公益性事業單位法人化改革探討

摘 要：隨著我國事業單位改革步伐不斷加快，公益性事業單位改革也被提上日程。我國公益性事業單位承擔著提供公共產品的重大職責，而推動政事分開、管辦分離的法人化治理是有效解決我國公益性事業單位長期以來機構臃腫、效率低下的有效途徑。本文根據2011年國務院出臺的事業機構改革方案建議，對于我國公益性事業單位法人化改革的問題進行了探討。

關鍵詞：公益性；事業單位；法人；改革

改革開放以來，我國經濟發展取得巨大成就，事業單位改革也取得了良好發展。2011年3月23日國務院頒布的《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》明確指出，將行政職能和生產經營型事業單位劃出事業單位歸屬，而公益性事業單位作為唯一繼續保留的事業單位，以提供高質高效的公共服務為目標。但是公益性事業單位在市場經濟中還顯得活力不足，在我國公共供給結構性失衡和功能性短缺的背景下，難以滿足人民群眾日益增長的物質和精神需求。在此背景下，進一步推動公益性事業單位法人結構治理改革步伐就有非常積極的意義。

一、我國公益性事業單位改革的成就和瓶頸

（一）我國公益性事業單位改革的成就

80年代以來，世界上掀起了一輪新公共管理的熱潮，新公共管理運動和后來的公共治理運動很好地解決了西方政府機構臃腫，人浮于事和效率低下的問題。我國自改革開放以來，一直在推動事業單位改革與進步，不斷提高公共產品供給的質量，推行政事分開、管辦分離，改變過去單一供給的局面，尤其是公立高校和公立醫院的改革方面，取得了較大的成績。

根據《事業單位登記管理暫行條例》規定，事業單位是“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織，且事業單位應當具備法人條件。”由此可以看出，我國事業改革過程中明確了事業單位服務性、公益性和法人性。

2006年開始，我國事業單位分類改革逐步推進，2008年將公益事業單位分為一類、二類和三類。2011年，國務院將事業單位分為行政職能、生產經營、公益服務三類。又將公益事業分為公益一類（義務教育、基礎科研、公共文化、公共衛生、基層醫療），公益二類（高等教育、非盈利醫療等）。

（二）我國公益性事業單位改革的瓶頸

1.政事不分，法人治理結構不完善

目前，公益性事業單位法人治理結構還不夠完善，政事不分現象依然存在，行政干預較強，管辦分離做得不到位。行政部門事無巨細都要過問，下級部門權責不明，辦事單位事權不夠，頗多掣肘。財權、人事權完全受到主管部門制約，主管部門和辦事單位所有權和管理權分離上做的不夠，關系錯雜，權責不清。

2.社會治理主體參與不足

長久以來，我國公共服務主體存在單一化問題，市場、公眾和社會組織沒有廣泛參與到公共產品提供當中，雖然政府大力推出PPP服務等模式推進社會治理主體的多元化，但是事業單位受到傳統觀念的影響，將自身視為政府的下級機構，這就導致了管理措施以經濟干預和政策指令的方式進行，無法實現公共產品的最佳供給。

3.執行層效率較差

我國公益性事業單位作為保障性單位，長期以來存在鐵飯碗觀念，這就導致了在執行層缺乏有效的競爭，盡管績效評估體系已經建立，但是習慣不是一朝一夕能改變的。加之公眾參與監督力度缺乏，監督體系設置不科學，導致在執行層效率較差。

二、我國公益性事業單位法人化改革的建議

（一）完善法人治理結構，管辦分離

要參照現代法人治理結構模式，繼續推進管辦分離。明確政府和公益性事業單位產權界限，職能和分工必須明確，管理部門和辦事部門必須職責明確，在法人治理結構建設過程中要參考公司治理股東利益最大化模式，以公共服務利益最大化作為目標。

法人結構要堅持分權制衡原則，權力決策、執行和監督機構必須互相制衡，對利益相關者進行嚴格約束。同時在法人改革中要堅持公益性原則，以社會責任為根本。

（二）引入多元社會主體

通過公開招標等方式吸引外部資金投入到事業單位當中，建立多元化公益事業治理結構，這樣能夠起到互相監督和制衡的作用。除了投資以外，還應該鼓勵社會資本捐建捐獻，利用稅收優惠政策，授予榮譽職位和給予物質獎勵等方法，鼓勵優秀企業進入到公共事業領域，一方面可以提高效率，另一方面可以增加資金。而公益事業單位要建立理事會監管資金，建立內部審計和外部審計機制，確保公益資金的透明性。

（三）建立績效管理和考核體系

要從提高事業單位活力和工作效率的角度出發，建立績效管理體系和考核體系。事業單位不以盈利為目的不意味著缺乏效率，因此單位內部要建立績效管理體系。人才聘用選拔要做到能進能出，打破鐵飯碗思維。當然事業單位編制要給予一定保障，無明顯過錯給予任職終身承諾。人才選拔改變論資排輩思想，實現競爭上崗，以績效為考核指標，將工作成績、效率和貢獻列入量化，以提供多少公益服務為基本量化指標。在完善激勵制度的同時要建立監督機制，做到放管結合，引入社會監督和同級監督。

三、結論

我國公益事業單位體制改革已經取得了較大的成就，但是仍然存在官辦未分離，供給主體單一和效率低下的問題，針對于此要完善法人治理結構，引入多元供給主體，建立績效管理和考核監督體系來完善。

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作者簡介：趙曉倩（1984—）女，漢族，遼寧鐵嶺人，研究生，中級講師，主要研究方向：公共管理。