基于文本分析法的中國集體建設用地入市政策演變研究

熊寧

(重慶大學建設管理與房地產學院，重慶 400000)

0 引言

自2008年十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的改革目標以來，集體建設用地入市改革就成為當前國家深化土地改革的重中之重。黨的十九大報告中，將深化土地制度改革作為振興鄉(xiāng)村和建設現代化經濟體系的關鍵。集體建設用地入市既能提高農村土地資源的分配效率，維護農民的自身利益，又是保證城鎮(zhèn)化質量的重要手段[1-2]。然而，國家層面至今未建立起相關的法律法規(guī)和配套政策，表明制定集體建設用地入市的政策仍然困難重重。在此背景下，通過分析其政策演進規(guī)律，從而為集體建設用地入市制度的建立提供科學依據顯得尤為重要。

長期以來，國內學者主要圍繞集體建設用地流轉的產權的界定，流轉收益分配，入市的合理性、障礙因素、模式及實現路徑等方面展開大量的理論研究和實踐研究，為推動集體建設用地入市改革奠定了基礎[3-7]。其中也有學者梳理了集體建設用地的政策，分析其演變規(guī)律，并提出相應的改革建議[8-11]。但是，此類集體建設用地流轉變遷的研究多以定性研究為主，主要依賴于研究者的知識和價值立場，具有很強的主觀性，其研究結論的可靠性受到普遍質疑。文本分析法能夠有效地克服在定性和非結構化信息中的偏差，已經成為政策文獻研究領域廣泛采用的系統(tǒng)分析工具[12-13]。

本文以國家層面和地方層面出臺的政策文獻為研究對象，用文本分析法建立分析框架，理清集體建設用地入市的政策演變規(guī)律，為深化集體建設用地入市制度改革提供科學依據。

1 政策文獻分析框架

基于文本分析法的基本步驟，本文首先對政策文獻進行搜集和梳理，然后以結構化的方式建立政策文獻的分析框架。這個分析框架需要多個具體的研究變量，并要求這些研究變量能夠以一種結構化的方式反映政策文獻中最基本的要素或者重要的方面。政策包括3個核心要素，即一致性的秩序，合法的權威性和實踐領域的專業(yè)知識[14]。因此，本文將依據這3個核心要素建立政策文獻的定量化的編碼體系。通過定性分析，對政策文獻進行歸類和比較，獲取政策文獻區(qū)分變量，最終構建中國集體建設用地入市政策文獻的結構化編碼和分類體系，包括3個一級區(qū)分變量和6個二級區(qū)分變量(見表1)。

表1 中國集體建設用地入市政策文獻的結構性變量和編碼體系

2 數據收集與整理

本文以1978—2017年集體建設用地入市的政策文獻為研究對象，將中共中央、國務院及其所屬相關部門發(fā)布的政策文件、全國人大頒布的相關法律，以及省市地方政府及相關部門發(fā)布的政策文件作為分析政策變遷的客觀憑證，通過對上述部門官方網站進行直接檢索，對文獻資料、政策文本中的相關內容進行回溯檢索等方式獲取公開頒布的中國集體建設用地入市政策文獻。為保證選取的政策文本的準確性和代表性，本文依據以下條件進行整理和遴選：一是直接與集體建設用地政策密切相關；二是主要選取法律、法規(guī)、意見、辦法等體現政府政策的規(guī)范性政策文獻；三是國家和地方相關部門以公開發(fā)表的方式對社會發(fā)布的中國集體建設用地入市政策文獻，不公開的政策文獻不在本研究范圍之內。最終整理出完整的政策文獻104份，其中國家層面出臺的政策文獻樣本40份，地方層面出臺的政策文獻樣本64份。

3 政策文獻的統(tǒng)計分析

運用Excel軟件對104份中國集體建設用地入市的政策文獻數據進行不同維度分析，統(tǒng)計分析結果如下。

3.1 政策文獻的區(qū)域分布

按照政策文獻的發(fā)布層級，由于國家直接發(fā)布的政策文獻無法體現區(qū)域分布特征，因此本文以國家省級行政區(qū)和地級行政區(qū)為劃分，分析具體的區(qū)域分布。具體的分布情況見表2和表3。

表2 中國頒布集體建設用地入市政策的省市

表3 中國各省級行政單位政策文獻數量

由表2可知，從國家層面來說，頒布關于集體建設用地的入市政策的涉及20個省級行政單位，其中有11個省級行政區(qū)直接出臺了省級的集體建設用地流轉的相關政策，45個地級行政區(qū)頒布了相關政策。從省級頒布單位來說，頒布過正式政策的涉及面較廣，占全國一半以上的??；但是從市級頒布單位來說，只涉及45個，占總共334個市行政區(qū)的比例為13.47%，涉及面較窄。

由表3可知，1978—2017年中國省級行政單位的集體建設用地的入市政策文獻分布表現出一定的層次性。廣東省頒布集體建設用地入市政策文獻的數量遠超其他省，達到16項，獨占第一層次；江蘇省頒布了8項相關政策，雖然與第一層次差距較大，但數量達到8項，獨占第二層次；安徽省、山東省、河南省、四川省頒布政策文獻的數量分別為4項、4項、5項、5項，為第三層次；其他省份頒布的政策文獻數量極少，為第四層次(見表4)。以上分析表明，集體建設用地政策文獻的區(qū)域分布不均衡。

表4 中國各省頒布集體建設用地入市政策數量層次

3.2 政策文獻的數量變化

以關鍵性政策的發(fā)布時間為標志，本文將集體建設用地入市政策劃分為4個階段：禁止流轉階段(1978—1987年)；嚴格限制下的無序流轉階段(1988—1997年)；規(guī)范流轉階段(1998—2007年)；推動入市改革階段(2008年至今)。本文將各階段的數量情況統(tǒng)計如圖1所示。

圖1 中國集體建設用地入市政策文獻頻數分布

由圖1可知，1978年以來，中國集體建設用地入市政策文獻頻數呈現明確的增長趨勢，其中國家層面的政策文獻頻數比較平穩(wěn)，而地方層面的自1998年后呈現快速增長趨勢。1978—1987年，國家總共出臺8項相關政策，地方政府并未出臺相關政策；1988—1997年，總共頒布了11項相關政策，其中國家頒布10項，而地方政府僅頒布1項；1998—2007年，頒布的政策文獻數量急劇上升，總共頒布達到41項，其中國家頒布12項，而地方政府呈現劇增，達到29項。2008年至今，繼續(xù)呈現增長趨勢，總共頒布政策文獻的數量達到54項，其中國家層面頒布10項，而地方政府頒布34項。由此可見，中國集體建設用地入市日益受到國家的重視，國家和地方陸續(xù)出臺相關政策進行規(guī)范管理。

3.3 政策的權威構成

權威是政策制定的基礎，其主要包括兩個部分：一是政策制定者(頒布部門)，二是政策文獻文種類型本身的法律層級。因此，本文對104項政策文獻的頒布部門和文種類型的統(tǒng)計分析(表5)。從頒布部門統(tǒng)計分析來看，集體建設用地入市政策頒布單位可分為四大類：一類是人大及其常委頒布的法律具有最高效力，占比為12%；二類是由中共中央及國務院頒布的法規(guī)性文件，占比為19%；三類是由國家相關部委頒布規(guī)章性文件，占比為9%；四類是由地方政府頒布的管理辦法等規(guī)范性文件，占比為62%。由此可見，國家層面頒布政策文獻相對較少，而地方政府出臺的規(guī)范性文件較多。雖然國家頒布的政策文獻較少，但是先后以每年一次的頒布文獻的速度，足以顯示國家對集體建設用地入市的重視程度。從政策文獻的文種類型來看，國家層面集體建設用地入市存在少量的法律法規(guī)和指導方針，多數以意見、通知來引導，而地方層面則以管理辦法、實施辦法等具體規(guī)定來規(guī)范和強化具體的管控。多數的意見通知和管理辦法等法律層級較低，間接表明集體建設用地入市政策的上層法的關注程度不高。通過政策文獻的頒布部門和文種類型的分析比較，反映了國家以全局的視角制定政策文獻，以明確政策走向和地方基于自身實踐頒布相關具體管理辦法的上下級互動。

表5 中國集體建設用地入市政策的權威構成分布

3.4 政策的主題

通過對每個政策文獻的仔細研讀，國家層面并沒有集體建設用地入市的管理辦法等專門性的政策文獻，只是涉及國家是否同意集體建設用地入市及宏觀的限制條件。而地方政府出臺的政策基本都是集體建設用地入市的管理辦法等專門性和綜合性的政策文獻，表明已經同意集體建設用地入市，只是入市集體規(guī)定有所差異。因此，本節(jié)首先從國家層面頒布的集體建設用地入市政策入手，通過仔細研讀每個政策文獻，查找出與集體建設用地入市相關的規(guī)定，并對每項政策文獻的相關規(guī)定進行反復研讀編碼，確定集體建設用地政策的發(fā)展脈絡；其次，對每個地方政策文獻反復多次研讀，進行標注，確定政策文獻的高頻主題詞，并對其進行歸納分析；最后，依據前兩步的分析結果，歸納出集體建設用地入市政策的內容變遷。

(1)1985年以前，地方沒有專門的關于集體建設用地政策文獻，而國家政策文獻的主題詞是“禁止任何形式的土地流轉”，具體表現為1980—1983年國家每年都發(fā)布相關政策，規(guī)定“嚴禁買賣和變相買賣、出租和轉讓等任何形式的土地流轉”。

(2)1985年,中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》,規(guī)定“允許農村地區(qū)性合作經濟組織按規(guī)劃建成店房及服務設施自主經營或出租”，從政策上為集體建設用地流轉創(chuàng)造了條件，意味著國家對集體建設用地流轉的態(tài)度出現了些許變化。

(3)1988年是集體建設用地流轉政策態(tài)度變化的分水嶺，因為之前法律上明確禁止集體建設用地流轉，而1988年《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定土地使用權可以依法轉讓，為法律上的正式開禁帶來了歷史性的突破，同時又規(guī)定轉讓的具體辦法由國務院具體制定。但是國務院并沒有出臺集體建設用地流轉的具體辦法，卻在1988—1997年期間相繼頒布了相關政策對集體建設用地流轉的內容和形式進行各種限制。因此，這個階段集體建設用地是嚴格限制下的自發(fā)流轉。

(4)1998年，《土地管理法》修正案從國家層面規(guī)定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”。這個規(guī)定將農村集體建設用地流轉的路子堵死，同時也留了一條空隙，即“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外?！闭f明雖然法律明確禁止集體建設用地進入一級市場，但是卻允許在特定情況下進入二級市場。

(5)1999年是地方政策出臺的規(guī)范管理集體建設用地流轉的分水嶺。1999年以前，只有蘇州市在1996年出臺過《農村集體存量建設用地使用權的管理辦法》，但在1999年蕪湖市頒布《集體建設用地使用權流轉管理辦法》之后，各地關于集體建設用地建設使用權的管理辦法呈現爆發(fā)式的增長。通過對地方政府管理辦法的內容及其變化仔細研讀，最終篩選提煉出的主題詞為：產權界定、流轉條件、流轉方式、流轉程序、有形市場、指標交易、地價管理、收益分配、收益管理、稅費管理、法律責任、監(jiān)督管理、終止管理。最后，按照這些主題詞在管理辦法中的明確程度，統(tǒng)計分析主題詞出現的頻數(圖2)。值得注意的是，雖然這些管理辦法均允許集體建設用地在一定的條件下進行流轉，但是都不允許進行商品房開發(fā)，表明地方的集體建設用地流轉范圍受到國家的嚴格限制，無法真正做到與國有建設用地同權。

圖2 地方政策文獻主題詞頻數統(tǒng)計

由圖2總體來看，地方頒布的集體建設用地流轉管理辦法內容分布較不均衡，管理辦法的內容主要集中在流轉方式、收益管理、地價管理、流轉條件、監(jiān)督管理、有形市場、終止管理和流轉程序；多數管理辦法在收益分配、稅費管理的內容較為模糊；而只有極少數政策文獻提及指標交易和產權界定。從表6可以看出集體建設用地每個管理辦法主題詞的頻數均值、中位數、眾數均為8，表明每個管理辦法的主題詞頻數分布較為均勻，但是也反映了多數管理辦法的內容不完整，因為平均有3個關于主題詞的內容沒有涉及，2個關于主題詞的內容較為模糊。由表6可以看出，有明確主題詞內容的頻數的方差為4.21，未明確的頻數方差為3.58。方差的數值較大，表明政策文獻的內容差異較大，反映了由于國家未出臺集體建設用地流轉辦法，各地方政府根據各自的具體實踐情況頒布內容有差異的管理辦法。

表6 地方政府的政策文獻內容頻數統(tǒng)計

(6)2008年是集體建設用地入市政策突破性的一年，十七屆三中全會首次提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”的目標，自此之后國家開始推動相應的配套改革。2014年，國土資源部選擇經濟發(fā)展水平不同的區(qū)域作為開展集體經營性建設用地入市的試點，選擇再次試點和從集體經營性建設用地入手反映了國家推動改革穩(wěn)中求進的特點。2017年，國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合出臺《關于利用集體建設用地建設租賃房試點方案》，提出試點城市允許其在集體建設用地建住宅用于出租，突破集體建設用地原有的用途，這也與集體經營性建設用地入市形成了改革合力。

4 結語

通過上述對中國集體建設用地入市的區(qū)域分布、文獻數量、權威構成和政策主題詞的統(tǒng)計分析，得出集體建設用地入市制度演進的如下結論：①區(qū)域分布呈現較強的層次性和差異性，頒布集體建設用地入市管理辦法的地級行政區(qū)較少；②1978—2017年政策文獻總體數量呈現增長趨勢，而國家層面增長趨勢平和，基本平均每年1個政策文獻，地方政策自1999年后政策文獻數量呈爆發(fā)式增長；③政策主體呈現弱權威性，多以地方政府為主，效力層級較低；④文種類型國家層面呈現較強的指導性，地方層面具有較強的規(guī)范性；⑤政策主題呈現較強的結構性和階段遞進性，國家層面的主題內容主要以規(guī)定是否可以流轉及流轉的必要條件為主，并且主題內容有階段性，從嚴格禁止到入市改革，而地方政策主題呈現差異性和弱均衡性，反映了各地根據各地特點制定規(guī)范政策，缺乏國家制度的頂層設計。

綜合以上結論，本文提出對未來中國集體建設用地入市政策發(fā)展的建議：一是國家層面盡快將地方層面的集體建設用地入市經驗升華為理論，并且轉化為共性的底線規(guī)則的頂層設計，出臺國家層面的集體建設用地入市管理辦法，規(guī)范集體建設用地入市；二是梳理和評估國家和地方不同層面的集體建設用地政策，為集體建設用地入市改革提供依據；三是要注重協(xié)調國家、省、市和縣等各個層級政策的制定和實施，形成全社會推進集體建設用地入市改革的合力。

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