構建加快推進粵港澳大灣區建設的法治保障

潘高峰

摘要：加快推進粵港澳大灣區建設，必須把法治保障作為首要考慮的因素。社會各界應當認識到構建粵港澳大灣區建設法治保障的重大意義，把握影響構建法治保障的相關因素，從成立政府合作專門組織、加強制度創新立法、開展執法協助、探索案件審理新模式、強化區域法律服務、創建優良法治環境等方面構建起加快推進粵港澳大灣區建設的法治保障體系。

關鍵詞：粵港澳大灣區;法治保障;府際合作

粵港澳大灣區建設是新時期廣東省做到“四個堅持、三個支撐、兩個走在前列”的重要抓手和載體。加快推進粵港澳大灣區建設，是廣東省把握發展良機、實現全省經濟社會全面、快速、高質量發展的基本要求和重要保證。

如何加快推進粵港澳大灣區建設，以何為突破口是粵港澳大灣區規劃和建設需要認真思考和把握的問題。筆者認為，加快推進粵港澳大灣區建設，必須以實現經濟增長、促進社會發展為立足點、以法治為保障，以營造合作共贏、和諧共生的發展環境為突破口。法治保障應是加快推進粵港澳大灣區建設首要考慮的因素。

一、構建加快推進粵港澳大灣區建設法治保障的重大意義

（一）有利于為經濟社會發展創建優良的法治環境

和諧共生、求同存異，找出能夠實現共同發展的最大公約數是加快推進粵港澳大灣區建設的核心所在。何為粵港澳大灣區共同發展的最大公約數，應當說，除了經濟利益外，就是法治、文化和地緣心理等要素。無論過去，還是現在，促進經濟發展，都是大灣區各地共同利益所在，強化區域經濟交流、產品交換，無非是為了實現經濟增長。但當貨物貿易、經濟往來達到一定量后，便很難再有新的提升，除非有新的舉措來刺激經濟發展。如果制度或者營商環境發生變化了，經濟發展則會造成一定的沖擊乃至后退。特別在我國經濟發展進入新階段之后，經濟方面想繼續獲得大幅度增長已經非常困難。而通過推進法治，釋放制度紅利則成為經濟再上新臺階的必然選擇。綜觀香港幾十年的發展，能夠長期保持國際金融中心地位無不與其優良的法治環境、清廉的社會風氣有較大關系。現實中，部分港澳居民即使有資金也不愿意到內地投資，一方面是與其不熟悉內地法律政策、存在偏見、不信任有關;另一方面也是與內地不太好的法治環境有關，一旦投資被騙則傾家蕩產。因此，構建加快推進粵港澳大灣區建設的法治保障，有利于在大灣區打造一流法治環境，能夠使粵港澳居民感受到，在任何一個地方投資、發展都有法律制度保障，都能得到尊重和公平對待，而不必承擔額外的制度成本和政治、法律風險。

（二）有利于實現港澳居民人心回歸

從近些年來香港的發展來看，經濟發展未必能夠實現人心的真正回歸，相反經濟發展并不能使一些人領情，甚至使港獨有了一定的生存空間。一些人對內地產生誤解，更多是對內地政治法律制度存在一定認識上的誤區有關。這部分人通常認為內地缺少法治，因而不愿意與內地的人打交道。構建加快推進粵港澳大灣區建設的法治保障，就是要在加強內地法治建設的同時，使港澳居民能夠從法治層面認識內地，增強合作信心，逐步形成法治思維、法治生活方式框架下價值觀上的認同，實現人心慢慢回歸。

（三）有利于消除制度障礙

應當說，在一國兩制、三法域、三關稅區這種狀況下，粵港澳之間的制度差異是存在的，也是不可避免的。就法治概念的內涵而言，盡管各地理解不盡相同，但對法治普世價值的認識是一致的。在實現依法治國、建設法治國家、法治社會這個目標上，粵港澳各地認識是高度一致的，應當說，所有中國人都希望國家盡早成為法治國家。對三地所形成的制度差異、障礙，可以在實現法治國家這個偉大目標下通過完善相關體制機制、制度逐步消除。

二、構建粵港澳大灣區建設法治保障需要特別考慮的因素

（一）法治發展的不平衡性

目前粵港澳三地法治發展不平衡的情況較為突出，其中港澳法治化程度較高，特別是香港，社會治理法治化程度高，法治文化成熟，法治人才社會地位高，而內地相比法治化程度低許多，廣東省珠三角九個城市之間法治狀況也有很大差異。粵港澳大灣區法治不平衡的特點決定了構建加快推進大灣區建設法治保障的復雜性。

（二）政府影響力的不同

在內地，政府是推動社會變革的重要力量。只要政府決心干的事情一般都可以實現。而在港澳特別是香港，政府必須依法行事，政府行為受立法會、受社會壓力集團影響較大，行事前都要認真聽取民眾意見，否則會造成較大的民意抵抗。政府在社會和國家治理中影響力不同.決定了構建加快推進大灣區建設法治保障中，政府所能發揮的作用和空間不同。

（三）對經濟成績的過于偏好

從以前大的發展規劃實施情況來看，為了能夠快出成績、多出成績，規劃的決策者和實施者更多把目光投向經濟成績的獲得上，強調上多少大項目、獲得多少GDP的增長等等，而對長遠的制度建設、法治化治理關心不夠。那么在粵港澳大灣區建設上也難免不會進入這種過于注重經濟成績獲得的誤區，而忽視長遠的制度建設和遠景規劃，忽視法治的保障作用。

三、加快推進粵港澳大灣區建設法治保障的實現路徑

（一）高度重視法治保障在推進粵港澳大灣區建設所發揮的重要作用

在粵港澳大灣區建設中，我們應當認識到大灣區各地法治發展的不平衡性，加強大灣區建設法治保障工作，積極創建優良的法治環境，推進經濟社會和諧發展。應當說，港澳居民在經濟和社會交往活動中已習慣了法治的生活方式。從投資意愿來講，他們也更愿意到有法治保障的社會里投資興業。我國當前正在全面推進依法治國、建設法治國家、法治社會，加快粵港澳大灣區法治化建設，正是包括港澳同胞在內的全體中國人希望看到的。實現法治是所有中國人追求的社會發展目標，也是內地與港澳深化合作、擴大共識的基礎和重要前提。正是因為有了法治這個基礎，才能為粵港澳大灣區的經濟社會發展打下堅固的基石。因此，從大灣區建設迫切性來看，法治保障應是加快推進粵港澳大灣區建設發展首要考慮的要素，我們必須對此高度重視。

（二）成立大灣區政府合作專門組織，專職負責粵港澳合作發展及法律事務

盡管法治環境、社會制度、經濟發展等方面有較大差異，但粵港澳大灣區合作事務建設主要還得靠各地政府來推動。成立粵港澳大灣區政府合作委員會有助于大灣區相關事務的統籌開展及規劃的組織實施[1]。委員會可以設立經濟發展合作小組、科教文衛合作小組、社會協調發展合作小組、人才流動與創業創新合作小組、法律事務專門工作小組和辦公室。合作委員會可設委員十余名，主任委員可以由港澳特別行政區行政長官、廣東省省長輪流擔任，大灣區各市市長擔任委員。委員會開會可采取會議協商、投票表決的方式決定重大議題。投票表決實行委員一人一票，而特別行政區行政長官、廣東省省長投票可實行一票否決制。如果三地行政長官認為相關安排不符合本地利益時，可以對相關議題進行一票否決。辦公室作為常設機構，代表委員會處理相關具體事宜。重大決策由委員會決定，辦公室負責具體落實。由于港澳特別行政區政府一向是嚴格依法辦事的，所以設立法律事務專門工作小組，一方面是對粵港澳政府合作專項事務進行合法性審查、把關，另一方面是對大灣區的法律制度建設、法律事務協調、法治方案擬定進行規劃和統籌。法律事務專門工作小組可以由粵港澳各方派出工作人員組成，也可以由專家委員會組成，專家委員會可以由通曉粵港澳三地法律制度的專家和社會專業人士擔任委員，實行專家委員定期或者不定期輪換制度。

（三）加強立法及制度建設，以制度創新助推大灣區發展

中央和粵港澳各地應當在落實《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》、CEPA下的《投資協議》《經濟技術合作協議》以及即將出臺的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的基礎上，出臺更為具體的推進粵港澳大灣區建設政策、措施及實施規范，如廣東省人民政府可以出臺《廣東省加快推進粵港澳大灣區建設的若干實施意見》，對加快粵港澳經貿合作、相互投資、技術合作、人員往來、人才建設、法治保障等方面作出詳細規定。廣東省人大可以出臺《廣東省粵港澳大灣區建設創新發展條例》，廣東省珠三角各市可以出臺促進大灣區人才發展、住房保障、創新創業、養老服務等方面的規范性文件，使各類人才能夠在大灣區引得來、留得住、能發展，使各類市場資源要素能夠在大灣區流得動、穩得住、起實效。

（四）加強執法協助、提升執法能力和水平

執法協助一方面體現為粵港澳三地的執法合作和協助，另一方面體現為廣東省珠三角九市的執法合作和協助。應當說，廣東省九市之間的執法合作或者協助較好處理，一是本來各市就有相互行政協助的義務，二是在一省范圍內很容易開展執法合作和協助。因而粵港、粵澳之間的執法合作或協助就顯得特別關鍵。港澳作為特別行政區，執法權力是獨立的，中央政府無權在特別行政區行使行政管理權，談及執法合作或者協助容易使港澳居民形成中央或者內地執法部門在港澳行使執法權的誤解。但構建加快推進粵港澳大灣區建設的法治保障，在政府執法方面，確實又需要執法合作或協助，以逐漸消除粵港澳三地執法能力和執法水平差距。

其實需要明確的是，粵港澳執法合作或者協助前提不是為開展聯合執法或者交叉執法，其目的是為了消除區域執法障礙、提高執法能力。如在執法能力和執法水平方面，香港執法人員執法能力和業務素質較高值得內地學習，那么執法合作可以在執法經驗交流、技能培訓方面展開。而對不涉及執法權行使的方面如執法信息、證據的提供可以相互進行協助。同時粵港澳三地執法機關還可以就相關事項執法標準的統一、執法互認等方面展開積極合作與交流。如廣深港高鐵香港地段的一地兩檢，能否通過協調，實現執法互認，最后變成一地一檢都可以是執法合作或者協助討論的內容。

（五）強化司法協助、推進司法改革，提升司法效率和權威

1.強化區際司法協助，提升司法判決裁定的執行力

關于內地與香港的民商事司法協助，兩地已在司法文書送達、仲裁裁決執行、協議管轄案件判決、相互委托取證、婚姻家庭民事案件認可和執行等方面進行了加強。香港回歸21年來，兩地共辦理司法協助案件2萬余件，有效維護了當事人合法權益，促進了經濟社會發展。而刑事司法協助除通過“個案協查”外[1]，幾乎處于空白。整體來看，“香港與內地的司法協助發展進程相對緩慢，現有規則有待細化，民商事裁判互認范圍亟需拓寬，刑事司法協助安排停滯不前，層出不窮的新情況新問題需要會商解決”[3]。此外，澳門與內地的司法協助基本上與香港與內地的協助發展相似。那么如何強化粵港澳區際司法協助，是加快推進粵港澳大灣區建設法治保障必須重點考慮的問題。筆者認為，在司法機關反復磋商協調無太多進展的情況下，其實可以通過采用立法的方式去推動解決相關問題。如全國人大常委會可以最高國家權力機關的名義出臺《內地與香港澳門司法協助法》對內地與港澳民商事、刑事司法協助作出安排。同時粵港澳三地也可以通過本地立法專門規定大灣區間的司法協助問題。

2.設立速裁速決及小額訴訟專門法院，快速審理涉港涉澳案件

為實現小額訴訟案件的速裁速決，香港設立專門的小額錢債審裁處來審理小額訴訟案件。審裁處在全港設有7個專門法庭，負責審理標的不超過5萬港元的合約、準合約或侵權行為所引起的金錢糾紛。小額錢債審裁處審理案件具有訴訟程序簡單、訴訟周期短的特點。此外，美國、日本、臺灣、澳門也都有類似的小額訴訟制度。這一訴訟制度對減輕當事人的訴累、節約司法資源具有重要的意義。我國現行《民事訴訟法》第一百六十二條對小額訴訟做出了規定，不過我國內地法院的速裁速決還沒有成為成熟的訴訟制度。同時，內地對涉港涉澳案件審理一直較為慎重，一審涉港澳民事訴訟案件根據訴訟標的分別由不同層級的法院管轄，一審行政訴訟案件則統一由中級法院管轄，而且民事訴訟、行政訴訟的審理程序都是按照普通訴訟程序進行的。這樣，涉及港澳居民的案件無疑比內地居民間的案件在審理周期、審理程序上要復雜一些。這種過于繁瑣的審理方式顯然已經無法適應加快推進粵港澳大灣區建設的需要，因而就廣東省而言，應當盡快成立速裁速決的專門法院，就案情簡單、標的數額較小、爭議不大的民事案件、部分行政和刑事案件進行審理，使粵港澳居民能夠從過多的訴累中解放出來。

3.探索案件審理新模式，允許港澳人員參與涉港涉澳案件審理

（1）允許港澳法官在內地參與審理涉港涉澳案件和港澳居民擔任人民陪審員。司法改革的最終目標就是確保司法公正。只要是圍繞著司法公正的改革都應該允許嘗試。觀察香港法院可以看到，無論是本地法官還是外籍法官，基本都能夠做到圍繞著司法公平、公正來審理案件，“香港司法機構內，特別是較高級別的法院，‘外籍法官的比例仍比‘本地法官為高”，“‘外籍法官一直被視為是香港承諾繼續維護法治和司法獨立的象征”。因此，從外籍法官的發展歷史來看，“外籍法官”一直是香港維護法治和司法獨立的象征，社會各界也相信外籍法官能夠主持公道、堅持公平正義。那么在我國現有司法改革從庭審模式“職權主義”向“當事人主義”[5]轉變過程中，其實也可以在確保司法公正前提下允許港澳法官在內地依據中國法律審理有關港澳居民的案件，或者讓港澳居民以陪審員的名義參與案件的審理。這樣既保證了案件審理的公平公正，同時也能讓港澳居民感受到內地法院的一視同仁，不存在案件審理上的歧視或者偏向。

（2）允許當事人選擇大灣區任一家法院審理涉港涉澳案件。對一些不涉及特別管轄權的案件，可以根據意思自治的原則，允許當事人選擇粵港澳任一家法院審理。當事人一旦選擇由某個法院進行一審，那么他就可以根據法院所在地的法律制度進行后續審理程序。當然，對當事人不能確定管轄法院或者選擇法院有疑義的案件，應當按照法定的管轄地法院進行管轄。

（3）推進網上法院、智慧法院建設，減少當事人訴累。在無法保證網上案件審理與現場審理效果一致的情況下，可以通過網絡把庭審外程序能夠在網上解決的盡量網上解決，減少當事人訴訟過程中付出的時間、精力和經濟消耗。

（六）加強區域法律服務，實現法律服務便利化

1.大力發展公證服務

允許港澳公證服務業到珠三角九市從事公證服務。加強公證服務行業監管和行業自治，提升公證權威和公證文件在港澳地區的認可度。

2.積極提升仲裁服務能力和水平

支持中國國際經濟貿易仲裁委員會、香港國際仲裁中心、深圳國際仲裁院、中國廣州仲裁委員會等仲裁機構在粵港澳大灣區多點開展業務。鼓勵仲裁行業降低服務收費標準，提高仲裁效率，增強各類主體選擇仲裁方式解決紛爭的吸引力。

3.探索港澳律師到內地、內地律師到港澳執業可能性，減少律師執業限制

應當說，香港律師業發達是香港能夠實現法治的重要因素之一。港人已經習慣于依法維護自己的合法權益。但在內地的法律活動或者法律事務中，港澳居民卻只能聘請內地律師或者取得內地律師執業證的港澳籍律師來維護自己的權益。由于服務標準、服務能力的差距或者天生的不信任，致使港澳居民對內地律師的服務能力和服務水平存在較多疑慮。而對糾紛發生在港澳的內地居民來說，由于港澳律師收費偏高，想聘請港澳律師但苦于經濟壓力而無法聘請。因此，在某些訴訟領域或者非訴領域允許港澳律師到內地、內地律師到港澳執業應是律師制度改革、提升律師行業服務能力和水平的重要措施。可能情況下，廣東省可以率先在廣東自貿區三個片區進行試點，待條件成熟時向整個大灣區推廣。需要強調的是，我國三大訴訟法強調外國人、無國籍人、外國企業和組織在我國法院起訴、應訴，需要委托律師代理訴訟的，必須委托我國律師。而允許未獲得內地律師執業證的港澳律師就涉及港澳居民的訴訟和非訴案件進行代理與三大訴訟法的規定并不矛盾。對內地律師到香港執業，內地有關部門可以與香港立法會、法院系統、律師公會等組織機構進行協商，通過修訂相關法律制度允許當事人是內地居民的案件可以聘請內地律師代理。

4.提供更多廉價或免費的法律查詢、法律援助服務

為所有粵港澳居民提供廉價優質的法律服務，使經濟條件不好的外來居民能夠享受到與本地居民同樣的法律查詢與法律援助服務，是推進粵港澳大灣區快速融合發展的另一重要措施。廣東省可以在港澳地區，港澳特別行政區可以在廣州、深圳、珠海、東莞等市，設立廣東居民或者港澳居民法律服務站，提供廉價或者免費的法律咨詢和法律援助活動。同時也鼓勵本地設立面向外來人口的法律咨詢和援助平臺。

（七）加強法治宣傳、舉辦法治論壇，積極創建優良法治環境

建設法治國家，實現社會法治，是我國國家建設和社會發展不可逆轉的滾滾洪流。積極創建優良法治環境，大力培養民眾法治意識，將有利于加快推進粵港澳大灣區建設。粵港澳三地可以在面向民眾的法律宣傳活動中，開辟欄目增加對港澳或者內地法律制度的介紹，使普通大眾對大灣區各地法律制度有一個基本認知。同時，三地可以通過高校、科研院所、政府機構、行業協會定期或者不定期的開展粵港澳大灣區法治論壇、法治講座，推動法學理論界、實務界和高層官員展開對話，謀劃大灣區法治發展大計。

參考文獻：

[1]李曉莉.申明浩.新一輪對外開放背景下粵港澳大灣區發展戰略和建設路徑探討[J].國際經貿探索，2017，（9），

[2]溫斯美，促進粵港澳大灣區司法臺作平臺建設.同舟共，2018，（4）.

[3]最高人民法院.內地與香港民商事司法協助二十周年回顧與展望，最高人民法院網站http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-41642.html，2018年5月20日訪問.

[4]林峰，“一國兩制”下香港“外籍法官”的角色演變[J].中外法學，2016，（5）.

[5]李佳明.司法改革的五個路徑[N].廣西日報，2016-6-28，第010版，