完善中央財政農村環境污染防治相關專項資金管理的思考

史丹 吳仲斌

摘要：近年來，中央財政農村環境污染防治相關專項資金投入力度、整合力度、競爭性分配力度逐步加大，資金支出方式逐步多樣化。但在政策定位方面，存在政府承擔過多、社會投入不足，中央重視程度高、地方重視程度低，財政支出為主、環境稅費和公私合作少等問題；在資金管理方面，資金整合重兩端、輕中間，管理環節重立項和分配、輕績效和監管，資金投向重工程建設投入、輕引導勞務投入，技術路線向重末端治理、輕源頭預防等問題。完善中央財政農村環境污染防治相關專項資金管理，需要劃清支出責任、明確社會和各級政府投入重點，完善分配和支出方式、引導激勵地方政府和社會投入，發揮規劃和項目包作用、加強資金整合工作，加強績效管理、提高資金使用效率，完善環境稅費制度、減輕財政支出壓力。

關鍵詞：中央財政；農村環境污染防治；專項資金；管理

農村環境污染主要來源于三個方面：種植業化肥過量施用與低效利用、農藥殘留、農藥包裝廢棄物和農膜殘留；規模化畜禽養殖污水、糞便、飼料殘渣和化學氨氮排放；農村生活污水和垃圾等。這些污染物通過揮發、溶解和徑流等途徑滲入土壤、水體和大氣，影響大氣環境、水體環境和土壤環境，進而危害作物和牲畜生長，危害人居環境和人體健康。農村環境污染防治是典型的公共產品或外部性產品，2003年以來中央財政安排了系列相關專項資金，專項資金管理辦法達32項之多，但資金使用效益值得探討。完善中央財政農村環境污染防治相關專項資金管理，目標是改善專項資金的配置效率和X-效率。本文主要分析中央財政農村環境保護相關專項資金管理的成效和問題，并提出對策建議。

一、中央財政農村環境污染防治專項資金管理成效

專項資金管理辦法主要規定資金使用范圍、中央部門和地方項目資金申請方式、向中央部門和地方分配與下達資金的方式、對項目實施單位的資金支出方式、資金整合、資金監管等內容。系統梳理分析中央財政農村環境污染防治專項資金管理辦法的具體內容、演變過程及其實施情況，可以發現，在改善配置效率和X-效率方面，近年來中央財政農村環境污染防治相關專項資金管理有如下特點。

（一）專項資金投入力度逐步加大。一是項目類型增多，從防治標的物看，包括化肥污染，農藥污染、農藥包裝物污染、農膜污染、人畜禽糞污污染、秸稈污染、病死動物污染、污水污染、垃圾污染等；從治理手段看，包括垃圾儲運收集、分類處理、回收循環利用，建設污水處理設施，推廣生態養殖模式和技術，測土配方施肥，推廣高效低毒低殘留農藥，秸稈綜合利用資源化利用，水上經濟植物規模化種植、采收和資源化利用，地膜回收利用，沼氣池建設，改水改廁，土壤重金屬污染防治等。二是資金規模加大，如農村環境保護專項資金，中央財政2008—2013年投入分別為5、10、25、40、55、60億元。

（二）專項資金整合力度加大。對性質相近、用途相同、使用分散的部分專項資金進行“撤銷、合并、新增”或轉為一般性轉移支付，專項資金種類大大減少。例如，2015年4月，財政部印發《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》，此前印發的關于可再生能源發展、生物能源和生物化工非糧引導獎勵、生物能源和生物化工原料基地補助、生物燃料乙醇彈性補貼、秸稈能源化利用補助、太陽能光電建筑應用財政補助、實施金太陽示范工程、綠色能源示范縣建設補助等資金管理辦法同時廢止。初步統計，2003年以來，中央財政先后出臺的農村環境污染防治相關專項資金管理辦法達32項之多，經過整合后，截至目前，廢止的專項資金管理辦法有19項，仍然有效的13項（見附表）。

（三）對各地和中央部門的競爭性分配力度加大。針對不同的項目類型，中央財政對各地和中央部門實行不同的資金分配方式。對數量多、范圍廣、單項資金少、普惠性的項目，由地方或中央部門在規定時間內向中央主管部門和財政部統一申報項目和資金，財政部綜合考慮各地人口、財政狀況等情況，主要采取因素法向地方分配資金；對資金額度大、特惠性的項目，采取競爭性方式向地方和中央部門分配資金，即由地方或中央部門在規定時間內向中央主管部門和財政部統一申報項目和資金，中央主管部門會同財政部按規定通過競爭性評審，擇優確定支持項目，近年來競爭性分配力度逐步加大。

（四）對項目實施單位資金支出方式多樣化。根據項目特點采取不同的支持方式，調動地方政府和社會主體的積極性。如支持餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理，采取預撥與清算相結合的綜合財政補助方式；支持清潔生產技術示范推廣，對于成熟、先進、適用清潔生產技術，通過政府購買技術的形式，在全行業免費推廣；對于未實現突破的重大共性、關鍵性技術進行應用示范，并按照項目投資額的一定比例予以補助，成功后可按項目投資額一定倍數進行政府購買，并免費在全行業推廣；對戶用沼氣池建設，對農戶實行實物補貼；對社會主體環境污染防治設施或工程支出，實行以獎促治；對環境治理達標鄉鎮，實行以獎代補。

二、中央財政農村環境保護專項支出存在的問題

中央財政農村環境保護相關專項資金主要存在兩個層面的問題，一是分配管理方面，資金管理分散、投向不合理、績效評價重視不夠問題；二是角色定位方面，政府、市場和社會的支出責任關系沒有理順，專項支出政策和其他財政政策之間的關系沒有理順，影響了專項資金的配置效率和X-效率。

（一）中央財政農村環境保護專項資金分配管理亟需完善

1.從資金整合看，重兩端整合、輕中間整合。針對專項資金種類繁多、管理分散、重點不突出，中央財政層面通過“撤、并、轉”加大整合力度，專項資金“戶頭”和管理辦法大幅減少；在縣市層面，按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力”的原則，以重點項目為平臺，整合打捆使用。但在項目資金申請和審批環節，地方和中央主管部門在向財政部申報專項資金項目時，依然是由中央各部門和各地方政府部門組織項目申報；專項資金項目審批后，也由各中央部門分別組織實施，地方項目由各地相應主管部門組織實施，依然是條條分割，形成“上面一個龍頭放水、中間多個管道各自引水、下面一個管口接水”的格局，中間環節依然是各部門條條分割。

2. 從管理環節看，重立項和分配、輕績效和監管。實際執行中，各部門要求成立專項資金的愿望非常強烈，專項設立后又要求安排更大的資金額度。但專項資金立項缺少科學評審機制，其經濟效益和社會效益如何，沒有足夠重視。盡管財政部提出逐步建立以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的，貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系，但缺乏具體的細則和操作準則來落實。開展專項資金使用績效評價的項目數量少、比例低，很多已實施的績效評價流于形式，沒有反映出真實情況，支出績效與資金分配之間沒有建立硬性激勵約束關系，項目主管部門和實施單位對如何提高效率重視不夠，干好干壞一個樣。不少專項資金效益不高，沒有跟蹤評價評估，仍然無限期存在，沒有退出機制，社會反響強烈。

3.從資金投向看，重工程建設投入、輕引導勞務投入。污染防治，有的可以通過工程建設來實現，如建污水處理設施；有的需要引導鼓勵分散、單個的農民農戶日常勞務投入，如廢棄農膜、廢棄農藥包裝物的收撿回收等，并不需要工程設施建設。但從實際實施情況看，由于工程建設組織實施相對簡單、部門工作量少，各部門習慣于主要以工程建設形式履行職責，投入力度逐步加大；引導農戶勞務投入涉及的工作對象多且分散、組織實施難度大，部門積極性不高，也不重視，財政投入非常有限。

4. 從技術路線看，重末端治理、輕源頭預防。少數經營規模較大的集約化畜禽養殖場污染排放集中、污染物相對單一，屬于點源污染，末端治理方法是適用的甚至是唯一的方法。但絕大多數農村生活、農業生產污染具有排放主體分散、隱蔽，排污隨機、不確定，屬于典型的面源污染，或者因為污染治理設施建設和運行的最小經濟規模限制，不適宜采用末端治理。當前，農村生態環境保護將工作重點放在末端治理上，由于技術和經濟障礙，存在治不起、治不凈、治理效率不高等問題；對面源污染，探索如何從源頭治理重視不夠。

（二）中央財政農村環境保護專項支出政策定位亟需調整

1.從參與主體看，政府承擔過多、社會投入不足。防治農村環境污染，必須合理劃分政府與市場主體的責任，但社會主體普遍沒有意識到或不愿意承擔其在農村生態環境保護中應當承擔的責任，“誰污染、誰治理”基本原則沒有充分體現，農村生態環境保護沒有形成政府、市場與社會共同參與的局面政府履職較好，社會履職不盡如意，形成了目前主要依靠財政單一投入的局面，給各級財政增添了很大壓力，很多地方出現一邊是政府加強保護治理、一邊是社會繼續污染破壞。

2.從政府層級看，中央重視程度高、地方重視程度低。農村生態環境保護是一項外部性很強的公共產品，同時又是區域性很強的公共產品，地方應當承擔相應支出責任。但由于對農村環境特點的研究和認識不深，財政體制對中央和地方農村生態環境保護事權劃分不清、“GDP”導向的政績考核機制、特別是污染防治在短期內對地方政府有投入沒產出等原因，地方政府對農村環境保護重視不夠、積極性不高，長期以來農村環境保護缺乏系統性、戰略性的規劃，缺乏系統性的統籌安排，中央承擔了很多支出責任，地方財政支出不多。

3. 從政策體系看，以支出政策為主、環境稅費政策和公私合作少。農村稅費改革取消農業稅后，除煙葉稅外，幾乎沒有來自農業和農民的稅種；個人所得稅方面，國家目前暫停對農民的征收；與農村相關的資源稅、耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅等，不是針對農村生態環境保護而設置；現有排污權交易和排污費等收費項目，主要來源于工礦企業并被納入公共財政收入體系，很難切塊作為農村生態環境保護資金來源；PPP和第三方治理等公私合作項目也非常少，作用十分有限。收入政策工具的種類較少，支出政策成為農村環境污染防治的主要財政政策選擇。

三、完善中央財政農村環境保護相關專項資金管理的建議

農村環境污染具有很強的負外部性，應當作為政府提供基本公共服務的重要內容。中央財政農村環境污染防治相關專項資金管理中，由于項目的專業性，需要充分發揮各部門的主觀能動性，同時又要避免各部門各自為戰、條條分割，加強資金整合；由于地方的信息優勢，地方更了解本地需求，需要充分發揮地方的主觀能動性，同時又避免地方只考慮本地利益、不顧大局，加強中央部門統籌。完善專項資金管理，既要考慮到現有行政管理體制短期內難有大的改變的客觀現實，又要堅持明確各級政府責任、調動社會積極性、特別是要發揮各部門作用，堅持兼顧效率和公平、加強績效管理，著力改善專項資金的配置效率和X-效率。

（一）劃清支出責任，明確社會職責和各級政府財政投入重點。應當在對農村環境保護各項事務深入研究的基礎上，按照“誰污染、誰治理”的原則，合理確定政府和社會的責任劃分，強化社會主體應當承擔的責任；按照收益性、層次性和外部性的原則，科學劃分各級政府農村生態環境保護的事權和支出責任，將每一事項的支出責任落實到具體的政府部門和社會主體。其中，涉及農業技術推廣、化肥和農藥使用控制、水資源監測等跨省、跨地域、具有流動性特征的污染主要作為中央政府職責范圍；其余具有區域和地方性特征的環境保護事務，如農村生活污染源治理、種植及養殖業污染治理等，由省級統籌，縣級政府承擔主要支出責任。要拓寬投入渠道，從土地出讓金收益、土地增值收益、中央代地方發行地方債等中切塊用于農村生態環境保護；積極推進資源稅、環境保護稅、排污權有償取得和交易、污水處理費、礦產資源有償使用收入等制度改革，完善綠色環境稅費制度體系，建立綠色生態基金。

（二）發揮規劃和項目包作用，加強資金整合工作。農村環境保護涉及中央、省市區、縣市等多級政府，涉及農業、林業、水利、改革與發展、科技、交通等多部門，要充分發揮各地各部門合力。要鞏固和加強中央財政、縣市兩端整合的基礎上，積極推進中間環節整合，積極推進中央部門和地方在項目資金組織申報和審批環節的整合，以項目包代替項目，納入項目包的項目應當整合、發揮集合效用。具體可考慮，理清工作關系，健全部門會商制度，完善上下聯動機制，著力搭建部門職責分工明確、上下通力協作的共建管理機制。組織申報資金和項目時，由各級政府部門以重點重大項目為平臺，提出項目規劃建議，各級政府統籌形成本級政府項目規劃和形成項目包，形成本級政府項目預算申請計劃；不同層級政府的項目也要充分溝通，發揮整合效用，以規劃和項目包作為申請項目專項資金的主要依據，形成“上面一個龍頭放水、中間多個管道打捆引水、下面一個管口接水”的專項資金整合格局。

（三）完善分配和支出方式，引導激勵地方政府和社會投入。創新使用方式，引導地方政府和民間資本等參與農村環境保護。進一步完善因素法資金分配方式，加大競爭性資金分配力度，加大引導農民農戶勞務投入、源頭治理投入力度，加大項目工程運行管護投入、建立管養長效機制。除了采取財政直接投資、補助補貼、政府購買、以獎代補、以獎促治等傳統方式外，對于投資額大、受益期限長的基礎設施建設，采取PPP投資模式；對于一些中小型的投資項目，可采用貸款貼息、擔保、購買服務等方式進行；對于成熟、先進、適用清潔生產技術，鼓勵通過政府購買技術的形式，在全行業免費推廣；對于企業綠色環保產品生產，可擴大政府采購范圍和額度方式；可通過設立政府環境污染防治基金，市場化運作，與民營企業協同參與農村環境污染防治；對于涉及廣大農民切實利益的村莊整治，進一步完善“一事一議”制度，引導農民參與民主決策民主管理。

（四）加強績效管理，提高資金使用效率。全面開展事前、事中、事后等全過程管理。修訂完善專家評審、工程招投標、工程監理、政府采購、資金獎補、縣級報賬等各項管理制度，切實保證資金分配科學、程序規范、管理嚴格、結果公正。制定資金使用績效評價指標體系，從資金投入、資金整合、資金管理、實施效果、組織保障等方面進行考評。建立以結果為導向的激勵與約束并重機制，將績效評價結果作為部門預算安排和項目申報確定的重要依據；建立專項資金定期評估和退出機制，并將績效考評結果在一定范圍內通報。建立健全公開公示和群眾參與機制，實行陽光操作，形成財政日常監督、監察審計專項監督和群眾民主監督的監督檢查體系，切實改變資金使用重立項輕監管、重分配輕產出狀況。

（五）完善環境稅費制度，減輕財政支出壓力。按照“誰污染，誰付費”原則，建立農村環境污染分類收費制度。對于規模化畜禽養殖場的定點排污及城市對農村轉移的污染，制定統一費率，以直接監測到的排污量和排污類型為依據，征收排污費；對于農藥、化肥等農用化學品過量使用造成的面源污染，以法律形式規定農田允許使用的最大施肥量，對超量施用者征收農用化學品使用費；對于難以采用個體控制或個體治理不經濟的污染源，如村莊的生活廢水、固體垃圾、散養農戶或小規模養殖場的畜禽養殖廢棄物、多個農戶耕種的地塊所產生的農田徑流等，可采取費用分攤的方式，向污染產生者收費；加大對企業農村生態環境保護投資項目增值稅、所得稅、土地增值稅和行政事業性收費等方面的減免力度，實行稅前還貸還債，形成政府和社會共同負擔格局，減輕財政支出壓力。