民族地區脫貧工作問題調查

張瑞敏 龍梅

摘要：我國少數民族地區多是深度貧困的集中地，是打贏脫貧攻堅戰的主戰場，能否如期脫貧，是實現我國2020年全面建成小康社會的關鍵。貴州凱里市舟溪鎮在脫貧攻堅工作中取得了一定的成效，但是也存在貧困識別與退出不精準;產業發展滯后，農民增收渠道單一等問題。2016年扶貧脫貧工作被上級政府亮了“黃牌”。為此，我們調研組深入實地調研，在摸清情況的基礎上，提出了要完善精準識別機制、大力推進產業開發，促進貧困群眾增收等六個方面的政策建議。

關鍵詞：貧困人口;脫貧;存在問題;建議

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政的突出位置。2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”[1]的重要指示，提出了“精準扶貧”的重要思想，至今已經取得了舉世公認的脫貧成就，成功地開辟了一條中國式的扶貧開發道路。

黨的十九大報告提出：堅決打贏脫貧攻堅戰，要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，堅持中央統籌省負總責市縣抓落實的工作機制，強化黨政一把手負總責的責任制，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志扶智相結合，重點攻克深度貧困地區脫貧任務，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧[2]。

民族地區農村貧困問題已成為影響全國2020年實現全面建成小康社會宏觀目標的短板，成為制約民族地區經濟建設發展實現歷史性跨越的主要矛盾[3]。貴州省是全國扶貧開發任務最為繁重的省份之一，是全國脫貧攻堅的主戰場和決戰區。省委省政府強調要始終把扶貧開發作為“第一民生工程”，堅決打贏這場輸不起的攻堅戰。貴州凱里市舟溪鎮雖然在脫貧攻堅工作中取得了一定的成績，但是在扶貧脫貧工作的整體推進方面卻存在著比較多的問題，2016年被上級政府亮了“黃牌”。為此，我們組織了調研組，專門到此地進行實地調研，希望在摸清情況的基礎上，提出一些切合實際的政策建議，助推扶貧工作的改進。

一、舟溪鎮扶貧脫貧工作開展情況

舟溪鎮位于貴州省凱里市西南部，距市中心約17公里，全鎮國土面積115.6平方公里，林地面積87720畝，森林覆蓋率53%，耕地面積13217畝。現有13個行政村，77個自然寨，72個村民小組，共6981戶，25327人，苗族人口占93.5%，是一個典型的少數民族聚集鄉鎮。

全鎮有一類貧困村4個，分別為：里禾村（深度貧困村）、青山村、大塘村、營盤村;二類貧困村1個，情郎村。目前，建檔立卡貧困戶共915戶3147人，貧困發生率12.5%，2014-2017年脫貧483戶1881人，2017年脫貧154戶559人，占任務數548人的102%，未脫貧戶432戶1266人，目前，貧困發生率5.26%。

舟溪鎮在脫貧攻堅工作中注重加強組織領導，合力謀劃推動;力求精準識別，強化結對幫扶;創新幫扶機制，夯實工作基礎;抓好項目申報，力推項目建設的基本經驗。實事求是地全力抓精準脫貧的各項工作，有力推動了當地經濟、社會的發展并取得了以下較為明顯的成效：

一是脫貧出列。2017年，舟溪鎮脫貧人口任務數為548人，實際脫貧559人，營盤村貧困發生率已降到3%以下而列為脫貧出列村。二是特惠貸。符合辦理特惠貸501戶，已辦理435戶，占86.8%，2017年，辦理228戶，占年度任務數131戶的174%O。三是易地扶貧搬遷。全鎮共完成易地扶貧搬遷372戶1346人，2017年完成171戶584人，占任務數86戶346人的198%（以戶算）。四是專業合作社發展。全鎮組建12個專業合作社，共有社員633人，其中貧困戶為513人，占總社員的81%。人社資金842.1萬元，輻射帶動農戶近633戶農戶。五是項目建設。歷年項目從5月份全市鎮（街）排位倒數第一到目前在全市鎮（街）排位前幾位。2017年共續建或新建扶貧項目16個664萬元，其中，2014年2個81萬元（食用菌30萬元和生豬養殖51萬元），2015年4個137萬元（桃樹種植10萬元，新龍地質災害點20萬元，遼闊園區20萬元，新龍美麗鄉村建設87萬元），2016年5個180萬元，2017年3個66萬元。

二、舟溪鎮在脫貧攻堅工作中的主要問題

我們調研組重點選取了舟溪鎮的里禾村、營盤村、情郎村3個貧困村、1個非貧困村楓香村為調研地，發放調查問卷200份（其中有效問卷192份），入戶深度訪談20家，走訪了2個產業園區。走訪的這幾個村地理環境惡劣，地勢較高，基本坐落于半山腰上;交通設施落后，甚至有些村組還未通公路，村民肩扛背挑的生活還沒有得到徹底改善。通過對當地第一手檔案資料的收集整理，對調查問卷的分析，對扶貧干部和貧困戶、脫貧戶的深度訪談以及實地觀察，我們認為舟溪鎮在脫貧攻堅工作中取得了一些成效，但仍然存在著一些問題，主要如下：

一是貧困識別與退出不夠精準。識別和劃分貧困對象是開展精準扶貧工作的前提和基礎。舟溪鎮2014～2016年建檔立卡工作都是下指標式的，雖然“洗牌摸底”及“回頭看”相關識別工作在2016年中旬已開始，但還是存在一些錯評、錯退、漏評等情況。具體表現為：其一，識別程序不夠規范，調查摸底欠深入，公示環節走形式。根據調查問卷統計顯示，有64.7%的村民認為政府沒有采取民主評議，不知道貧困戶和脫貧退出有標準和程序。其二，貧困戶認定評議機制有待完善。把收人達標（農民人均純收入超過3335元）作為主要的識別標準，其中有56.4%的村民認為有條件明顯好反而進入貧困建檔立卡戶的，這存在很多詬病且評議過程相對主觀。其三，農民收人動態變化難認定，缺乏完善的管理機制。現行管理機制對不主動申報脫貧，甚至虛報、瞞報家庭收入等現象難以實時監控，導致名額分配不公，貧困退出也難以做到精準。

二是當地農業產業結構單一，農民增收渠道單一。從產業結構看，全鎮以“水稻+玉米+養豬”生產模式為主，貧困戶的收入基本依靠第一產業，第二、第三產業拉動收入的份額非常少，增收渠道單一。農民把糧食生產作為主要的收入來源，特色品種少，產業化經營程度低。由于本地農民自身科學素質不夠，當地政府雖然采取了發放魚苗補貼（每畝200元）、1000元創業啟動資金，商品豬牛補貼（每頭牛3000元，每頭豬700元）等扶貧補貼政策，也是治標不治本，所起作用微乎其微。數據顯示，67.4%的村民認為當地政府產業扶貧效果一般，9.4%村民表示看不到任何效果，23.2%村民產業扶貧效果很好。

三是貧困戶內生動力匱乏，“等、靠、要”思想嚴重。其一，爭相裝困、扮貧、哭窮，“賴貧”現象普遍存在[4]。部分貧困戶對扶貧政策有強烈“福利依賴”心理，有越窮得到的扶持資助越多的錯誤認識，因為擔心脫貧后享受不到優惠政策，就瞞報家庭實際收入。其二，存在意識要“脫貧”，行動“等靠要”現象。部分幫扶干部對農村脫貧缺乏正確認識，產生給錢、給物、給政策的錯誤行為。雖然貧困戶暫時是報以感激之情，產生“我要脫貧”的思想，但是行動上卻缺乏足夠的致富能力和辦法，難以真正激發其內生動力。此外，由于當地農民與外界接觸少，小農色彩較濃，社交范圍小，思想較為保守狹隘，對扶貧政策缺乏了解同時又質疑政府扶貧不公正不公平不透明。有71.8%的群眾把扶貧脫貧視為國家事，參與意識弱。

四是扶貧政策宣傳力度不足。具體表現為：第一，當地政府對有關扶貧政策的宣傳力度不夠，在給基層干部培訓時很少對干部的實際宣傳工作做出規范和要求。第二，基層扶貧干部對精準扶貧政策的宣傳講解工作落實不深入，沒有看到其產生的隱形效果。對扶貧宣傳缺乏足夠的工作熱情、信心和耐心，不能及時有效地做好宣傳工作，甚至睜一只眼閉一只眼，忽視精準扶貧政策的宣傳工作。第三.我們在調查中發現.在家務農的多為鰥寡孤獨者，多數年輕人在外務工、求學，老人、孩子的文化水準也限制了宣傳的效果。問卷統計顯示，18.2%的村民了解當地政府的扶貧政策，46.4%的村民對于當地政府扶貧政策則不太了解，35.4%的村民表示根本不了解。

五是基層干部對精準扶貧政策認識不到位。基層干部特別是貧困地區的基層干部，是落實扶貧攻堅各項措施的執行者和推動者。在我們的調研中發現，一些村干部對精準扶貧政策認識不足，精神領會不到位、貫徹不到位、落實不到位。在與某村干部交談時，他信誓旦旦地說，“誰家有學生娃就把誰家評為貧困戶，不管條件好不好都可以。如果村干家中有學生郎，那也是沒有這個資格評選的。”這樣統一的“認識領悟”，實在令人啼笑皆非，這就是典型的沒有搞清楚“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”及“如何退”等關鍵問題，不僅沒把國家相關扶貧政策吃透，甚至望文生義，斷章取義。

第六，幫扶不到位，脫貧戶家庭狀況變化小、獲得感小、滿意度低。當地貧困戶所得幫扶多數是得到一點錢和物，生活改善甚微，脫貧質量不高。調研走訪中發現，占86%的貧困戶退出后，在獲得感和滿意度方面評價較低。他們面對我們的詢問都搖著頭回答，“還是老樣子，沒什么變化，自己脫不脫貧也不是很清楚”。僅有14%的貧困戶回答較為滿意。據我們的直觀觀察，“不合格”脫貧戶的情況是存在的。

基于以上問題，凱里市舟溪鎮在2016年度的扶貧工作被亮了黃牌，2017年的扶貧工作又受到批評。提出以上問題，既希望當地的扶貧部門能夠保質保量地完成扶貧任務，又能從實際工作中總結經驗，勇于創新，形成適宜當地扶貧工作的有效方法及相應的“糾錯”機制。

三、思考和政策建議

其一，完善精準識別機制。習近平指出“精準扶貧，關鍵的關鍵是要把扶貧對象摸清搞準，把家底盤清，這是前提。”協若扶貧對象甄別環節沒有做好，將阻礙精準扶貧精準脫貧的成效。因此，建立并完善科學的貧困人口識別體系，并貫徹落實到位是精準扶貧精準脫貧的前提。建議舟溪鎮政府，一要加強精準管理、動態管理。及時跟蹤并獲取貧困人口的信息變化，根據信息監測系統不斷地及時調整扶貧項目的傾斜度和瞄準人群，掌握其家庭變化情況，做到有進有退，保證不錯評不錯退不漏評。根據本鎮情況制定啟動定期識別機制。第二，識別標準不宜僵化不變，應根據貧困人口實際情況做適當調整，做到“應保盡保”、“應退盡退”、“應扶盡扶”。第三，要完善公共監督體制，設立監督舉報電話，同時給予群眾普及監督知識，對應該被納入貧困人口標準而未被納入的，不符合要求而被識別為貧困戶現象的要嚴追究相關人員責任并及時糾正，此法將起到一個很好的規范監督作用。此外，盡可能在識別的內容、識別的方法、識別的過程上做到精準，將精準識別“真貧”落到實處。

其二，大力推進產業開發，促進貧困群眾增收。因地制宜地確定發展目標，把產業發展作為第一要務。產業扶貧是促進貧困地區經濟發展和貧困群眾脫貧致富的主要途徑，要力求做到“戶戶有增收項目、人人有脫貧門路”。為此，需要調整產業結構，發展現代農業。依托地方優勢資源開發，按照“開發式”及“參與式”扶貧模式.大力推進產業化扶貧.不斷壯大經濟實力和增加農民收入。要堅持強龍頭、創品牌、帶農戶，推進農業產業結構調整，循序漸進去化解農村農業產業結構單一，農民增收渠道單一的困境。要堅持發展特色產業為核心，集中力量發展優勢產業，取消脫離實際的扶貧產業。加大幫扶力度和鼓勵機制，走規模化發展。給予優勢、特色企業優待政策，鼓勵其帶動小企業，合作共贏，從中幫助貧困群眾就業。要運用好舟溪鎮優越的地理位置和得天獨厚的“兩個寶貝”，把產業扶貧與旅游、文化相互結合，吸引社會資本。促進貧困地區與其他地區發生經濟聯系。實行產業結構和打造環境旅游并舉，以誠信為基準，打造品牌，引入現代經營理念來做強做大。要堅持連片開發，整體推進的方略，搭建好新的產業發展平臺，在不斷改善生產生活條件基礎上，逐步融入社會化大生產環境。同時，加大對貧困戶的政策支持和資金投入，鼓勵發展養殖業，培育農民組織，給具有發展潛力或者經濟效益良好的組織提供便利的融資渠道和技術保障，讓貧困戶和貧困組織大膽放心地發展生產。

其三，轉化思想觀念，激發內生活力。堅持以教育為本，不斷夯實義務教育和職業教育。斯蒂格利茨曾經說過一句經典的話：教育是解決億萬貧困人口的金鑰匙。扶貧先扶智，治貧先治愚。促進貧困地區農村新生勞動力素質，加強貧困地區農村的基礎教育和職業教育已迫在眉睫。要依法強制適齡兒童完成義務教育并提供相應的財政支持，保證貧困家庭的人學率;引進優質職業教育資源，全面提升貧困地區農村教育質量;加大對貧困地區職業教育的資助力度，有針對性地開展強化多層次、多形式的職業技能培訓，并向貧困家庭的年輕人傾斜。例如;可以邀請并利用附近的凱里學院、黔東南民族職業技術學院等高校專家下鄉開展脫貧攻堅工作，宣傳教育送志氣、送信心，呼吁百姓積極響應，讓百姓親身感觸社會前沿教育，正向引導他們，從而促進激發個人內生動力。再者，培育貧困人口自身競爭意識，參與市場競爭。貧困群體因其自身的小農意識導致內生動力不足，缺乏市場競爭意識。舟溪鎮可以利用當地政府扶貧產業平臺，定期收購農村農產品，將其統一通過政府電商平臺打開銷路，帶動農民生產發展的欲望。另外，鎮里可以以多種形式倡導脫貧光榮、勤勞致富的社會風尚。打擊好吃懶做、游手好閑的行為，大力宣傳致富先進典型，讓其成為人們口口相傳的示范案例。

其四，拓寬信息獲知渠道，提高群眾知曉率。將應知應會的扶貧政策編制成冊，發放給干部學習，并通過制定考核制度，開展扶貧政策知識考試，隨機抽查。扶貧干部務必認真學習并掌握扶貧政策。加深干部對精準扶貧政策的理解和掌握，以便更準確的把扶貧信息傳達給群眾，確保不誤傳不扭曲精準扶貧政策。針對扶貧宣傳的薄弱環節，政府應加大對宣傳資金的投入。可以給每村定量的配發宣傳光碟，定期發放雜志、報刊給村民，或者以微信，QQ，短信的形式宣傳到每個人。鑒于舟溪鎮人口中93%為苗族，制作苗語扶貧政策解讀電視宣傳片，以貧困戶通過辦理“特惠貸”、易地扶貧搬遷后所得到的實惠等實例，宣傳動員貧困戶落實扶貧項目。同時，要強化村鎮干部進村入戶開展政策宣傳力度，提高貧困群眾對政策的知曉率。扶貧干部與村民面對面宣傳，使其人腦人心。用群眾聽得懂、看得見的方式宣傳扶貧政策，用當地百姓喜聞樂見的語言、故事去宣傳、去講解扶貧政策所帶來的好處。采取例如“特惠貸”現場分紅發放、易地扶貧搬遷現場參觀等方式，讓貧困戶真真實實地感受到扶貧政策帶來的實惠，打消貧困戶的顧慮，主動報名參與扶貧項目。可通過電話、視頻等現代通訊工具聯系在外務工人員，使其能夠及時知曉本鎮精準扶貧的相關信息，發揮他們的橋梁作用，并吸引其回鄉創業。

其五，建立健全干部激勵機制。貧困地區大部分的村干部只是“兼職”，國家對村干部的待遇缺乏統一的政策規定。在舟溪鎮，村干每月工資極低，約1500～2000元，工作壓力卻較大，實際付出與收獲報酬不成正比，致使大部分村干苦不堪言，甚者提出辭職請求，這也成為阻礙精準扶貧工作的一大因素。因此，特別建議，根據舟溪本地的經濟和財政實況，適當地提高村鎮干部的福利水準，確保他們能夠有更高積極性和主動性投入到村務工作中去。建立脫貧攻堅獎勵機制，對那些在脫貧攻堅過程中表現突出，取得顯著成績的村干部要給予適當獎勵，增強他們干事創業、帶領群眾脫貧致富的動力。建立村干部養老保險制度，在職時無后顧之憂，卸任后生活得到基本保障，使其干一行專一行。

其六、構建“大扶貧”格局。要盡可能地吸收一切可以吸收的“養分”，利用一切可以利用的“資源”，創造一切可以運用的“價值”，努力克服政府“獨角戲”局面。大膽嘗試，尋找突破點，邁開步伐，尋找契機。大扶貧格局需要不斷創新扶貧開發機制，不斷加大投入力度，不斷強化政策措施，從更大的范圍聚集扶貧資源，從更深的層次聚焦貧困問題，努力構建政府、市場和社會協同推進[6]。堅持政府的主導地位，發揮制度優勢和政治優勢，集中力量，以專項扶貧、行業扶貧為抓手;加大項目資金支持力度，努力構建省、市、縣、鄉四級干部駐村幫扶工作體系，實現干部駐村幫扶貧困村全覆蓋;把區域協作扶貧作為扶貧的重要內容，引導市場主體到貧困地區投資興業，激發貧困地區發展潛能;全民參與扶貧理念，營造關注扶貧的社會氛圍.引導社會力量廣泛參與扶貧開發。

參考文獻：

[1]李華晶，王祖祺，陳建成精準扶貧的社會創新：現狀、問題與對策研究[J].宏觀經濟管理，2018，（5）：57-63.

[2]習近平.中國共產黨第十九次全國代表大會作的《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》報告，2017-10-18.

[3]劉小珉.貧困的復雜圖景與反貧困的多元路徑[D].社會科學文獻出版社，2017.

[4]爭相裝困、扮貧、哭窮：“賴貧”的背后是什么，半月談，2017-04-08

[5]在部分省區市扶貧攻堅與“十三五”時期經濟社會發展座談會上的講話，央視網，2015-6-18.

[6]構建政府、市場、社會協同推進大扶貧格局的實踐與探索.湖北省人民政府扶貧開發辦公室.2016-06-12.