第三方支付沉淀資金監管法律問題研究

劉儀

摘要：隨著移動支付的普及，第三方支付行業迅速擴張發展，而沉淀資金的監管問題也日益突出。立法的缺陷帶來了一系列的監管困難，“客戶備付金”這一術語的使用直接限制了監管的范圍，使得部分沉淀資金游離于法律之外;沉淀資金孳息權屬的模糊所帶來的是資源的浪費與資金的風險;屢見不鮮的挪用現象與行業自律性的欠缺息息相關，此外，監管體系仍不完整，無法達到善治的效果。因此本文從我國第三方支付沉淀資金的理論問題出發，結合我國實踐情況并借鑒歐美監管經驗，尋求解決第三方支付沉淀資金問題的路徑。

關鍵詞：第三方支付;沉淀資金;監管

一、引言

在“互聯網+”這一創新型經濟思維的推動下，我國的電子商務有了更大更廣的發展平臺，原本依附于電子商務的第三方支付業務也逐步開始獨立經營發展，并與傳統的金融、銀行、保險等業務相結合，第三方支付市場的交易規模逐年增大。中國目前已是全球最大的第三方支付市場，根據比達咨詢發布的《2016中國第三方移動支付市場研究報告》，2016年中國第三方支付總交易額為57.9萬億元人民幣，相比2015年增長率為85.6%。其中移動支付交易規模為38.6萬億元，約為美國的50倍[1]。

但第三方支付在其發展過程中也遭遇到不少疑難問題，如對其法律身份的定位、信用如何保障、沉淀資金去向等等。沉淀資金的監管、安全與分配問題在第三方支付行業的發展進程中舉足輕重，屬主要矛盾。第三方支付沉淀資金是指，由于物流的時滯性所導致的買賣雙方的借貸不同步，第三方支付機構作為信用保證方資金滯留在平臺期間所產生的一筆長期相對固定的資金。如此巨額的資金，在其存放過程中難免不會出現相關法律問題。

二、第三方支付沉淀資金問題的查找

我國有關第三方支付沉淀資金的法律規定主要集中在央行發布的“辦法”、“通知”當中，法律條文過于粗線條、欠缺嚴謹性與科學性，內容多是治標不治本，對重要問題的解答含糊其辭、差強人意。由此便直接導致在實踐過程中出現了諸多監管問題，法律漏洞的存在使得支付機構規避了其原本應盡的職責與義務。目前第三方支付機構沉淀資金主要涉及到如下法律問題：

（一）沉淀資金監管體系不健全

在沉淀資金的監管主體方面所存在問題主要有二：一是央行作為監管主體于理法不足;二是監管主體單一。《非金融機構支付服務管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）中將第三方支付機構界定為非金融機構，但縱觀實踐中第三方支付機構的經營范圍，該定位是欠缺妥當性的。其所從事的吸收貨款、個人理財等業務都具有金融服務的性質，特別是擔保交易中吸收消費者交易金的行為，實際上具備了銀行特有的吸收存款功能。同時第三方支付機構不僅從事互聯網資金轉移服務，還涉足了交易收單、終端交易等線下支付服務。其次，根據《中國人民銀行法》的相關規定，央行的監管對象應當是銀行業等金融機構，而第三方支付的非金融機構身份直接導致了央行作為沉淀資金的監管主體于法不足。

雖然《管理辦法》明確由央行對第三方支付機構進行監管，終結了之前無人管控的狀態，但當下的監管結構過于單一。第三方支付機構當中所產生的沉淀資金數額巨大加之互聯網金融管理弱、風險大等固有缺陷，單一的監管機構還遠不能解決沉淀資金這一新生金融領域所面臨的困難。目前主要由央行下屬的支付結算司負責第三方支付機構的監督管理，其中總行負責擬訂全國支付體系發展規劃，制定第三方支付規章并審批發給支付牌照;中心支行負責具體管理本轄區的第三方支付機構。在這個監管過程中，會涉及到計算機、審計、法律等多個領域，單一主體進行監管會出現力不從心的情況。當下對第三方支付機構沉淀資金的監管多為事中監管，而金融領域法律規制的靈魂應當是風險的控制，事前防范機制的欠缺對于第三方支付行業的健康發展是極為不利的，易造成難以彌補的損失。

此外，根據相關報道央行支付結算司近期迎來離職潮，8名處長中有3名同時離職，另外還有4～5名普通職員提交離職申請。在央行下屬的司局中，支付結算司最貼近市場，其分管的如第三方支付行業也最為活躍，因此，相對于其它司局，該司員工跳槽到金融機構更加容易。由此我們不得不更加擔心央行作為唯一的監管單位，是否能真正保證第三方支付足夠的安全口。

（二）“備付金”外延過窄

2010年的《管理辦法》首次提出了“客戶備付金”這一概念，2013年央行所發布的《支付機構客戶備付金存管辦法》（以下簡稱《存管辦法》）第二條明確將備付金定義為預收代付類貨幣資金，在央行先后出臺的規范支付機構沉淀資金治理的法律文件中，都以“備付金”對其文件進行冠名。但結合第三方支付的實踐來看，備付金這一概念存在狹隘性。凝聚、積累在第三方支付平臺的資金不僅包含預收代付的貨幣資金，還應包括用戶主動存人的充值資金和電子商城賣家繳納的保證金等。第三方支付機構的目標用戶一般為了方便快捷的使用移動支付服務，會主動向自己在支付機構所設立的虛擬賬戶中充值，這部分資金雖然名義上歸用戶所有，但由于資金是轉人第三方支付機構的賬戶中，其也在第三方支付機構吸收的資金范圍內。而保證金則是第三方支付機構要求商戶上繳，用來約束商戶履行其在交易中的義務的，由于第三方支付多涉及網絡虛擬交易，第三方支付機構作為網絡交易的信用擔保方會要求商家繳納一定的保障金，以確保交易的安全可靠、防止欺詐行為的產生。因此，該部分資金同樣應納入第三方支付機構集聚的款項當中。

將沉淀資金的監管范圍僅限于“支付機構為辦理客戶委托支付業務而實際收到的預收待付的貨幣資金”直接導致的后果是，對第三方支付機構中資金監管的缺失，實際操作過程中出現紕漏，部分沉淀資金游離于法律的管控范圍之外。第三方支付機構在監管范圍不到位的情況下，可能會將保證金、充值資金等沉淀資金挪用作金融理財、財務開支等行為，增加客戶沉淀資金的外在風險。

（三）沉淀資金孳息權屬不明確

在央行17年發布的《關于實施支付機構客戶備付金集中存管有關事項的通知》（銀辦發[2017]10號文）稱自2017年4月17日起，支付機構應將客戶備付金按照一定比例交存至指定機構專用存款賬戶，該賬戶資金暫不計付利息。應當予以注意的是在這一通知中支付機構所從事網絡支付業務時所需繳納的最大比例的備付金也只有20%，那么還有多達80%的備付金和他類沉淀資金仍然可以在銀行存款賬戶內收取利息，對于這部分資金孳息，該通知沒有作出明確規定。而之前所實施的《存管辦法》也同樣回避了客戶備付金的利息歸屬問題。

在沉淀資金孳息的歸屬之外還存在這樣一個問題，如果確定孳息歸用戶所有之后，那么如何使用戶實際占有和支配這些利息。

若要將這樣一筆巨額的沉淀資金所產生的孳息分配給用戶，不可避免的需要考慮以下兩個問題：一是運營成本的問題，第三方支付機構返還利息的運營成本巨大。不同于線下的一對一交易，第三方支付機構每日所面對的是上百萬的交易單量，倘若針對個體消費者的每一單交易業務所產生的利息都要一一進行核算與分配，那么所消耗的計算成本和運營成本是難以計量的。從經濟學上分析考量，也不符合利益最大化的原則。二是法律屬性限制的問題，目前《管理辦法》將第三方支付機構定性為非金融機構，而非金融機構是不允許吸收公眾資金、不得非法從事存款業務。因此在現有的規定下，第三方支付機構將利息返還給用戶也存在法律上的鴻溝。

（四）支付機構缺乏自律機制

要從根本上治理沉淀資金所存在的風險，除了要有來自央行等國家機構的外部監管，同樣離不開的是第三方支付機構的風險內控機制。目前，我國第三方支付機構的所存在的內部風險主要體現在以下幾方面：一是支付機構的風險意識薄弱。自央行2011年開始發放第三方支付牌照以來，已有270家第三方支付機構獲得牌照允許開展相關業務，但其中發生了多起風險事件，浙江易士公司被央行注銷支付牌照并立案調查;廣東益民支付牌照被強制注銷;上海暢購由于沉淀資金投資失敗成為首家倒閉的第三方支付公司等。相比較阿里巴巴、騰訊此類大公司設立的支付機構，很多地方性中小支付機構合規意識較弱、抵御風險的能力差，再加上外部缺乏有力監管，往往會因資金周轉不易、盈利率低等原因將客戶所存放的沉淀資金用于公司的日常開支、平臺運營以及金融投資等等。二是網絡技術缺乏保障。第三方支付機構不同于銀行、基金公司等專業金融機構，其設立門檻相對較低，很多第三方支付機構的安全技術往往不成熟。用戶使用第三方支付雖然省去了繁瑣的操作流程，但也給不法分子可乘之機，帶來安全隱患。此外，在國外還存在犯罪分子利用第三方支付機構進行洗錢、詐騙等犯罪活動。比如全球知名的在線支付公司之一“自由儲備銀行”居然成為“黑社會定點洗錢銀行”。該銀行設立7年以來，已經在全世界為至少為100萬用戶處理了5500萬筆非法轉賬交易，成為全球網上犯罪分子分配、儲藏和漂白非法所得的主要手段之一[3]。因此作為沉淀資金賬戶擁有者和管理者的第三方支付機構，自身的安全隱患不容小覷。

三、第三方支付沉淀資金監管的改良路徑

中國人民銀行行長周小川曾批評一部分第三方支付機構“動機不純”，稱相關政策機制要使支付業致力于提高效率、安全和為客戶服務。第三方支付機構賬戶內的沉淀資金數目大，監督缺位極易造成巨大的安全風險，因此應盡快健全第三方支付機構沉淀資金的相關制度。我國可嘗試從如下幾方面切人對沉淀資金進行良性治理：

（一）明確機構屬性、提高法律位階

要解決第三方支付中沉淀資金所面臨的問題，首先必須賦予第三方支付機構一個正當的法律身份。《管理辦法》將其定性為非金融機構，從理論上來講，這一定位是不妥的。傳統意義上的金融機構所指的是從事金融服務業有關的金融中介機構，包括了銀行、證券、保險、基金等行業，其中并不包括第三方支付這一新興產業。但并不能以僵化的傳統概念為界定方式，金融機構的本質在于從事金融服務業有關的中介機構，而第三方支付所從事的貨幣資金轉移、吸收貨款、個人理財等業務都具備了金融服務的性質，特別是其在擔保交易過程中吸收用戶的交易金這一行為類似于銀行的吸收存款行為。因此，將第三方支付機構定性為非銀行類金融機構更具有合理性。將第三方支付機構確定為金融機構后，就能解決央行作為第三方支付的主要監管機關所存在的合法性與合理性的爭議了。

其次，隨著我國《電子商務法》立法審議的順利實施，涉及到電子商務的方面越來越受到國家宏觀調控的重視，但作為電子商務中極其重要的第三方支付卻仍未在立法層面得到足夠的重視。在關于沉淀資金治理的規范體系中，法律位階最高的是央行的部門規章，其次就是通知類文件。在本質上，法律的卓越既是對法律實體內容翔實、細節完美與正義的表達與認可，同時也是對其邏輯嚴謹的肯定[4]，而現有的文件還遠達不到法律卓越的標準。對沉淀資金進行規制的“辦法”、“通知”類文件隨時都有挑戰上位法的可能性，在一個規范的法律體系當中，其是極易被推翻的，如銀辦發[2017]10號文“暫不計息”的規定就明顯與《人民幣單位存款管理辦法》相沖突。第三方支付行業在我國的發展現狀已迫切需要制定一部專門的基本法對其進行規制，基本法的出臺可以保證我國法律體系的嚴謹性，避免相關的規定被上位法所否定和挑戰，對沉淀資金的監管也應作為關鍵的一環包含于第三方支付的法律文件之中。

（二）充實備付金概念、實行賬戶分離制

正如前文所述，第三方支付平臺當中所凝聚、積累的資金除了預收代付類資金，還包括用戶主動存人或遺留的閑散資金與保證金。為了讓設計的監管制度與實際業務的風險敞口保持同步，保證對潛在風險的監管最大化，我國需在立法上以“沉淀資金”代替“客戶備付金”，并以精準的法律語言重新定義這一概念，同時在法條中用“等”字來預防將來可能會出現的新類型沉淀資金。作為監管機構而言，也可以根據沉淀資金的不同類別來對其進行分類式監管，減輕單一部門的監管壓力。

此外，為了保證沉淀資金的安全和用戶的利益，我國可以借鑒美國、英國以及歐盟的賬戶分離制度。例如歐盟《支付服務指令》就明確規定，支付機構應當為客戶沉淀資金設立獨立于支付機構自有資金的專門賬戶，將這筆沉淀資金存放在專門開設的信托賬戶內，并得到存款保險的保障。也就是說可以為沉淀資金設立專門的銀行賬戶進行存放，將企業自身的運營資金與用戶的沉淀資金進行嚴格區分，分存在商業銀行中的不同賬戶，以此來防止企業對其混同后進行挪用，造成監管上的困難。

（三）解決孳息爭端、發揮資金最大效用

《管理辦法》第二十四條規定“支付機構接受的客戶備付金不屬于支付機構的自有財產。支付機構只能根據客戶發起的支付指令轉移備付金。禁止支付機構以任何形式挪用客戶備付金。”這實際上確立了沉淀資金是歸用戶所有的，但該辦法對沉淀資金孳息的權屬卻未予以明確。鑒于第三方支付機構并不具有銀行類金融機構吸收存款的功能以及擎息“從隨主”的法理，在未來應從立法上明確沉淀資金的孳息歸屬于用戶，而目前的利益分配格局是“企業拿大頭、國家拿小頭、投資人顆粒無收”少膽女目前文所述，如將沉淀資金所生利息進行分配，并不具備可操作性，巨額沉淀資金不僅不能發揮其應有的貨幣價值，同時當下部分從事第三方支付業務的小型企業已經到了舉步維艱的地步了，如果明文禁止其對沉淀資金孳息的利用，無疑是一個雪上加霜的舉動。只有企業有了好的生存發展環境，避免在生存的壓力之下進行惡性競爭，該行業的發展才能是健康有序的，金融行業所要求的安全性才能得以保護。

考慮到我國第三方支付行業的發展困境，從法律的經濟學角度出發，我國可以效仿域外國家的相關實踐。如在美國，各州是允許第三方支付機構利用沉淀資金進行投資的，只是為了確保沉淀資金的安全、保障用戶的權益，對投資項目的范圍和投資的比例進行了嚴格的限制，投資范圍僅限于一些安全系數高的項目，如銀行儲蓄、具有較高評級的債權以及美聯儲支持的銀行承兌匯票等，并且對于投資的總額也進行了明確的限制，即不得超過可用于投資的沉淀資金總額的50%[6]。此外，美國為保障用戶在第三方支付機構中沉淀資金的安全，在美國FDIC中設置了不同于銀行類機構的保險制度，即“存款延伸保險制度”，而保險費是由沉淀資金所產生的利息進行抵扣。英國允許將沉淀資金投入外匯市場，但是必須對市場風險進行量化，限制在3%之內，且投資金額不得超過自由金額的8倍。

具體到我國，可以在堅持用戶的沉淀資金不得挪用的前提下，對沉淀資金所產生的高額利息采取寬容的態度。首先，明確投資范圍。立法可以從正反兩方面對我國沉淀資金孳息的投資范圍進行規定：風險小且安全系數高的可投資領域主要有銀行儲蓄、貨幣型基金、國債等，而對于股票市場、以及風險高的債券和人民幣理財產品等應予以明確禁止，不得將沉淀資金用于這類資本市場。同時應根據沉淀資金的總額以及相關市場的風險率和能夠保證用戶資金安全的系數來確定準予將沉淀資金進行營利活動的最高限額。其次，合理分配孳息。作為提供用戶支付技術，方便快捷促進消費的第三方支付機構來言，由于目前缺乏固定的盈利模式，很難使其對龐大的沉淀資金不動饕餮之心。“堵不如疏”，可以將部分沉淀資金的利息直接歸人第三方支付機構的收益之中。在平臺利用這部分資金獲利的情況下，還應確定適當的比例在用戶與平臺之間進行收益分配。歸屬于平臺的部分應當做是平臺提供服務的合理對價，其中就包括了其應得的利潤，這樣有利于避免平臺脫離監管，利用沉淀資金進行高風險的投資;而歸屬于用戶的部分，沉淀資金分屬于用戶個人的這種方式可操作性不強，其精力的投入與用戶得到的回報不成正比，那么可以將這部分資金集中用于社會公共福利和基礎設施的建設，第三方支付機構可以在結算界面設置公益捐款選項，在用戶同意的前提下將用戶較少的沉淀資金用于公益事業，促進公益事業發展，做到資金的“取之于民，用之于民”。

（四）提高安全措施、建立行業自律制度

安排好健全的外部監管體系的情況下，行業內自救式的規范發展同樣必不可少。相比行業外監督，行業內的企業與個人對第三方支付所涉及的技術、金融、商務過程更加熟知，而業內巨頭更是擁有強大的人員技術支持，可以給政府監管起到重要的輔助作用。從以下方面考慮建立完善的行業自律制度：第一，引進與其日常經營活動相關的各方面人才，設置不同的機構，進行合理分工，嚴格劃分各部門的職責，對于利用平臺進行洗錢、詐騙等多發的犯罪應加大監管力度，確定相關部門在監管不力的情況下應當承擔的責任。同時做好網絡系統的日常維護與病毒的防范工作，還應設計應急制度，以確保在發生系統癱瘓和電力中斷等情況下，用戶的數據不會遺失;第二，建立健全的管理制度，對資金的管理人員制定嚴格的規范，一旦發生資金監管問題，除了外部的懲罰機制，平臺內部還應有相關的處置措施;第三，加強與金融監管機構的合作，平臺應建立交易監控體系，及時的將其交易數據交由監管機構審查。建立沉淀資金的共同監管機制，目前支付寶在關于沉淀資金的問題上已經與工商銀行簽訂了《客戶交易保證金托管協議》，約定由工商銀行對支付寶賬戶的資金進行監管，支付寶對其賬內的沉淀資金按照“專戶專款專用”的金融標準管理客戶的交易保證金，中國工商銀行每月對支付寶客戶交易資金進行核查，并予以公布。而對沉淀資金產生的利息，支付寶則將其作為應付賬款掛賬。

此外，法律法規已要求支付機構加入中國支付清算協會接受行業自律監管，支付清算協會成立于2011年，是中國支付清算服務行業自律組織，協會旨在對支付清算服務行業進行自律管理，維護支付清算服務市場的競爭秩序和會員的合法權益，防范支付清算風險，促進支付清算服務行業健康發展。在金融監管體系的構造中，“不同程度上發揮金融同業組織在監管中的作用，已成為許多國家和地區增強金融業安全、穩健性的重要手段，為其金融監管體系的重要組成部分。”[7]筆者建議，支付清算協會可以設立一個第三方支付行業自律委員會，專門負責確立支付機構的行業標準，制定統一的支付行業行為規范的事項，確保支付行業制度能夠盡快出臺，改變目前各項無統一標準的狀況，為解決交易糾紛提供一定的參照規則，并細化支付機構需要向用戶和社會披露的具體事項和方式。

四、結語

安全高效的支付體系是金融經濟持續健康發展的條件，隨著相關法律法規的逐步完善，第三方支付機構的無序發展也得到了一定程度的規制，但與之相關的很多法律問題卻沒有得到妥善的解決，最為典型的便是第三方支付客戶沉淀資金的問題，想要徹底解決這一難題，除了依靠嚴格的外部監管與具體的法律規制，相關行業或企業自身也需要提高自身素質和完善系統管理，從而保證在各方利益的平衡中尋求解決沉淀資金的最好辦法，使第三方支付機構更加安全穩定，更好的促進我國新經濟平穩發展運行。沉淀資金運營的規范化對我國第三方支付行業可持續的健康發展，對營造安全、高效，便捷的支付市場環境有著重要的、積極的促進意義。

參考文獻：

[1]2016中國第三方移動支付市場研究報告.

[2]http：//news.cnfol.com/guoneicaijing/20160715/23086812.shtml.

[3]劉曉霞. 論第三方支付沉淀資金監管[J].商場現代化，2016，（10）：223-224.

[4]黎四奇.我國第三方支付客戶沉淀資金治理改良方略[J].政法叢論，2018，（1）：98.

[5]張春燕.第三方支付平臺沉淀資金及利息之法律權屬初探——以支付寶為樣本[J].河北法學，2011，（3）：78-84.

[6]孫春艷.第三方支付平臺沉淀資金的相關法律問題研究[C]，北京郵電大學，2014：27.

[7]張忠軍.金融監管法論——以銀行法為中心的研究[M].北京：法律出版社，1998.