政府購買公共體育服務的現實困境與發展路徑

成璐

摘要：本文運用文獻資料研究、邏輯分析、案例分析等方法對長沙、武漢等城市政府購買公共體育服務現狀進行了研究，對政府購買公共體育服務過程中存在的現實問題進行了梳理，并在分析問題，總結經驗的基礎上提出政府購買體育服務的發展路徑，試圖在理論與實證經驗層面上為政府購買公共體育服務提供借鑒。

關鍵詞：公共體育服務;政府購買服務;困境;路徑

一、前言

2014年10月20日，國務院頒布的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》指出，“加快政府職能轉變，通過政府購買服務等多種方式，積極支持群眾健身活動”。近年來，參與體育健身活動的人數快速增長，社會公眾對公共體育服務的需求也不斷提高，群眾對體育的需求逐漸增加與當下公共體育服務供給不足的現狀之間的矛盾愈演愈烈。故而當務之急是對有限的公共資源的整合，亟待轉變政府職能，另辟蹊徑，通過政府購買公共體育服務來改善當下公共體育服務供給不足的現狀。

政府購買公共服務屬于新公共管理運動的重要內容和形式。例如，在長沙市、武漢市，2009年政府就嘗試給暑假期間的小學生購買游泳服務，這是新時期我國中部地區較早探索政府購買公共體育服務的實踐活動。政府購買體育服務體現了新形勢下我國建設服務型政府的要求，有利于滿足人民群眾日益增長的體育服務需求，實現政府、非營利組織和營利機構三者的共贏，并有利于公共體育服務的推進。

本文從政府購買公共體育服務的基本理論出發，運用文獻資料研究、邏輯分析、案例分析等方法對長沙、武漢等城市的政府購買公共體育服務的現狀與特征進行了研究，并深入分析政府在購買體育服務過程中存在的現實問題;通過梳理問題，分析問題、總結經驗，提出政府購買體育服務的對策建議，試圖在理論與實證經驗層面為政府購買公共體育服務提供借鑒。

二、政府購買公共體育服務的范圍界定

政府購買公共體育服務是指政府為服務社會公眾，以財政撥款的形式向社會組織或機構支付費用，并訂立契約，由政府規定公共體育服務種類和服務品質;是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”的公共體育服務的供給方式。

政府選擇面向社會購買公共體育服務這一舉措有利于加快服務型政府的構建，降低公共服務成本，有利于提供質優且種類豐富的體育服務以滿足群眾逐漸增長的體育需求，提高公眾對政府的滿意度，提高政府公信力。

政府應以公共性與公益性為出發點，制定相應的公共體育服務購買目錄，明確公共服務購買的內容、種類和性質。據我國目前情況來看，政府購買公共體育服務大概包括以下三種類型：

（一）體育公益性服務

主要包括政府組織實施的群眾性體育活動、國民體質監測與指導服務、公共體育場館設施的維護與管理、公共體育競賽、公益性體育健身俱樂部管理、體育健身知識科普等內容。

（二）體育行業性服務

包括公共體育信息的收集與統計、體育相關行業標準的制訂、項目評估、成果鑒定，以及由政府組織開展的體育職業技能培訓等。

（三）體育職能性服務

包括公共體育服務的規劃與實施、相關體育政策研究與推展、全民健身活動的宣傳與服務推廣等。

三、政府購買公共體育服務的現狀與特征

（一）政府購買公共體育服務的現狀概況

研究顯示：長沙市政府自2009年開始，通過不同的方式購買公共體育服務。購買體育服務的內容包括：暑期少年兒童免費游泳項目、足球項目等小學生運動免費培訓項目。而武漢市除了給中小學生購買暑期游泳服務外，每年還定期組織社會體育指導員培訓、群眾體育活動組織與指導、社會體育競賽及活動的資助、健身路徑的購買，以及體育賽事購買等。政府相關主管部門及下屬各區縣政府部門通過在該領域購買社會體育組織及企業所提供的體育服務，逐步形成了武漢市政府購買公共體育服務的特色與發展路徑。

（二）政府購買公共體育服務的特征

1.群眾的公共體育服務需求多樣化

隨著國內外體育賽事影響力的大幅提升，體育運動項目也得到廣泛傳播，群眾參與體育運動的熱情逐漸高漲，對公共體育服務需求也呈現出多樣化的趨勢。在政府的指導下，社會公眾積極參加體育健身活動，較大地改善了身體質量。與此同時，人們對政府的滿意度也不斷提升。但在實際運作中，應充分考慮群眾對體育活動需求的多樣性，在擬定購買公共體育，將那些健身價值較大、群眾喜歡的運動項目納入政府購買公共體育服務的名錄。

2.群眾對政府購買公共體育服務需求迫切

由于我國體育公共服務主管部門存在著嚴重的“越位”、“缺位”、“錯位”的現象，民間資本無法快速、有效地進入公共體育服務這一領域，在非政府組織與公共體育服務直接形成了一道壁壘，嚴重影響了非政府組織的積極性，致使公共體育服務的產品供應嚴重不足。在后奧運時代，我國逐漸由“體育大國”向“體育強國”發展。因過去很長一段時間在舉國體制下競技體育處于主導地位，一切體育的資源都優先支持競技體育的發展導致在體育思維模式上有一定局限性.忽視了大眾體育的發展，遏制了我國邁向體育強國的步伐。故政府對公共體育服務投入的增加，有助于修補群眾體育這塊短板，對我國體育事業的發展有著深遠的意義。

3.資金來源單一，且分布不平衡

資金主要來自財政預算支出和福利彩票公益金。一些市級政府體育主管部門的年度預算資料顯示，其年度預算資金已開始用于支持政府購買公共體育服務;而據區縣級政府部門年度預算資料顯示，其將政府購買公共體育服務納入預算，且單獨將條目列入部門的公共預算中。

在近些年的實踐發展與探索中，一些市及區縣政府購買公共體育服務的經費在整體上有顯著提升，由幾十萬升至幾百萬，個別甚至達到千萬的水平，但從區縣政府的預算情況看，在該方面的投入資金分布存在不均勻現象，一些區縣級政府投入力度較大，但也有一些區縣投入到公共體育服務方面的資金不足。

4.供給主體單一，缺乏有效供給

公共體育服務供給的主體包括政府、非政府組織、企業、個人等。由于歷史原因，我國體育行政部門一直都是我國公共體育服務供給的絕對主體。實踐證明，在當前公共體育需求持續增長的情況下，這種由“政府包辦”的單一的公共體育服務供給形式已不能滿足社會公眾多層次、多樣化的體育需求。因此，完善政府管理職能，通過發揮非政府組織、民間社會體育團體，以及營利性機構的作用，實現路徑創新，提高有效供給水平和服務質量。

5.購買方式單一，具有漸進性特征

以定向購買為主。政府購買公共服務的方式基本分為兩種不同的形式：其一為定向購買，其二則為招投標。定向購買亦分為三種形式，具體為直接資助、項目與非項目三種;而招投標則是以項目形式出現。現階段，從長沙、武漢等城市政府購買體育服務的實踐來看，購買方式基本上都是以委托的形式出現，主要表現為定向購買。

政府購買是具有漸進性的。當下政府購買公共體育服務是以定向購買的方式為主，表現其招標主體的質與量都無法形成具有充分競爭性的市場，故招投標的方式無法實現。因此，政府在購買公共體育服務方式上有一個漸進的過程。

四、政府購買公共體育服務存在的主要問題

（一）相關法律制度缺失

目前，我國政府購買公共體育服務還處于嘗試階段，政府觀念也沒有完全轉變，與之相配套的措施和制度不完善，故其在政府購買公共體育服務中缺乏有效的指導意見。同時，相關的法律法規建設相對滯后，以《體育法》為核心的法律法規體系有待完善，其他配套的相關法規也須進一步規范。當前法律制度規范的缺失，無疑制約了公共體育服務供給水平的提升。

依法治國作為我國的一項劇本治國方略，其體現在有法可依、有法必依、執法必嚴與違法必究。在黨的十八屆四中全會中，“依法治國”作為明確的主題由習近平主席提出。縱觀我國與體育相關的法律法規，其中，要求政府提供公共體育服務的法律法規有：《中華人民共和國體育法》、《公共文化體育設施條例》和《全民健身條例》。

作為政府提供公共體育服務的新途徑.政府購買公共體育服務必須有與之相匹配的法律規章制度。目前我國政府購買公共體育服務仍處于實驗階段，在現階段很難有一整套完整的法律法規，以及與之相配套的措施及實施辦法。因此，應盡快建立、完善與之相適應的配套措施及法律文件，以便于實現其購買公共服務的目標。當下，就政府購買公共體育服務而言，指導性意見的缺失、具體實踐經驗匱乏、評價機制的不完善是當前我們ATR待解決的問題。

（二）競爭機制有待完善

目前，政府購買公共體育服務的購買方式大多數是非競爭性購買。非競爭性購買是指購買主體之間主要通過“定向委托”的方式，向體制內和社會體育館完成購買行為，而不是通過市場化程度比較高的招投標方式。由于缺少競爭機制，體育服務生產者往往因為動力不足，降低服務供給質量，會導致下列問題的出現：

其一，無法保證公共體育服務質量;其二，部分場館缺乏面向群眾提供體育服務的機會;其三，部分城市及區縣政府相關主管部門未成立專門的招投標機構，無法給政府購買公共體育服務提供服務;其四，政府對于公共體育場館、場地的篩選缺乏應有的力度，群眾無法從各種傳媒的途徑獲得相關的信息。

（三）監督與考核機制有待加強

我國尚未針對體育財政支出建立一套能夠凸顯預算約束權威性的較為完備的監督體系，目前的監督體系仍較為滯后，一方面表現為重視事后監督，過程中的監督與事前預防性監督都較薄弱;另一方面則是缺乏審計部門及地方人大代表的有效監督，故而在體育預算部門擬定預算方案、甄選其內容時受到地方人大代表的監督略顯粗糙。

此外，在審計方面亦有些許問題，表現為審計時間過短，造成地方人大代表在體育財政預算的監督方面存在一定的疏漏。地方審計部門將重點定在體育財政支出資金的事后審計，并未將其績效審計列為重點，表現為仍停留在傳統的審計領域，且在內容上過于單一。財政部門、審計部門的監督在內容上也體現為劃分不均，重復頻現，專業性不足且效率不高等問題。因此，政府對公共體育服務的監督機制仍有待完善，績效考核指標需進一步量化，監督的時效性需要作進一步的調整。

五、政府購買公共體育服務的發展路徑

（一）加強制度建設，完善服務購買的法律規范

政府應當建立健全購買公共服務的各項制度，對購買服務的計劃，購買程序予以明確規定。通過制度的設立引導、規范政府購買體育服務的程序。如認真編報預算、精心組織采購，加強合同管理，以及項目監管與績效評估。

制定相關的法律法規與文件，為政府購買公共體育服務的合法性提供強有力的保障，并就其制定購買內容的合理性與購買程序的科學性進行規范指導。在現有的法律條文的基礎上，完善政府購買公共體育服務的相關法律條文，為體育非營利組織的獨立性提供保障。確保體育非營利組織在法律上與政府保持平等的關系，避免在政府業務指導的干預下削弱選擇的自主權。突出在政府購買公共服務中體育非營利組織的競爭性，營造一個公平公正的競爭環境，為體育非營利組織的發展提供良好的環境.在競爭中不斷發展與優化.為政府購買公共體育服務的質量提供保障。

（二）加強對政府購買公共體育服務的監管

加強政府購買公共服務的制度建設，逐步完善其購買行為，使其更具規范化。利用媒體等多種途徑進行推廣宣傳，并引導正確的輿論，一切立足于對群眾的關切，盡可能充分地調動社會力量，提高其參與的積極性，為推廣宣傳營造優質的輿論環境。

加強對政府購買體育服務的監督管理。各部門加強對財務管理方面規范，確保資金利用的安全性與合理性，避免挪用與滯留。此外，政府應完善內部管理機制，并將相關購買公共體育服務的信息在官方平臺公開，主動接受群眾的監督。

加強政府購買公共體育服務的監管并逐步完善其考核評價機制，合理劃分公共體育服務的指標，將覆蓋率、組織與服務指導等因素列入其中，明確考核范圍，同時明確其供給主體、計劃內容與監管形式與流程等因素。

在考核中應注重各類體育組織、團體等積極性的最大幅度激勵，以此為出發點來建立相應的審計機制。逐漸扭轉過去長期將競技體育、經濟發展作為核心指標的模式，將公共體育服務的權重提高并在政績考核中將公共體育服務的質與量作為指標歸人其中，更有效地供給公共體育服務，以確保體育事業向更好的方向發展。

（三）建立科學合理的績效評估機制

政府在與提供體育服務社會組織合作時應在合同或協議中明確其提供的具體服務內容，并就服務需達到的效果及持續時間等有一個定量的描述，最后要嚴格按照擬定的考核標準來對服務進行評估。

建立相信的等級評估制度，由購買人、受益人及第三方專業評審人員來對購買的公共體育服務項目進行評審，科學地建立評價比重，就服務質量、完成的情況等多方面進行評價，賦予不同的等級分，最后核算出相應的等級。

評價等級從五星到一星不等，對評定等級為五星、四星的合作方可以繼續合作并考慮加大合作的力度;對評定等級為三星的合作方要督促其就不足之處進行改善，可以繼續保持合作;對評定等級為兩星、一星的合作方，要督促其嚴格整改，視其整改結果考慮是否繼續合作，情況惡劣的要追究其相關責任并取消一切合作。

（四）加大政府購買公共體育服務的財政支持力度

加大政府投入力度。調整財政支出結構，增加政府購買體育服務的財政支出。同時，建立起市、區（縣）級政府合作的資金籌]散莫式，做好政府預算，保證政府購買公共服務資金的專款專用。

爭取稅費優惠政策。政府應該主動地協調稅務部門，出臺相關稅務法規，對定點體育場館在免費提供公共體育服務期間減征或免征營業稅，使服務期間的水、電等能源費用低于商業價格的收取。另外，也可以采取稅收補貼的方式，充分調動體育場館參與游泳服務供給的積極性。

政府牽頭建立公共體育服務的發展基金，調動社會力量的積極性，吸引部分資金涌人公共體育服務中，減少政府的壓力，確保公共體育服務的持續穩定的發展。

（五）提升體育非營利組織的綜合能力

當下我國體育非營利組織的發展較為薄弱，因制度、資金、認知與理論觀念等方面的匱乏，特別是資金的嚴重不足，導致其發展滯后。但這無法阻擋其成為我國體育事業發展的重要部分，在滿足群眾體育健身娛樂等方面有著極重要的作用。

在我國，政府提高體育非營利組織的綜合能力，一個重要的措施就是提供必要的資金支持，主要通過財政轉移支付的手段實現，具體包括：（1）制定相關制度，形成資金長期投入機制;（2）設立專項資金，以滿足體育非營利組織的特別需求;（3）以地力政府財政能力的強弱為依據，設定不同比例的配套資金;（4）運用多種手段對體育非營利組織進行扶植、管理和培訓。

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