淺析政策措施落實情況跟蹤審計存在的問題及建議

趙海霞

摘 要：近年來，國家出臺了一系列穩增長促改革調結構惠民生防風險的政策措施，要檢驗這些政策措施是否貫徹落實到位，是否取得實實在在的效果，開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計就顯得尤為必要。對政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計，是經濟新常態下審計發展的必然要求。2014年10月，國務院出臺《關于加強審計工作的意見》，要求發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用，持續組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計，政策措施貫徹落實情況跟蹤審計隨即展開。政策措施貫徹落實情況跟蹤審計作為一種創新型、探索型的審計項目，審計機關在實際工作中不可避免地遇到一些新的問題和挑戰，通過對存在的問題進行深刻剖析，尋求解決問題的有效對策，以期對更好地開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計有所裨益。

關鍵詞：政策措施 跟蹤審計 問題 建議

中圖分類號：F239.222 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）09（c）-131-02

1 審計機關開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的必要性

1.1 開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是審計機關服務國家治理的現實需要

公共選擇理論認為，政治和經濟學意義上的市場一樣，政府機構作為供給方提供公共產品和服務，社會公眾作為需求方購買、消費公共產品和服務。政府機構實質上是若干單獨而自利的“經濟人”組合而成的“經濟人”，政府機構作為“經濟人”在制定和執行決策或政策的過程中為獲取自身利益最大化，可能會不惜損害社會公眾利益，政府治理失效由此產生，而政府治理失效突出表現為各部門、地方政府對中央政策的貫徹落實低效率、不到位、選擇性執行，甚至在執行過程中產生權力尋租行為等。政策是國家政權機關或政黨組織以權威形式規定在一定歷史時期內應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實施的工作方式、采取的步驟措施等。政策的出臺關系經濟社會發展大局，是某一階段國家意志的具體體現，具有較強的宏觀性、導向性和目的性。開展對國家重大政策措施和宏觀調控部署貫徹落實情況的跟蹤審計，通過審計及時發現問題并向上反饋，為政府合理科學決策提供依據，特別是涉及簡政放權、節能減排、生態環保等方面的問題，及時回應人民群眾關注的熱點問題，促進政府治理科學、高效，促進相關政策科學、合理、及時、有效地得到貫徹落實，政策目標得到充分實現，是審計機關服務國家治理的現實需要。

1.2 開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是推動審計轉型發展的必然選擇

黨的十八屆四中全會正式將審計監督確定為黨和國家法治監督體系的組成部分之一。開展政策跟蹤審計要求審計人員不僅要精通業務，更要了解國家的大政方針及決策部署，對審計人員綜合素質提出了更高的要求，但實質上拓展了審計范圍、提升了審計職能。審計對象由傳統的會計資料拓展到重大政策措施和決策部署，審計重點由財政財務收支的真實性、合規性、績效性拓展到重大政策措施和決策部署的貫徹落實情況，促使審計機關在更廣范圍、更多領域、更高層面發揮更重要的作用，是推動審計轉型發展的必然選擇。

2 審計機關開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計存在的主要問題

（1）作為被審計對象的政策措施缺乏完整的統一的門類體系，導致審計對象的盲目性和偶然性。如：在某地審計機關開展的內貿流通政策措施貫徹落實情況跟蹤審計中，截至審計日，市級、區級制定出臺的內貿流通政策到底有多少，無法確認，一般根據國務院出臺的相關政策名稱，通過網絡搜索、詢問被審計單位等途徑來獲取，但無法保證所涉及政策的完整性，部分單項政策如果被審計單位不提報，審計人員很難獲取，導致審計對象的盲目性和偶然性，一定程度上制約了政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的成效。

（2）針對政策跟蹤審計尚未出臺統一的專門的可操作性強的制度規范。鑒于政策跟蹤審計的特點，現行的審計操作規程與政策跟蹤審計現狀和特點不相適應，審計機關跟蹤介入的時機、跟蹤組織方式、程序、內容和重點等仍然處于探索階段，尚未形成一套行之有效的制度規范，沒有一個具體細則指導審計實踐。例如：由于政策跟蹤審計報告是綜合性的報告，涉及的部門單位較多，從保密等角度考慮，在征求意見時，只能就單個部門單位涉及的內容征求意見，而且，現行的征求意見書意見反饋時限為10天，但跟蹤審計報告需要層層匯總，時間節點壓縮到基層已經是非常緊張，完全依照規定執行不太現實。

（3）政策貫徹落實情況缺乏評價依據，導致審計質量和風險難以有效控制。審計評價涉及各類財務指標和非財務指標，有的指標本身就比較難以量化，加之影響被審計單位政策執行績效的因素比較復雜，期望所有審計事項都可以用量化的經濟效益、社會效益指標定量地進行評價是不現實的，也不符合社會經濟現象的多樣化特征。不同地域的政策落實的評價標準也存在差異，審計評價指標體系難以確定，為評價上的隨意性留下了空間，審計質量和審計風險難以有效控制。

（4）審計主客體對政策跟蹤審計的認知度參差不齊，導致組織實施難度較大。從字面意義看，穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，往往給人一種高大上的感覺，但又看不到、摸不著，不知道如何下手、如何發力，有的政策本身就是指導性、框架性的意見，可操作性不強，具體實施審計時，沒有抓手、沒有考量，個別審計人員不從自身的知識儲備、思想認知等方面找原因，而是內心抵觸，認為這樣的審計涵蓋面廣、涉及單位多，不便于組織實施，不便于質量控制，不太可能取得實實在在的審計成效。思想是行動的先導，認知度低，實際執行效果可想而知。另外，被審計單位對政策跟蹤審計的認知也參差不齊，有的特別重視，有的認為是走過場、一陣風，直接導致配合力度不一，直接影響審計的組織實施。

（5）由于審計組織方式靈活、政策涉及面廣等原因，導致政策跟蹤審計容易出現重復審計、交叉審計。目前，政策跟蹤審計按季度組織實施，一般是根據上級審計機關下發的審計重點內容，結合審計工作實際，由地方審計機關對本級政府政策貫徹落實情況實施審計。審計署或省審計廳會自上而下組織實施針對某一項政策的跟蹤審計，地方審計機關需要在上級審計機關指導下組織實施并報送審計結果，有的是直接從地方審計機關抽調審計人員參與審計。在同一時點，有的被審計單位在上級審計機關實施的經濟責任審計、單項政策審計、區級審計機關實施的預算執行審計、季度跟蹤審計中均涉及，相同的材料需要提供不同的審計組，導致被審計單位不配合審計工作行為的發生。

3 促進審計機關開展好政策措施貫徹落實情況跟蹤審計的幾點建議

（1）從審計理論上總結提升，促進政策跟蹤審計管理的規范化、制度化、科學化。目前雖然各級審計機關和審計人員對政策措施貫徹落實情況跟蹤審計進行了大膽的實踐，但還未從審計理論上加以總結提升，開展政策跟蹤審計的組織形式以及跟蹤審計的范圍、內容和重點等仍然需要不斷的探索，通過制定完整、統一的政策門類體系、并動態管理、不斷補充完善，可以嘗試建立不同層級的動態政策庫，出臺統一、專門、可操作性強的政策跟蹤審計制度規范、操作指南和評價依據，使政策跟蹤審計有法可依、有章可循，最大限度地提升審計工作質量，防范審計風險，促進政策跟蹤審計管理的規范化、制度化、科學化。

（2）將政策措施貫徹落實情況跟蹤審計與傳統審計項目有機融合，實現一審多果、一果多用，實現審計資源共享，最大限度地節約審計資源、提高審計成效。幾乎所有部門單位都涉及不同政策措施的貫徹落實，在這些部門單位的預算執行延伸審計、財政財務收支審計、領導干部任期經濟責任審計、政府投資竣工決算審計等常規審計中，都可以對其政策措施貫徹落實情況進行審計，審計截至日不同，可以直接延伸至政策跟蹤審計要求的時間節點，直接將上述審計項目涉及的政策跟蹤審計結果匯總進入季度跟蹤審計報告，實現一審多果、一果多用，最大限度地節約審計資源、提高審計成效。

（3）自上而下系統性地開展某一方面的政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，對政策實施效果進行客觀評價，通過統籌安排，最大限度地避免重復審計、交叉審計。采取此類審計組織方式，相對于審計機關對本級政府政策措施貫徹落實情況進行同級審，更易于保障審計的獨立性和權威性，從而更好地發揮審計的建設性作用。另外，通過自上而下的統籌安排，可以更加合理地優化配置審計資源，避免重復審計、交叉審計，特別是針對某一項政策性資金，可以實現全覆蓋、無縫隙地跟蹤，更易于發現資金管理使用中存在的問題，對各類政策性資金管理使用及績效情況進行全面的客觀評價。

（4）加強審計人員理想信念教育和職業技能培訓，打造一支政治堅定、業務過硬的審計隊伍。有計劃地組織全員培訓，務必使所有審計人員深刻認識到，目前開展政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是審計機關的一項首要工作，事關經濟社會發展全局，馬虎不得，必須加強理想信念教育，提升政治素質。在全體審計人員中培養終身學習的理念，政策跟蹤審計工作是宏觀與微觀相結合的審計，理論性、政策性、專業性和綜合性都比較強，不僅要求審計人員具有精湛的財務審計專業知識，還需要通曉和掌握經濟學、政策學、金融學等多方面的專業知識和技能，更需要具備良好的政治敏銳性和對問題的洞察分析能力，掌握政策的最新動態，要求審計人員一專多能，但審計機關工學矛盾突出、脫產學習不現實，這就要求審計人員必須樹立終身學習的理念，以審計工作中碰到的問題和困難為契機，通過網絡、報紙、書籍和工作實踐等多種途徑堅持不懈地學習，與時俱進，學中干，干中學，不斷提升自身的理論水平和業務素質，更好地適應政策跟蹤審計對復合型人才的需求。每位審計人員所有知識都懂是不可能的，但完全可以做到邊干邊學，邊學邊用，不斷適應審計工作新常態。

總之，政策措施貫徹落實情況跟蹤審計是一項開創性、探索性、挑戰性、重要性兼具的審計工作。作為審計機關，必須踐行新理念、適應新常態，在上級審計機關的指導和本級黨委政府的領導下，發揚“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的審計核心價值觀，使政策措施貫徹落實情況跟蹤審計取得實效，確保國家各項政策措施落地生根、惠及百姓民生！

參考文獻

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