福建生態文明試驗區全面推行河長制評估研究

張叢林，張 爽，楊威杉，郝 亮，喬海娟

（1. 中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190；2. 中國水利水電科學研究院，北京 100038；3.生態環境部環境規劃院，北京 100012；4.生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029；5. 水利部農村電氣化研究所，浙江杭州 310012）

河長制于2007年首創于江蘇無錫，由各級黨委或政府主要負責同志擔任河長，是落實河湖管理保護主體責任的一項機制性安排。2016年8月，中辦、國辦印發的《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》初步提出全面落實河長制的主要任務和基本目標，將河長制納入福建生態文明試驗區總體布局[1]。2017年12月，中辦、國辦印發《關于全面推行河長制的意見》，明確全面推行河長制的總體要求、主要任務、保障措施[2]。次年2月，福建省委、省政府出臺《福建省全面推行河長制實施方案》，根據國家有關要求，對全面推行河長制的總體目標、主要任務、組織形式、工作機制等做出規定[3]。此后，福建省部署河長制系列改革工作，探索若干可復制、可推廣經驗，發揮了對生態文明試驗區建設全局的協調和促進作用，但也存在部分改革工作進展緩慢、效果不如預期等問題，亟待進行全面評估。

河長制是一種中國式的提法，國際上并無此稱呼，在水資源綜合協調機制方面，類似的國際經驗主要是流域綜合管理，即以流域為管理單元，在政府、企業和公眾等的共同參與下，應用行政、市場、法律等手段，對流域內資源全面實行協調的、有計劃的、可持續的管理，促進流域公共福利最大化[4-6]。

自河長制概念提出以來，針對河流法治與人治之爭、河長制的法律解讀、流域傳統科層管理碎片化、河長制主要特點與影響因素、河長制利弊得失與創新趨勢等問題，已有研究從國家、省級、地（市）級、流域等層面，通過定性研究方法，對河長制的實踐情況進行評估，在得到有關結論的同時，從法律授權、管理體制、部門和區域協調、考核問責、公私合作、資金投入、公眾參與等方面指出河長制面臨的挑戰，進而提出了有針對性的政策建議[7-14]。

總體來看，相關研究已經取得了具有借鑒意義的研究成果，但仍有待進一步完善。本文擬在前人研究基礎上，于生態文明試驗區建設框架下審視河長制的地位和作用，有效甄別河長制與相關政策間的邏輯聯系，建立指標體系對河長制進行政策評估，發現存在的問題，提出對策建議。

1 研究對象和方法

1.1 研究對象

本文以福建省級層面河長制實踐情況為研究對象。福建省全面推行河長制的主要內容包括四大任務、五級體系和六項機制[3]。其中，四大任務為：加強水資源保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復；五級體系為：省、市、縣、鄉四級分別設立河長，村級設立河道專管員，省、市、縣、鄉四級設置河長制辦公室（以下簡稱河長辦）；六項機制為：集中統一的協調機制、全域治理的責任機制、科學嚴密的監測機制、齊抓共管的督導機制、協同聯動的執法機制、獎懲分明的考評機制。

目前，健全環境治理體系是福建生態文明試驗區建設六大重點任務之一，它可進一步分解為完善流域治理機制等六大關鍵內容，而全面推行河長制是完善流域治理機制的重要組成部分。作為一項綜合型協調機制，全面推行河長制涉及水利、發改、環保等20個部門，覆蓋福建生態文明試驗區建設的大部分牽頭單位；作為一項重要的資源環境政策，全面推行河長制與其他多項政策存在關聯，事關福建生態文明試驗區建設全局[15,16]（見圖1）。而全面推行河長制四大任務的實施，又為福建生態文明試驗區建設奠定基礎和提供支撐。

圖1 河長制在生態文明試驗區建設中的地位和作用

1.2 研究方法

從評估階段看，公共政策評估可以分為預評估、過程評估和結果評估。其中，過程評估主要針對政策制定和執行階段存在的問題而開展，其價值在于，評估結論可以用來對正在執行的公共政策進行調整和修正[17]。當前，《福建省全面推行河長制實施方案》印發尚不足一年，仍處于執行階段，相關問題產生的原因，既可能存在于政策制定階段，也可能存在于政策執行階段[18]。因此，對福建生態文明試驗區全面推行河長制的評估屬于政策過程評估，主要關注政策制定和執行階段存在的問題。本文擬采用指標法進行評估，指標遴選的主要原則包括：

①系統性。要求評估指標有足夠的涵蓋面，能充分反映河長制政策制定和執行的特征，指標之間邏輯嚴密，層次分明。②可操作性。一要充分考慮指標數據資料的可獲得性，二要合理控制指標體系規模，三要兼顧指標的可量化性。③動態性。要求指標具有適當的可擴展性，能夠根據不同的評估對象、評估要求和評估階段靈活地增加或刪減指標。

基于上述原則，從政策制定和政策執行兩個方面，建立福建省全面推行河長制評估指標體系，包括一級指標2個、二級指標5個、三級指標39個，并給出各級指標權重，制定相應的評估標準（見表1）。

1.3 數據來源

評估研究所需數據主要來源于實地調研、座談訪談和文獻調研。赴南平市延平區、莆田市永春縣、漳州市等地實地調研流域治理、水系治理、黑臭水體治理等情況，并對各級河長辦負責人、項目負責人、企業家河長、公眾等開展訪談；于三明市、福州市、莆田市、泉州市、漳州市等地，召集水利、環保、發改委、住建、農業、林業等有關部門負責人，就河長制推行、治水經驗、黑臭水體治理等問題開展座談；從省級層面廣泛開展文獻調研，主要包括：河長制地方立法、河道岸線和生態保護藍線、會議、巡查、隊伍建設、公示牌設置、工作督導檢查、工作考核、驗收、資金獎補、信息通報及共享等方面的規范性文件，中辦、國辦、省“兩辦”、水利部刊發的福建省河長制信息，省委政府領導批示，省河長制工作簡報，以及省水資源公報、環境狀況公報等。

2 結果分析

2.1 得分情況

邀請相關領域專家結合福建省全面推行河長制實際情況對各級指標進行評分，可知：總體來看，福建省全面推行河長制總分為0.90分，評估結果為優秀，相關工作快速推進，已經取得許多階段性成果，正步入全面深化改革的關鍵時期。

從一級指標評估結果來看，政策執行階段總體好于政策制定階段，而政策執行階段出現的問題，其根源往往在政策制定階段，且各階段不同問題之間又存在關聯性。

從二級指標得分來看，在組織形式、考核機制、任務完成情況三個方面評估結果為優秀，長效執行機制評估結果為良好，方案制定的評估結果則僅為合格（見圖2）。

圖2 二級指標得分情況

表1 福建省全面推行河長制評估指標體系

從三級指標得分來看，評估結果為優秀、良好和合格的指標分別占71.79%、0和25.64%，優良率為71.79%（見表2）。評估結果為合格的指標主要包括A2、A4、A6、B4、D1、D2、D3、D5、D6 和 D12；評估結果為不合格的指標是A7。

表2 三級指標得分情況

2.2 存在的問題

2.2.1 相關法律法規對河長制授權不足

從國家層面來看，《中華人民共和國水污染防治法》雖然已有部分河長制相關內容，但法律授權仍然不足，對河長的設立、職責等缺少規定，尤其是沒有將河長制納入水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復的監管體系。在福建省級層面，雖然已將河長制納入《福建省水資源條例》（A2指標），但相關規定仍較為原則，各級河長的職責尚不清晰，尚未將福建省和全國其他地區全面推行河長制的成功實踐進行總結、凝練，上升為地方性法規。

2.2.2 相關政策間缺乏總體安排

河長制與生態文明試驗區建設背景下其他相關政策間邏輯不夠明晰。一是不同政策的改革任務之間存在不同程度的交叉重復（A6指標）。囿于部門職能交叉和缺乏頂層設計，河長制與生態保護紅線劃定、按流域設置環境監管和行政執法機構試點、自然資源資產負債表編制、領導干部自然資源資產離任審計等政策在河道岸線和河岸生態保護藍線劃定、流域管理議事協調機制設立、河流本底數據調查等方面存在改革任務的交叉、重復，有關涉水部門傾向于將自身職能嵌入不同的改革方案中，借此獲得更多改革配套資源，提升自身在河湖管理中的話語權。二是相關政策間銜接不良（A7指標）。河長制與生態文明試驗區框架下其他多項政策存在關聯性（見表3），但缺乏統籌安排，邏輯關系不甚清晰，改革先后次序不夠優化，浪費了大量改革資源，往往起到“事倍功半”的效果，影響了人民群眾的獲得感。

2.2.3 跨省級協調機制有待完善

雖然福建省已經與廣東省就跨境水環境保護進行了有益探索，但福建省全面推行河長制是以省級為界限的（B4指標），而與相鄰省份之間如何就河長制的主要任務、組織體系、工作機制等進行對接，以及省級和跨省級河長制與我國現行的流域管理機構之間關系的協調問題，依然有待進一步構建機制予以應對。

2.2.4 相關改革任務缺乏統籌協調

福建省全面推行河長制的相關改革任務間缺少統籌謀劃，往往以難易程度決定任務執行的先后次序，容易忽視不同任務間的有機聯系，在年度改革工作行將結束之時，“一河一檔一策”編制（D1指標）、河道岸線和河岸生態保護藍線劃定（D2指標）、優化水質監測站點（D3指標）等最為基礎性的改革任務往往剛剛開展或距離完成仍有較大差距，影響了改革成果合力的發揮。部分地級市尚未根據《福建省全面推行河長制實施方案》，制定分年度的行動目標（A4指標）和對應方案。

2.2.5 河流管護手段的專業化、自動化和精細化程度不足

當前，福建省、市、縣、鄉共有4 973名河長、13 231名河道專管員，在落實每條河流都有河長、每個河段都有專管員的同時，增加了若干人員固定編制（D5指標），加重了財政負擔，經費保障存在困難（D6指標），自動化和精細化管護手段嚴重不足，長效管護機制尚未建立。

2.2.6 利益相關方參與形式較為單一

雖然福建省廣泛發動青少年學生、企業家、婦女、老黨員等參與河流整治，但利益相關方參與主要集中在末端環節，多體現為水污染的治理和監督，在政策制定、河長會議、河長履職盡責等方面參與較少（D12指標）。

3 對策建議

3.1 加強河長制立法的相關工作

應按照依法治水的有關要求，將河長遴選、河長辦設置、河長法律責任等規范河長制的相關內容列入《中華人民共和國水污染防治法》 《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》等涉河、涉水法律法規。特別應將河長制納入河流管護的監督體系，并在不同法律法規中保持高度一致，明確全面推行河長制的相關要求。福建省應結合自身實踐，制定“福建省河長制規定”，詳細規定以下內容：各級河長辦的職責、河長分級體系架構、各級河長的職責、利益相關方參與方式、評價考核機制等。

3.2 協調、銜接河長制及相關政策

建議國家層面重新梳理河長制與其他相關政策間的邏輯關系，將重復或交叉的改革任務進行清理、簡化、整合或重新設置，以節約改革資源，降低改革成本，凝聚改革共識，增強政策體系的系統性、完整性和協調性，最大限度地發揮政策合力。

福建省級層面應樹立“改革一盤棋”的思維，應充分認識到河長制是一項關乎福建省生態文明試驗區建設全局的基礎性協調機制，應將全面推行河長制與其他相關政策有機聯系起來，增強政策體系的系統性、協調性，召集相關政策的牽頭部門進行協商，優化、協調相關政策的改革進度。在甄別生態文明試驗區建設背景下河長制與其他政策相關性的基礎上（見表3），將政策過程劃分為政策問題與議程設定、政策方案制定與抉擇、政策執行、政策評估、政策終結，分別從各階段給出了河長制需要加以協調和銜接的相關政策（見圖3）。

3.3 探索跨省級河長制的實現方式

建議福建、廣東兩省以已簽訂的《關于汀江—韓江流域上下游橫向生態補償的協議》為契機，探索建立由六大機制組成的汀江—韓江流域河長制。重點任務包括：一是統一協調，由水利部珠江水利委員會牽頭，福建、廣東兩省總河長任召集人，召開兩省相關部門領導參加的汀江—韓江流域河長聯席會議，協調解決全局性重大問題；二是統一規劃，基于國家《重點流域水污染防治規劃（2016—2020年）》，制定流域水污染防治規劃；三是統一責任，嚴格執行《汀江—韓江流域上下游橫向生態補償實施方案》[19]；四是統一監測，按照統一的監測要求、監測方法和監測標準，整合已有省控、市控監測點位，組建統一的流域水環境監測網絡；五是統一監管，由兩省相關部門組進行聯合執法督察。

圖3 河長制與相關政策的邏輯聯系

3.4 統籌安排河長制相關改革任務

重新梳理福建省全面推行河長制任務清單并加以細化，甄別各項任務的邏輯關系和難易程度，制定2018—2020年分年度改革目標和行動方案，加快 “一河一檔一策”編制、河道岸線藍線劃定等基礎性任務的執行進度，明確各項改革任務的責任人和時間節點，確保如期取得實效，增強全面推行河長制的系統性、整體性，也為考核評價奠定基礎。

3.5 構建河流管護長效機制

綜合考慮山水林田湖生態系統完整性，根據生態系統服務價值，建立和完善流域橫向生態補償機制，擴充補償資金來源，部分用于河流管護。各地（市）、縣應根據自身實際情況，進一步加密河道水質監測斷面，縮短監測周期，綜合運用衛星遙感、無人機、機器人等手段，對河道進行定期或不定期監測，由專業人員對監測數據進行在線分析，發現問題及時解決，在減輕管護人員負擔的同時提升管護效果。

表3 生態文明試驗區建設背景下與河長制相關的其他政策

3.6 豐富利益相關方共建河長制方式

各地（市）在制定河長制相關政策性文件和規劃的過程中，應充分征求有關各方意見，進行修改完善。河長會議召開期間，應邀請各利益相關方代表參加，鼓勵其提出意見和建議[20]。河長辦應將河長履職情況和考核結果及時公開，鼓勵社會各界進行監督。

4 結論與展望

作為一項綜合型協調機制，全面推行河長制事關福建生態文明試驗區建設全局。當前，福建全面推行河長制總體評估結果為優秀，有關工作快速推進，已經取得許多階段性成果，正步入全面深化改革的關鍵時期，但也面臨一系列亟待解決的問題。必須從生態文明試驗區建設的高度看待和解決這些問題，應以全面推行河長制為重要抓手，在維護河流健康生命、實現河流功能永續利用的同時，著力增強相關政策體系的系統性和協同性，促進福建生態文明試驗區建設。

由于地市級和縣級相關數據搜集難度較大，本次評估主要聚焦于省級層面。下一步擬在現有基礎上，從地市級和縣級層面對河長制實踐情況進行評估，通過比較發現區域差異，分析差異產生的原因，為不同區域提出有針對性的對策措施。

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