我國職業年金制度風險分析

文/張麗

職業年金制度淵源

養老保險“并軌時代”的來臨是近年來社會關注的焦點問題。我國機關事業單位養老保險制度改革的重要內容之一就是建立職業年金制度，即職工在依法參加基本養老保險的基礎上，建立的補充養老保險制度。職業年金是對社會基本養老保險統籌的重要補充，也是關系機關事業單位養老保險制度改革成功與否的重點措施。

2015年1月，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號）（以下簡稱“2號文”），拉開了改革機關事業單位養老保險制度的大幕。隨即，2015年4月，國務院辦公廳發布了《機關事業單位職業年金辦法》（國辦發〔2015〕18號）（以下簡稱“18號文”），2016年9月，人力資源和社會保障部頒布了《職業年金基金管理暫行辦法》（人社部發〔2016〕92號）（以下簡稱“92號文”），這兩個文件是根據“2號文”制定的職業年金制度框架，分別細化了制度的具體內容和基金運營的機制，從而完成了職業年金的制度設計。

與企業年金相似，職業年金的制度框架是基本沿用“中國版”401（K）計劃的模式來設計的，401（K）計劃的名稱取自美國1978年《國內收入法》中的（section401K)條款，401K計劃始于20世紀80年代初，是一種由雇員、雇主共同繳費建立起來的完全基金式的養老保險制度。考慮到機關事業單位的組織性質與其資金來源構成等具體情況，職業年金在“委托代理”模式上作出了與企業年金不同的調整：社會保險經辦機構作為委托人的“代理人”介入到職業年金的“委托代理”模式中來，其事業單位的性質使職業年金的“委托代理”關系變得復雜起來。

存在的風險

在信托運營模式運營下，企業年金涉及的管理主體有受益人、委托人、受托人、投資管理人、賬戶管理人和年金托管人。受益人和委托人是委托代理鏈條的起點，具體執行年金投資運營的投資管理人是委托代理鏈條的終點。 在企業年金“五人制”的基礎上，職業年金制度的一個重大變化是取消了獨立的賬戶管理人，但卻引入了“代理人”。雖然“五人制”的數量維持不變，但與企業年金的委托代理模式相比仍存在風險。

首先，“代理人”的職責定位與邊界不清引發的操作風險。根據“92號文”的規定，所謂“代理人”，是指“代理委托人集中行使委托職責并負責職業年金基金賬戶管理業務的中央國家機關養老保險管理中心及省級社會保險經辦機構”。可以看出，代理人是全權負責委托人的年金業務，在職業年金中具有十分重要的作用和非常特殊的地位，但從另一方面來說也存在著兩個極端的可能性。一個可能性是導致“缺位”，即由于人才儲備不足等原因，管理賬戶的能力尚不具備，將賬戶管理和估值等一些自己職責范圍內的專業性事務再次委托出去，或變相地“讓渡”給受托人，或外包給年金市場以外的機構，社會保險經辦機構有名無實。另一個可能性是導致“越位”情況，即代理人的越位履職，對受托人的正常業務流程過多干涉，或“越過”受托人，直接干預托管人和投資管理人的相關業務，甚至對受托人選擇、監督和更換托管人與投資管理人也多加干涉，成為年金制度中的“太上皇”，市場機制和市場規律遭到破壞。

其次，“委托人”的缺位與職能邊界不清引發的操作風險。依據“92號文”明確規定: “委托人是指參加職業年金計劃的機關事業單位及其工作人員”。對每一個代理人而言，它需要代理的是成百上千個機關事業單位和成千上萬甚至幾十萬工作人員。委托人數量太多就無異于委托人“缺位”，眾多的委托人的利益就沒有代表。事實上，應將機關事業單位與工作人員分開：各個機關事業單位是委托人，工作人員應是受益人。此外，每個省的機關單位和事業單位數量多，行業跨度大，訴求不一，缺乏專業人士，難以真正地行使委托人的法定職能。此外，機關事業單位作為委托人和受益人的雙重身份很容易在行為上出現越位現象。

再次，監督機制的不完善將進一步放大委托代理風險。政府、中介機構和管理運營機構的監管構成了職業年金運營環節的制約機制，參與職業年金運作的各個主體又屬于不同部門監管范圍。在多環節的監管制度中，容易出現監管不到位和監管漏洞的現象。特別是職業年金制度作為一項并沒有太多先期經驗可予以參照的新制度，如果出現監管機制的不完善，很容易給受托人和代理人帶來投機冒險的沖動，放大委托代理風險，從而損害委托人利益。

美國TSP計劃管理的有益經驗

現行美國聯邦雇員退休制度體系中的一大重要環節是節儉儲蓄計劃(以下簡稱“TSP 計劃”) ，是一項針對聯邦政府雇員的繳費確定型的補充養老保險。從中美兩國對比情況看，美國聯邦雇員退休制度中的第三層次“TSP 計劃”與醞釀規劃中的我國機關事業單位職業年金最為相似，對我國的借鑒意義最大。

TSP計劃由聯邦退休節儉投資理事會負責管理。該理事會是一個獨立的政府機構。依據法律，TSP 的財務報表每年接受一次審計，經審計的財務報表在 TSP 網站公布。依相關法律設立的雇員節儉咨詢委員會為理事會提供咨詢意見，該咨詢委員會成員包括雇員組織、工會等機構的代表。該咨詢委員會主要向理事會提供有關TSP 計劃投資政策和管理的建議。

他山之玉，可以攻石。由此可見，美國TSP計劃管理的有益經驗揭示了一套完善的制度體系是職業年金應有之義。這套制度體系包括立法機構、管理機構、咨詢機構、私營服務機構和審計監督等。只有建立完善的制度體系，才能樹立職業年金制度的公信力。

新華社發 徐駿 作

如何應對委托代理風險

綜上，職業年金“引入”代理人之后致使委托代理關系復雜化，集中體現在“代理人”“委托人”的職責的定位與邊界不清引發的操作風險，以及監督機制的不完善將放大委托代理風險等問題。針對此，有如下應對策略。

首先，針對“代理人”職責的定位與邊界不清引發的操作風險。在職業年金制度中，只有代理人屬于“政府”，具有特殊的地位和優勢，其他各管理人均為市場主體。既要防止代理人居高臨下、干預市場、出現尋租行為，又要防止代理人不作為，保護委托人的利益，確保代理委托人行使委托職責。因此，應盡快制訂代理人的職能條例。

其次，針對“委托人”的缺位與職能邊界不清引發的操作風險。在目前的職業年金制度設計中，應將“缺位”的委托人“做實”。一個重要思路是效仿美國TSP計劃設立一個獨立的政府機構，由每個省份建立一個“職業年金管理委員會”，指導和監督各下屬單位的職業年金管理工作，監督職業年金的繳費與待遇支付，受理職工關于年金方面的咨詢，代表工作人員的根本利益等；“職業年金管理委員會”對本級政府負責，每年采取適當方式例行報告本級職業年金年度管理情況；由“職業年金管理委員會”辦公室向工會聯合會、本地區總工會、本級機關事業單位職工進行日常信息披露，并建立咨詢通道。“職業年金管理委員會”作為總委托人與代理人進行溝通。

再次，建立嚴格的監管機制，約束參與各方行為。第一，建立有關職業年金的法律制度體系，從法律、法規層面具體落實機關事業單位養老保險制度改革的原則性條款，完善相關金融監管立法。同時，明確規定機關事業單位、職工以及各代理機構各自所擁有的權利和應承擔的責任，建立權利和義務清單制度，并保證有效執行。第二，充分發揮年金中介服務機構的監督作用。在我國，審計、會計、精算和信用評級機構等中介機構也是年金監管體系不可或缺的組成部分，是非政府監管的主體力量。在實踐中可以采取由職業年金基金理事會聘請第三方中介服務機構監督基金管理機構的各項活動，從而有效防范年金基金運營過程中的風險。