淺析政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)存在的問(wèn)題及建議

趙海霞

摘 要：近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)的政策措施，要檢驗(yàn)這些政策措施是否貫徹落實(shí)到位，是否取得實(shí)實(shí)在在的效果，開(kāi)展政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)就顯得尤為必要。對(duì)政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下審計(jì)發(fā)展的必然要求。2014年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，要求發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國(guó)家重大決策部署落實(shí)的保障作用，持續(xù)組織對(duì)國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)隨即展開(kāi)。政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)作為一種創(chuàng)新型、探索型的審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中不可避免地遇到一些新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，通過(guò)對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行深刻剖析，尋求解決問(wèn)題的有效對(duì)策，以期對(duì)更好地開(kāi)展政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)有所裨益。

關(guān)鍵詞：政策措施 跟蹤審計(jì) 問(wèn)題 建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F239.222 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）09（c）-131-02

1 審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的必要性

1.1 開(kāi)展政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要

公共選擇理論認(rèn)為，政治和經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場(chǎng)一樣，政府機(jī)構(gòu)作為供給方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，社會(huì)公眾作為需求方購(gòu)買(mǎi)、消費(fèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是若干單獨(dú)而自利的“經(jīng)濟(jì)人”組合而成的“經(jīng)濟(jì)人”，政府機(jī)構(gòu)作為“經(jīng)濟(jì)人”在制定和執(zhí)行決策或政策的過(guò)程中為獲取自身利益最大化，可能會(huì)不惜損害社會(huì)公眾利益，政府治理失效由此產(chǎn)生，而政府治理失效突出表現(xiàn)為各部門(mén)、地方政府對(duì)中央政策的貫徹落實(shí)低效率、不到位、選擇性執(zhí)行，甚至在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生權(quán)力尋租行為等。政策是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)或政黨組織以權(quán)威形式規(guī)定在一定歷史時(shí)期內(nèi)應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)施的工作方式、采取的步驟措施等。政策的出臺(tái)關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，是某一階段國(guó)家意志的具體體現(xiàn)，具有較強(qiáng)的宏觀性、導(dǎo)向性和目的性。開(kāi)展對(duì)國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，通過(guò)審計(jì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并向上反饋，為政府合理科學(xué)決策提供依據(jù)，特別是涉及簡(jiǎn)政放權(quán)、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)保等方面的問(wèn)題，及時(shí)回應(yīng)人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，促進(jìn)政府治理科學(xué)、高效，促進(jìn)相關(guān)政策科學(xué)、合理、及時(shí)、有效地得到貫徹落實(shí)，政策目標(biāo)得到充分實(shí)現(xiàn)，是審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)需要。

1.2 開(kāi)展政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是推動(dòng)審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇

黨的十八屆四中全會(huì)正式將審計(jì)監(jiān)督確定為黨和國(guó)家法治監(jiān)督體系的組成部分之一。開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)要求審計(jì)人員不僅要精通業(yè)務(wù)，更要了解國(guó)家的大政方針及決策部署，對(duì)審計(jì)人員綜合素質(zhì)提出了更高的要求，但實(shí)質(zhì)上拓展了審計(jì)范圍、提升了審計(jì)職能。審計(jì)對(duì)象由傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)資料拓展到重大政策措施和決策部署，審計(jì)重點(diǎn)由財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合規(guī)性、績(jī)效性拓展到重大政策措施和決策部署的貫徹落實(shí)情況，促使審計(jì)機(jī)關(guān)在更廣范圍、更多領(lǐng)域、更高層面發(fā)揮更重要的作用，是推動(dòng)審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。

2 審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)存在的主要問(wèn)題

（1）作為被審計(jì)對(duì)象的政策措施缺乏完整的統(tǒng)一的門(mén)類(lèi)體系，導(dǎo)致審計(jì)對(duì)象的盲目性和偶然性。如：在某地審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的內(nèi)貿(mào)流通政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)中，截至審計(jì)日，市級(jí)、區(qū)級(jí)制定出臺(tái)的內(nèi)貿(mào)流通政策到底有多少，無(wú)法確認(rèn)，一般根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的相關(guān)政策名稱(chēng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)搜索、詢(xún)問(wèn)被審計(jì)單位等途徑來(lái)獲取，但無(wú)法保證所涉及政策的完整性，部分單項(xiàng)政策如果被審計(jì)單位不提報(bào)，審計(jì)人員很難獲取，導(dǎo)致審計(jì)對(duì)象的盲目性和偶然性，一定程度上制約了政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的成效。

（2）針對(duì)政策跟蹤審計(jì)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)的可操作性強(qiáng)的制度規(guī)范。鑒于政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)，現(xiàn)行的審計(jì)操作規(guī)程與政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)狀和特點(diǎn)不相適應(yīng)，審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤介入的時(shí)機(jī)、跟蹤組織方式、程序、內(nèi)容和重點(diǎn)等仍然處于探索階段，尚未形成一套行之有效的制度規(guī)范，沒(méi)有一個(gè)具體細(xì)則指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐。例如：由于政策跟蹤審計(jì)報(bào)告是綜合性的報(bào)告，涉及的部門(mén)單位較多，從保密等角度考慮，在征求意見(jiàn)時(shí)，只能就單個(gè)部門(mén)單位涉及的內(nèi)容征求意見(jiàn)，而且，現(xiàn)行的征求意見(jiàn)書(shū)意見(jiàn)反饋時(shí)限為10天，但跟蹤審計(jì)報(bào)告需要層層匯總，時(shí)間節(jié)點(diǎn)壓縮到基層已經(jīng)是非常緊張，完全依照規(guī)定執(zhí)行不太現(xiàn)實(shí)。

（3）政策貫徹落實(shí)情況缺乏評(píng)價(jià)依據(jù)，導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制。審計(jì)評(píng)價(jià)涉及各類(lèi)財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，有的指標(biāo)本身就比較難以量化，加之影響被審計(jì)單位政策執(zhí)行績(jī)效的因素比較復(fù)雜，期望所有審計(jì)事項(xiàng)都可以用量化的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益指標(biāo)定量地進(jìn)行評(píng)價(jià)是不現(xiàn)實(shí)的，也不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的多樣化特征。不同地域的政策落實(shí)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系難以確定，為評(píng)價(jià)上的隨意性留下了空間，審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制。

（4）審計(jì)主客體對(duì)政策跟蹤審計(jì)的認(rèn)知度參差不齊，導(dǎo)致組織實(shí)施難度較大。從字面意義看，穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)，往往給人一種高大上的感覺(jué)，但又看不到、摸不著，不知道如何下手、如何發(fā)力，有的政策本身就是指導(dǎo)性、框架性的意見(jiàn)，可操作性不強(qiáng)，具體實(shí)施審計(jì)時(shí)，沒(méi)有抓手、沒(méi)有考量，個(gè)別審計(jì)人員不從自身的知識(shí)儲(chǔ)備、思想認(rèn)知等方面找原因，而是內(nèi)心抵觸，認(rèn)為這樣的審計(jì)涵蓋面廣、涉及單位多，不便于組織實(shí)施，不便于質(zhì)量控制，不太可能取得實(shí)實(shí)在在的審計(jì)成效。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，認(rèn)知度低，實(shí)際執(zhí)行效果可想而知。另外，被審計(jì)單位對(duì)政策跟蹤審計(jì)的認(rèn)知也參差不齊，有的特別重視，有的認(rèn)為是走過(guò)場(chǎng)、一陣風(fēng)，直接導(dǎo)致配合力度不一，直接影響審計(jì)的組織實(shí)施。

（5）由于審計(jì)組織方式靈活、政策涉及面廣等原因，導(dǎo)致政策跟蹤審計(jì)容易出現(xiàn)重復(fù)審計(jì)、交叉審計(jì)。目前，政策跟蹤審計(jì)按季度組織實(shí)施，一般是根據(jù)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)下發(fā)的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，結(jié)合審計(jì)工作實(shí)際，由地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府政策貫徹落實(shí)情況實(shí)施審計(jì)。審計(jì)署或省審計(jì)廳會(huì)自上而下組織實(shí)施針對(duì)某一項(xiàng)政策的跟蹤審計(jì)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)需要在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)下組織實(shí)施并報(bào)送審計(jì)結(jié)果，有的是直接從地方審計(jì)機(jī)關(guān)抽調(diào)審計(jì)人員參與審計(jì)。在同一時(shí)點(diǎn)，有的被審計(jì)單位在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、單項(xiàng)政策審計(jì)、區(qū)級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、季度跟蹤審計(jì)中均涉及，相同的材料需要提供不同的審計(jì)組，導(dǎo)致被審計(jì)單位不配合審計(jì)工作行為的發(fā)生。

3 促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展好政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（1）從審計(jì)理論上總結(jié)提升，促進(jìn)政策跟蹤審計(jì)管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。目前雖然各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)進(jìn)行了大膽的實(shí)踐，但還未從審計(jì)理論上加以總結(jié)提升，開(kāi)展政策跟蹤審計(jì)的組織形式以及跟蹤審計(jì)的范圍、內(nèi)容和重點(diǎn)等仍然需要不斷的探索，通過(guò)制定完整、統(tǒng)一的政策門(mén)類(lèi)體系、并動(dòng)態(tài)管理、不斷補(bǔ)充完善，可以嘗試建立不同層級(jí)的動(dòng)態(tài)政策庫(kù)，出臺(tái)統(tǒng)一、專(zhuān)門(mén)、可操作性強(qiáng)的政策跟蹤審計(jì)制度規(guī)范、操作指南和評(píng)價(jià)依據(jù)，使政策跟蹤審計(jì)有法可依、有章可循，最大限度地提升審計(jì)工作質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政策跟蹤審計(jì)管理的規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。

（2）將政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)項(xiàng)目有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)一審多果、一果多用，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源共享，最大限度地節(jié)約審計(jì)資源、提高審計(jì)成效。幾乎所有部門(mén)單位都涉及不同政策措施的貫徹落實(shí)，在這些部門(mén)單位的預(yù)算執(zhí)行延伸審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政府投資竣工決算審計(jì)等常規(guī)審計(jì)中，都可以對(duì)其政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)截至日不同，可以直接延伸至政策跟蹤審計(jì)要求的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，直接將上述審計(jì)項(xiàng)目涉及的政策跟蹤審計(jì)結(jié)果匯總進(jìn)入季度跟蹤審計(jì)報(bào)告，實(shí)現(xiàn)一審多果、一果多用，最大限度地節(jié)約審計(jì)資源、提高審計(jì)成效。

（3）自上而下系統(tǒng)性地開(kāi)展某一方面的政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)，對(duì)政策實(shí)施效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，通過(guò)統(tǒng)籌安排，最大限度地避免重復(fù)審計(jì)、交叉審計(jì)。采取此類(lèi)審計(jì)組織方式，相對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行同級(jí)審，更易于保障審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，從而更好地發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。另外，通過(guò)自上而下的統(tǒng)籌安排，可以更加合理地優(yōu)化配置審計(jì)資源，避免重復(fù)審計(jì)、交叉審計(jì)，特別是針對(duì)某一項(xiàng)政策性資金，可以實(shí)現(xiàn)全覆蓋、無(wú)縫隙地跟蹤，更易于發(fā)現(xiàn)資金管理使用中存在的問(wèn)題，對(duì)各類(lèi)政策性資金管理使用及績(jī)效情況進(jìn)行全面的客觀評(píng)價(jià)。

（4）加強(qiáng)審計(jì)人員理想信念教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，打造一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)過(guò)硬的審計(jì)隊(duì)伍。有計(jì)劃地組織全員培訓(xùn)，務(wù)必使所有審計(jì)人員深刻認(rèn)識(shí)到，目前開(kāi)展政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)首要工作，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，馬虎不得，必須加強(qiáng)理想信念教育，提升政治素質(zhì)。在全體審計(jì)人員中培養(yǎng)終身學(xué)習(xí)的理念，政策跟蹤審計(jì)工作是宏觀與微觀相結(jié)合的審計(jì)，理論性、政策性、專(zhuān)業(yè)性和綜合性都比較強(qiáng)，不僅要求審計(jì)人員具有精湛的財(cái)務(wù)審計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還需要通曉和掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、金融學(xué)等多方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，更需要具備良好的政治敏銳性和對(duì)問(wèn)題的洞察分析能力，掌握政策的最新動(dòng)態(tài)，要求審計(jì)人員一專(zhuān)多能，但審計(jì)機(jī)關(guān)工學(xué)矛盾突出、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)不現(xiàn)實(shí)，這就要求審計(jì)人員必須樹(shù)立終身學(xué)習(xí)的理念，以審計(jì)工作中碰到的問(wèn)題和困難為契機(jī)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、書(shū)籍和工作實(shí)踐等多種途徑堅(jiān)持不懈地學(xué)習(xí)，與時(shí)俱進(jìn)，學(xué)中干，干中學(xué)，不斷提升自身的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，更好地適應(yīng)政策跟蹤審計(jì)對(duì)復(fù)合型人才的需求。每位審計(jì)人員所有知識(shí)都懂是不可能的，但完全可以做到邊干邊學(xué)，邊學(xué)邊用，不斷適應(yīng)審計(jì)工作新常態(tài)。

總之，政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性、探索性、挑戰(zhàn)性、重要性兼具的審計(jì)工作。作為審計(jì)機(jī)關(guān)，必須踐行新理念、適應(yīng)新常態(tài)，在上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和本級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揚(yáng)“責(zé)任、忠誠(chéng)、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”的審計(jì)核心價(jià)值觀，使政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)取得實(shí)效，確保國(guó)家各項(xiàng)政策措施落地生根、惠及百姓民生！

參考文獻(xiàn)

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