欠發達地區基本公共服務供給的主要問題、原因與對策
——以江西省為例

羅曉蓉

(中共江西省委黨校，江西南昌 330000)

如何解決好發展中的難題、補上發展中的短板，確保與全國同步全面建成小康社會，是欠發達地區“十三五”經濟社會發展面臨的最重大問題。現代政府理論認為，市場在提供公共服務時缺乏主動性和積極性時，就需要政府承擔提供基本公共服務的責任。從價值訴求層面說，基本公共服務是政府向公民普遍提供的服務的最小范圍和最低標準，提供的是基本民生類公共服務，滿足的是公眾生存和發展需求，體現的是底線公平；從政策實踐層面說,基本公共服務應該根據經濟發展水平和政府財力界定服務內容，根據社會需求的緊迫程度安排服務供給順序，根據不同領域內市場與社會的發育狀況選擇供給機制。調整健全完善基本公共服務，涉及供給主體、供給內容、供給對象、供給方式等機制安排和系統組合。迄今為止，國家層面有關公共服務專項政策法規有兩部：《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》和《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》；它們針對我國依然處于社會主義初級階段的基本國情，確定了公共教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務共八個領域的國家基本公共服務的主要內容范圍和標準。本文以此為據，從供求框架來思考欠發達地區基本公共服務問題。

一、主要問題

由于經濟發展、歷史遺留、人口流動和體制掣肘等復雜原因，目前，欠發達地區基本公共服務體系建設中供給仍然比較薄弱，“供給不足”“享受不均”“覆蓋不全”“歧視性供給”等問題依然突出，離人民的期盼與訴求還有較大差距。

1.基本公共服務供給總量“不足”

人均GDP是衡量基本公共服務水平的一項重要指標。從2011年到2016年,江西省的人均GDP增長迅速,在中部六省居第3-4位，高于安徽、山西，但一直處于全國平均水平下。2015年，江西省農村人均收入雖然低于全國平均水平，但是在中部六省及長江中游省份比較中，農村人均收入僅低于湖北，居中部六省第2位；城鎮人均收入收入處于全國平均水平下，在中部六省處于居中的地位。雖然江西省城鎮、農村居民人均可支配收入分別由2014年的全國第22位、第14位前移至2015年第15位、第12位，但是，人均可支配收入不高，這使得居民在生活消費支出的構成比例上不得不減少文化教育、公共衛生及其他基本公共服務的投入,而將主要生活來源投入到吃、住、用上來。由地區生產總值GDP和人均GDP這兩個指標可見，2011年－2016年，江西省的經濟總量偏小，經濟發展水平相對較低，這是導致全省城鄉基本公共服務供給不足的重要經濟基礎。

公共服務體系的總投入占GDP的比重也是衡量公共服務體系建設狀況的重要指標。從一般公共預算支出占財政總收入比重來看，2011年到2016年，江西省一般公共預算支出占財政總收入比重在1.45%－1.54%之間。由于歷史欠帳較多，加上公共服務供給總量不足，基本公共服務的覆蓋領域不廣。

2.基本公共服務供給結構“低標準”

江西省民生類基本公共服務投入占公共預算支出比重，從大到小排序依次是公共教育、社會保障和就業、醫療衛生。以2015年為例，江西省的公共教育、社會保障和就業、醫療衛生這3項民生類基本公共服務支出在一般公共預算支出中的占比依次是：18%、11.6%和9.0%（表1）。在公共教育供給中，江西省教育經費總量和占比及排位在中部六省中最高，但是出現了小學和初中義務教育資源總量比較少，大班教學突出問題；義務教育均衡發展任務繁重，學前教育供需矛盾較為突出問題（表2）。基本醫療衛生服務供給，從客觀指標衡量，每千人口擁有衛生技術人員數、每千人口醫療衛生機構床位數、每千人口執業（助理） 醫師數這3個指標（2015年數據） 在中部六省中，江西省均排在最后一位，這說明，江西省醫療衛生資源稀缺，供給不足比較突出，亟需增加供給（表3）。社會保障和就業方面，養老保險、失業保險、醫療保險參保人數逐年增加，但標準偏低。

表1 2015年江西省一般公共服務支出、教育支出、社會保障和就業支出、醫療衛生支出及其占比 單位：元

表2 中部六省基本公共教育比較

表3 中部六省基本公共衛生比較

3.基本公共服務地區供給“差序格局”

由于經濟發展水平不一，江西省各地市提供的基本公共服務存在量的差異。以2015年為例，地區生產總值最高的南昌市與最低的鷹潭市相比，兩者GDP相差3360.75億元（表4）；人均 GDP最高的南昌市與最低的贛州市，兩者人均GDP相差52731元。作為政府基本公共服務的主要的供給主體，縣級財政總收入差距巨大，最高的南昌縣2016年縣財政104.4億元，尚有16個縣財政總收入不足20億元（表5）。經濟發展程度差異較大,財政社會保障支出分布較為明顯，基本公共服務供給內部結構差異逐步顯現，城鄉等區域間公共服務水平差距拉大，呈現“差序格局”，經濟發展越好，基本公共服務標準一般也相應較高。

4.基本公共服務覆蓋人群“歧視性供給”

整體上看，城鎮基本公共服務向非戶籍常住人口的覆蓋程度還不高，存在尚未覆蓋現象；私營企業職工和個體工商戶的雇工、個體勞動者、靈活就業人員、農民工等群體遠未做到應保盡保，基本公共服務尚未全覆蓋；一些困難群眾的就業、教育、醫療和住房等基本公共需求，也往往游離于社會保障和救助體系之外。同一個服務項目不同人群有不同的制度安排，造成區域、城鄉和不同人群的權利待遇差距較大。

表4 2015年江西省11個設區市地區生產總值與人均地區生產總值

表5 2016年江西省100個縣縣級財政總收入分布

以最低生活保障為例，農村最低生活保障的對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民；城市居民最低生活保障的對象是家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的持有非農業戶口的城市居民。身份的限制使得既非農民又非市民的農民工被排除在外最低生活保障制度之外。也就是說，2016年江西省1181.6萬人農民工（其中外出農民工813.3萬人，本地農民工368.3萬人）被排除在最低生活保障制度之外。總之，一些基本公共服務項目存在盲區疏漏，尚未有效覆蓋全部流動人口和困難群體；城鎮基本公共服務向非戶籍常住人口的覆蓋程度還不高，存在尚未覆蓋現象。還有研究表明：從社會階層和人群均衡度來看，一是戶籍人口與外來人口，戶籍制度造成兩者之間享受的公共服務差別較大，外來人口的失業保險金、最低生活保障金比例低、覆蓋面窄。二是企業職工與國家公務人員，不同的退休養老金制度和政策，雖然企業退休養老金在近幾年來逐年提高，但是公務人員的養老金標準比企業同等資歷、職級退休人員的高出一到二倍。第三，國家機關公務人員與事業單位職員，在職及退休后待遇差距比較大。而這些巨大的差距，僅僅是由于身份的不同享受到不同的政策待遇和制度安排。

5.基本公共服務城鄉供給“二元結構”

城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入既是衡量城鎮居民與農村居民人均收入情況的重要指標，同時也是計算城鎮居民與農村居民在教育、醫療、文化、養老、住房、就業等方面支出的前提和依據。2010年到2016年這6年間，城鎮居民人均可支配收入由15481元提高到28673元，農村居民人均可支配收入由6年前的5789提高到12138元，雖然城鄉居民的人均收入都有比較大的提升,且農村居民人均可支配收入增長速度快于城鎮居民，城鄉收入倍差2.67下降到2.36（小于全國平均水平2.73：1），但是，城鄉居民人均可支配收入絕對值差距在擴大，由2010年的9692元擴大到2016年的16535元這種經濟上的城鄉差距,也反映在城鄉之間的基本公共服務水平上以及發展機會發展空間等各個方面（表6）。相對于城鎮來說，農村供水、供電、交通、郵政等基本公共服務較為滯后，公共衛生條件仍然較差，文化體育設施不足。

表6 2010、2014、2015、2016年江西省城鄉居民人均可支配收入比較 （單位：元）

二、 深層次原因分析

1.行政體制上，政府責任履行不足

基本公共服務在現代國家被認為是政府責任，也就是說，政府沒有履行基本公共服務就是失職，應該被問責。這既由公共服務的內在屬性所決定，也是由政府自身的特點決定。政府基本公共服務主體責任履行不足，集中反映在三個方面：一是服務型政府尚未建立。從機構設置看，目前我國政府仍為經濟建設型政府。早有有調查發現[1]，全國范圍內縣級政府負責農村低保、農業科技推廣、農村合作醫療等公共服務的部門或內設機構人員編制少，服務對象多，工作任務重，不同程度影響了公共服務的質量和效率。這種長期實行的經濟建設型政府，使得公共服務體系建設所需的人力資源、物質資源、制度資源將無法得到保障，本應由政府提供的基本公共服務匱乏，最終導致公共產品、公共服務供給總量不足。二是各級政府責權劃分不清晰，影響公共服務供給。在公共服務供給過程中，上下級不能明確劃分收支，造成多級政府相互推諉責任，導致公共服務供給問題成為公共服務供給體系中突出“短板”。三是政府財權與事責不對稱，削弱地方政府公共服務責任。目前,我國基本公共服務事權主要由縣、鄉基層財政承擔，形成一種“上級請客”卻由“下級買單”的局勢，影響了基層政府提供基本公共服務的積極性,產生“上有政策、下有對策”的“供給不作為”現象，拉大了基本公共服務的區域差距。

2.制度上，存在結構性障礙

一是社會保障制度被矮化。社會保障制度未能體現維護國家長治久安的功能，沒有作出科學的頂層設計。目前，我國還沒有一套完整的公共服務法案和城鄉公共服務一體化的社會保障法；迄今為止,尚未出臺《社會保障法》 ,沒有確立起社會保障的基本體系。二是公共政策之間缺乏統籌協調。基本公共服務供給碎片化，不同領域公共政策之間統籌協調欠缺，使得政策執行及實施效應與制定初衷落差較大,尤其表現在社會保障領域、住房保障領域。比如，現在社會政策分屬教育、民生、衛生等部門，在中央層面沒有統一的類似委員會的機構作宏觀的設計，整體化、體系化亟待加強。三是轉移支付制度不完善。我國現行的財政體制,只明確了中央政府與省級政府間的轉移支付制度,對省以下轉移支付制度未作明確規定,未發揮省內財力平衡的作用。四是長期存在城鄉二元戶籍這一歧視政策。長期的城鄉二元戶籍制度已經深深嵌入社會結構的各個方面。至今，以教育、醫療、文化、養老、就業、住房等為主要內容的我國城鄉基本公共服務仍未擺脫以二元結構為主要特征的發展格局。

3.機制上，長效機制尚未形成

一是財政投入機制長效性與穩固性缺失。政府沒有針對不同的公共服務類型建立規范科學的有所區別的投入長效機制，地方政府基本公共服務投入動力不足。二是績效評價機制不健全。政府政績的考核指標主要是GDP，這種只重視經濟增長的考核方式忽略了政府社會管理和公共服務的職能，導致政府在公共服務建設上缺乏動力機制和約束機制。三是需求表達機制缺乏。在基本公共服務“自上而下”封閉式的供給機制中，居民無法充分表達需求，而上級部門沒有充分了解居民需要現狀的情況下，公共服務供給容易錯位，供需不匹配。

三、理念、制度和措施

目前，我國公共服務水平存在著明顯的地區差異。“十三五”時期，欠發達地區將邁入工業化中后期和中高收入階段，挑戰與機遇并存。雖然經濟發展水平高低決定基本公共服務提供能力的強弱，但并不直接決定基本公共服務水平。從需求看，基本公共服務需求將全面升級，基本公共服務需求總量增加，基本公共服務需求主體數量增加，基本公共服務需求結構也日益多樣化，公共服務支出壓力在增大；從供給看，財政收入增長空間變窄。欠發達地區健全完善基本公共服務需要用新的政策導向和公共服務供給能力來應對，同時結合自身的歷史進程、發展階段、現實情境，由理念到制度，再到方案措施，尋求破解之策。

1.均等化理念

逐步實現公共服務均等化，是解決地區和城鄉收入分配差距的最有效辦法，是實現共享改革發展成果的重要舉措之一，已經上升為國家戰略。作為一個戰略目標，在價值層面上，均等化體現了公民平等的生存權、發展權；在實際運作層面，均等化成為判斷公共服務體系是否良好運行的重要標準。均等化意味著：確保起點公平、追求機會公平、注重結果公平、體現能力公平、尊重需求公平。據此理念，當下，欠發達地區基本公共服務首先要托住“三個底”[2]：一是托住普遍的基本保障的底。要在義務教育、公共醫療、基本養老，提供基本保障和服務，滿足人們基本生存和發展需求。二托住特殊的困難人群的底。首先在于對貧困人口、社會弱勢群體的特別關注。在政策的制定和制度的完善上，做出最有利于貧困人口、社會弱勢群體的安排。對他們進行特殊救助和扶持，“守住他們生活的底線”；對貧困人口而言，要實現“兩不愁、三保障”，到2020年，穩定實現貧困人口不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和基本住房。三是托住急需的救助人群的底，幫助他們渡過生活中不期而遇的各種難關，“多做一些雪中送炭、急人之困的工作”。

2.全面覆蓋的制度政策

黨的十八屆五中全會明確提出，依靠制度的優化與保障，“使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。”必須“作出更有效的制度安排”，最大化地發揮引導、制約、規范作用，為政府履行基本公共服務責任和職能提供法律政策依據和制度保障。一是在“自上而下”的制度設計上，加快基本公共服務的立法進程，實現社會保障制度全面性覆蓋。現階段，亟需要建立一個低水準、廣覆蓋、有實效的初級的民生保障法律體系，初步保障“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居 ”。二是在“自下而上”的基層探索上，推動地方政府基本公共服務實踐經驗上升為規則制度。現在，江西省普遍建立了比較規范的街道 (鄉鎮)便民服務中心社區便民服務站，可以通過規范服務體系、梳理服務項目、提供服務保障、實現服務下沉，來完善和創新社區服務。三是在“橫向”的政策協同上，促進制度并軌和標準統一。江西省積極推進基本公共服務制度并軌的改革探索，醫療保險的并軌進展神速。

3.科學的成本分擔機制

規范的公共服務提供成本的分擔機制，有利于加速實現基本公共服務均等化目標。《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》明確要求：“合理界定中央政府與地方政府的基本公共服務事權和支出責任，并逐步通過法律形式予以明確；逐步增加中央和省級政府在基本公共服務領域的事權和支出責任；強化省級政府在教育、就業、社會保險、社會服務、醫療衛生等領域基本公共服務的支出責任。合理增加中央和省級政府基本公共服務事權和支出責任。”根據中央的各項指標，結合省市縣經濟總量、財政收支等情況制定出的“十三五”期間各項基本公共服務標準，以此為依據，形成合理的縱向的基本公共服務財政分擔機制。一是將部分供給事權上移給中央政府，減輕了地方政府財政壓力，實現事權與財權的匹配；二是省市縣鄉各級政府要通過轉移支付制度，建立起科學合理、穩固均衡的財政分擔機制。三是要加快構建政府、企業、個人多方共同參與的成本分擔機制。基本公共服務主要由政府供給和主導，包括基本公共教育、基本醫療衛生、社會保障（如養老金支付）、基本勞動就業與住房保障這5大類具有“民生保障”功能的基本公共服務支出。如果按照中國社科院城市發展與環境研究所和社會科學文獻出版社聯合發布《城市藍皮書》指出的，中部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本10.4萬元計算，到2020年與全國同步建成小康社會，以江西省為例，將要投入8091.2億元進行農民市民化。農業轉移人口市民化的成本預計將約占到2020年江西省生產總值（GDP） 的16%，政府財力根本無法包辦。從全國范圍來看，2013年，我國農民工為2.6億人，其中在城鎮購房的占比僅為0.6%，在城市獨自租賃居住的占比為13.5%，合租居住的為19.7%，合計33.8%。其他農民工基本居住在單位集體宿舍、單位工棚和經營場所。[3]這說明，農民工對保障性住房的潛在需求非常大。隨著中西部城鎮化進程加速推進，欠發達地區在當前政府財政收入趨緩的形勢下，持續擴大的城鎮化資金需求，將進一步制約基本公共服務向常住人口的覆蓋面和覆蓋程度。因此，實現基本公共服務均等化的目標，打破城鎮基本公共服務政府財政供給單一結構的現狀，加快建立多方共同參與的成本分擔的體制機制，有利于構建讓所有的社會成員平等地從政府提供的基本公共服務中獲益的制度。

4.政府公共服務業績為導向的績效評估體系

根據當地經濟社會發展情況,設立不同的基本公共服務評定內容和評價標準,建立基本公共服務質量指標體系，并納入政府績效評估標準,以此衡量政府基本公共服務績效水平。將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，在此基礎上建立相應的問責機制。將公眾滿意度納入干部政績考核體系。

5.創新提效的供給方式

供給方式是基本公共服務體系建設的核心環節，受制于政府、市場、社會關系的調整。供給方式創新提效要做到：1）培育多元供給主體。一是理順政府與事業單位在基本公共服務供給中的關系，推動事業單位去行政化和去營利化，強化提供基本公共服務事業單位的公益屬性，逐步將有條件的事業單位轉為企業或社會組織。二是引導社會力量參與。在基本公共服務決策領域引入民主協商機制，將傳統的“自上而下”的供給方式轉變為“自下而上”和“上下互動”的跨界合作服務方式，提高社會公眾對政府基本公共服務的認可度滿意度和獲得感。三是大力發展社會組織。欠發達地區社會治理體系中最需要加強的環節，是改變政府系統存在的大包大攬問題，促進公眾參與和社會組織協同。2）促進提供方式多元化。一是繼續推進和完善政府購買公共服務。二是能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸納社會資本參與。三是鼓勵發展志愿服務和慈善服務，發揮慈善組織、專業社會工作服務機構在基本公共服務提供中的協同功能和補充作用。四是發展“互聯網+”益民服務，提升基本公共服務供給質量和水平。

6.無縫隙公共服務的具體措施

有學者提出構建“整體型政府”組織模式和無縫隙的公共服務提供等措施，其核心在于政府在公共服務的頂層設計中要有整體性的思維、整體性結構以及整體性（一致性）的行動，從而形成基本公共服務提供的合力。據于此思路，欠發達地區應逐步構建縣（市、區）、鄉（鎮）、村三級聯動互補的基本公共服務網絡。一是著力提高縣域基本公共服務水平，充分發揮縣級服務機構輻射帶動作用。二是發揮鄉鎮（街道）便民服務中心作用，夯實鄉（鎮）服務機構網底功能。全省各街道（鄉鎮）都設有便民服務中心，已在“十二五”時期陸續投入使用。當前，鄉鎮便民服務中心主要是針對農村困難群體提供保障性服務，同時面向村民整體提供發展性服務，成為協調、配合改善基本民生保障平臺；排查調處矛盾糾紛平臺；政策網絡和網格化管理信息平臺。三是以社區為“抓手”，發揮居村（社區） 便民代辦點作用。以社區為“抓手”，要增強社區回應群眾現實需要的意愿和能力，通過提供菜單式、個性化、靈活服務，實現服務供給與服務需求的有效對接；以“服務到家”這樣的“流動服務”方式解決偏遠山區農民基本公共服務問題，打通最后一公里。現在有的鄉鎮、村社區聯動，采取“便民服務中心＋代辦服務站”的模式，每個行政村建立代辦點，代辦員免費代辦、坐班收集群眾委托事項，提供預約上門服務，協助群眾“問事－受理－代辦－回復”，為群眾節約辦事時間和學習時間。另外，鄉鎮干部通過掛村這種形式，對村（社區）公共事務包片、包組、包戶，定期到社區開展“民情接訪日活動”并設置“民情信箱”，上門收集群眾服務需求，加強與居（村）民溝通。有的鄉鎮重視建立村級代辦點建設，往往把村級代辦點作為鄉鎮便民服務的延伸鏈條。由國土、林業、計生等部門組成的流動便民服務，由鄉鎮便民服務中心牽頭，定期到邊遠村組實地開展便民服務；在村委會設立便民服務代辦點、邊遠組設立代辦點，構建起鄉村組三級聯動便民服務體系，推動基層政府轉變服務理念和服務方式。

[1]徐增陽.縣級政府公共服務體系：問題與對策——以城鄉基本公共服務均等化為視角[J].調研世界，2009，（3）.

[2]中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心.保障改善民生提高共享水平[N].經濟日報，2016-4-14.

[3]李海輝.新型城鎮化面臨諸多新難題新挑戰[EB/OL].中國網，www.china.com.cn，2014-04-04.