的影響。

（3）利益相關(guān)群體的意見與訴求。對未來可能受項目影響較大的群體重點進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查并收集反饋意見。選取的受訪群眾應(yīng)具備廣泛性和代表性，涵蓋不同性別、年齡段以及職業(yè)，同時還應(yīng)注意調(diào)查的方式方法，科學(xué)合理設(shè)計調(diào)查問卷，避免出現(xiàn)具有引導(dǎo)性的選項，力求得到最真實的意見和訴求。

（4）當(dāng)?shù)卣⒒鶎咏M織及社會團(tuán)體的態(tài)度。在規(guī)劃選址、土地房屋征收補償、環(huán)境保護(hù)等方面，充分征求項目所在地政府、基層組織及社會團(tuán)體等的意見。

（5）媒體的態(tài)度。調(diào)查網(wǎng)絡(luò)媒體及移動媒體等新媒體對擬建項目的意見、輿論導(dǎo)向等。

（6）同類項目風(fēng)險。收集同類項目曾經(jīng)引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素，了解風(fēng)險的成因、后果和處理措施等。

1.2 風(fēng)險分析

社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的方法眾多，包括媒體公示、問卷調(diào)查、實地走訪、召開座談會和專家論證會等。本文主要介紹采取單因素風(fēng)險估計與專家打分法相結(jié)合的方法，在對可能存在的風(fēng)險因素做出風(fēng)險程度估計的基礎(chǔ)上（單因素風(fēng)險估計），綜合分析評估項目的整體風(fēng)險等級（專家打分法）。

（1）單因素風(fēng)險估計。對分析得出的主要風(fēng)險因素，通過采用定性與定量相結(jié)合的方法，對其風(fēng)險程度做進(jìn)一步分析，找到引發(fā)風(fēng)險的直接和間接原因，并估計其發(fā)生的概率，最后通過分析影響程度判斷其風(fēng)險程度。

（2）專家打分法。綜合各單因素風(fēng)險對擬建項目整體風(fēng)險的影響，估計主要風(fēng)險因素的權(quán)重，加權(quán)后得到項目的整體風(fēng)險等級。

結(jié)合以上2種方法，具體社會穩(wěn)定風(fēng)險等級評判標(biāo)準(zhǔn)見表1。如果計算得到的項目整體風(fēng)險等級屬于中等甚至是高等（綜合風(fēng)險指數(shù)大于0.36），將無法開展項目的建設(shè)。此時，還需要對采取風(fēng)險防范和化解措施后的風(fēng)險因素，重新評估其發(fā)生概率和影響程度，得到落實措施后的項目整體風(fēng)險等級。

表1 社會穩(wěn)定風(fēng)險等級評判標(biāo)準(zhǔn)

1.3 風(fēng)險防范和化解措施

軌道交通因其投資巨大、建設(shè)周期長、社會穩(wěn)定牽涉面廣，在建設(shè)過程中要堅持社會穩(wěn)定問題全過程管理，及時發(fā)現(xiàn)問題并積極采取補救措施。

為做到切實保護(hù)項目沿線受影響居民的利益，規(guī)范項目建設(shè)，確保項目順利實施及運營，需對可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險源進(jìn)行有效的防范化解，對可能出現(xiàn)的問題制定相關(guān)措施。同時，為確保當(dāng)發(fā)生重大社會穩(wěn)定問題，特別是大型群眾事件時，能及時、高效、有序地開展工作，提高應(yīng)急反應(yīng)能力和處理突發(fā)事件的水平，需要制定具體務(wù)實的應(yīng)急預(yù)案，并根據(jù)實際情況采用風(fēng)險監(jiān)測及管理。

1.4 分析報告評估

在編制單位完成社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告后，仍需根據(jù)國家、各省市風(fēng)險評估相關(guān)的法律、法規(guī)對分析報告進(jìn)行評估。分析報告的評估可由項目沿線市政府（地級市層級）委托牽頭單位（一般為當(dāng)?shù)匕l(fā)改委、交通局或其下屬的鐵路辦）組織各市直部門以評估會形式進(jìn)行行政評估，或委托當(dāng)?shù)赜匈Y質(zhì)的第三方（評估）公司組織評估，但不可由分析報告編制單位自行組織開展評估。

待評估完成后，分析報告編制單位需根據(jù)評估意見進(jìn)行修改。之后由牽頭單位將最終版的分析報告以及評估報告一同提交市政府，待市政府批復(fù)后報送省發(fā)改委，完成社會穩(wěn)定風(fēng)險分析專題的全部工作內(nèi)容。

2 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估案例

以《海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃社會穩(wěn)定風(fēng)險分析》為例，對整個社會穩(wěn)定風(fēng)險分析的實際操作流程進(jìn)行介紹。

2.1 項目背景

海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃（以下簡稱“粵東城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃”）位于廣東省粵東地區(qū)，線路長度約482km，途徑汕尾市、汕頭市、潮州市、揭陽市。項目目前處于前期規(guī)劃研究階段，項目設(shè)計單位受廣東省發(fā)改委委托，承擔(dān)此次規(guī)劃的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析工作。

2.2 風(fēng)險調(diào)查

2017年3月底至4月初，經(jīng)過與廣東省發(fā)改委和沿線市縣政府的多次溝通與協(xié)商，確定了本次調(diào)查行程、時間安排和部門協(xié)調(diào)等問題。

2017年4月11日至4月14日，在項目途徑的汕尾市、汕頭市、潮州市、揭陽市等地組織召開市、縣（區(qū)）級政府部門座談會，隨后對沿線群眾進(jìn)行問卷調(diào)查。

此次粵東城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃共發(fā)放公眾參與調(diào)查問卷800份，其中有效問卷767份，有效率95.9%。

2.3 風(fēng)險分析

按照風(fēng)險可能發(fā)生的階段（決策、準(zhǔn)備、實施、運營），結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會與擬建項目的相互適應(yīng)性，參考同類項目與粵東城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃研究內(nèi)容，歸納出主要單因素風(fēng)險。

之后采用定性和定量分析相結(jié)合的方法，逐一對風(fēng)險因素進(jìn)行分析，估計其發(fā)生概率、影響程度和風(fēng)險程度，分析結(jié)果見表2。

表2 項目主要風(fēng)險因素估計表

最后采用專家打分法，綜合考慮各單因素風(fēng)險對擬建項目整體風(fēng)險的影響，估計主要風(fēng)險因素的權(quán)重，加權(quán)后得到項目的整體風(fēng)險等級。項目初始風(fēng)險綜合風(fēng)險指數(shù)見表3。

表3 項目初始風(fēng)險綜合風(fēng)險指數(shù)表

經(jīng)計算，本項目綜合風(fēng)險指數(shù)為0.364，大于0.36。單風(fēng)險因素風(fēng)險程度中，有3個較大風(fēng)險因素，7個一般風(fēng)險因素，1個較小風(fēng)險因素。綜上分析，本項目在落實風(fēng)險防范與化解措施前，屬于中風(fēng)險等級，無法開展項目的建設(shè)。

2.4 風(fēng)險防范和化解措施

在認(rèn)真分析各項社會穩(wěn)定風(fēng)險因素發(fā)生的原因、影響群體及產(chǎn)生后果等基礎(chǔ)上，對這11項風(fēng)險因素提出了相應(yīng)的防范和化解措施，詳見表4。

表4 風(fēng)險防范和化解措施表

在采取上述可行、有效的風(fēng)險防范和化解措施后，對項目綜合風(fēng)險指數(shù)重新進(jìn)行計算，結(jié)果見表5。

計算結(jié)果顯示，在采取風(fēng)險防范和化解措施后，本項目綜合風(fēng)險指數(shù)為0.167，小于0.36，屬于低風(fēng)險等級，項目可以正常實施運營。

2.5 分析報告評估

2017年4月下旬，編制單位完成《海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告》（以下簡稱《分析報告》）。由于本次規(guī)劃涉及粵東四市，需要分市進(jìn)行評估。

2017年5月10日至5月15日，汕尾市、汕頭市和潮州市采用行政評估方式，揭陽市則由第三方評估單位出具評估報告。待全部評估完成后，編制單位根據(jù)各市提出的意見，對《分析報告》進(jìn)行最終修改完善。各市牽頭部門將修改后的分析報告以及評估報告交由當(dāng)?shù)厥姓M(jìn)行批復(fù)。

2017年5月22日至6月7日，粵東四市市政府先后完成對本項目《分析報告》的批復(fù)，隨后將《分析報告》以及各市批文上報廣東省發(fā)改委。至此，《海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃社會穩(wěn)定風(fēng)險分析》完成了全部流程。

表5 項目風(fēng)險綜合風(fēng)險指數(shù)表（采取防范化解措施后）

3 結(jié)語

社會穩(wěn)定風(fēng)險分析是一門集社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，近幾年應(yīng)用于軌道交通建設(shè)取得了不俗的效果，越來越受到政府部門和建設(shè)單位的重視。社會穩(wěn)定風(fēng)險分析牽涉面廣，涉及方方面面的利益，且在具體實施時往往是時間緊、任務(wù)重、人為干擾因素多。每個項目都有其獨特的影響因素，無法完全照搬。如何做好重大項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，需要相關(guān)部門引起重視。

[1]中鐵工程設(shè)計咨詢集團(tuán)有限公司. 海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃 [R]. 北京：中鐵工程設(shè)計咨詢集團(tuán)有限公司，2017.

[2]中鐵工程設(shè)計咨詢集團(tuán)有限公司. 海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃社會穩(wěn)定風(fēng)險分析報告 [R]. 北京：中鐵工程設(shè)計咨詢集團(tuán)有限公司，2017.

[3]中鐵工程設(shè)計咨詢集團(tuán)有限公司. 海峽西岸城市群粵東地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境影響評價報告 [R]. 北京：中鐵工程設(shè)計咨詢集團(tuán)有限公司，2017.

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