流域生態補償機制的合作治理框架研究

趙星

摘要：在分析中國目前生態補償機制的4種類型及其實施困境的基礎上，借鑒合作治理理論，提出流域生態補償機制合作治理的框架，包括以政策舞臺為基礎，以河長制為助力，搭建多主體參與網絡，推動流域生態補償機制進入實質性合作階段。

關鍵詞：生態補償；地方政府；合作治理

中圖分類號：D035.5 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）07-0127-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.07.031

Study on the Cooperative Governance Framework of

Watershed Eco-Compensation Mechanism

ZHAO Xing

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： Based on the analysis of four types and implementation dilemma of current ecological compensation mechanism in China，and using the cooperative governance theory for reference，the cooperative governance framework of watershed eco-compensation mechanism was proposed，including the construction of networks with participation of multiple subjects on the basis of policy stage and with the river chief system as assistance，to boost the ecological compensation mechanisms into a substantial stage of cooperation.

Key words： ecological compensation； local government； cooperative governance

“先污染后治理”的發展道路使得中國的流域生態問題隨著經濟的快速發展變得愈發凸顯。河流水系具有整體性和流動性，以及流域與行政區域之間不對稱甚至相互分割，導致上下游主體在流域水資源開發利用、流域治理和生態保護中存在成本和效益相互轉移的問題[1]。水資源的流動性使其難以被有效界定產權。現代資源經濟學認為，只要公共池塘資源對一批人開放，資源單位的總提取量就會大于經濟上的最優提取水平。奧爾森的集團“分利傾向”認為，對集團來說，會傾向于爭取本集團成員在總利益中得到更多的份額，而非通過努力增加全社會的總利益以此增進自身利益。因而在流域中，地方政府為增進自身的利益會傾向于爭取自身在流域整體利益中獲得更大的份額，將自身經濟發展的社會環境成本通過水資源的流動進行轉移，將內部成本外部化。上下游之間在環境保護中的收益與成本不對等，加之缺乏法律制度約束，導致流域的經濟發展與環境保護之間矛盾日益突出，不但影響流域水環境質量的保護與改善，而且對流域經濟發展、社會進步和生態文明建設等目標的實現有重要影響，流域上下游間環境保護問題成為穩定區域經濟社會發展的重要問題。

為緩解中國流域生態環境保護中地方政府合作間的沖突和矛盾，2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第三十一條明確規定，國家建立、健全生態保護補償制度，受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。流域生態補償機制作為一項實現環境資源有償利用、解決中國工業化、城鎮化進程中流域可持續發展問題的重要政策工具，本質上是一種激勵與約束相容的制度安排，其核心思路是通過推動流域水資源開發利用與水環境保護中外部性內部化的實現，解決生態環境資源開發利用過程中“搭便車”的現象[2]。但在實際政策執行過程中，由于約束和監督制度缺乏、合作協商機制不健全以及地方政府有“搭便車”心理影響，中國的流域生態補償制度事實上很難執行。

1 中國流域生態補償機制的主要模式及實施困境

1.1 中國流域生態補償機制的主要模式

按照目前的財政管理體制和生態補償金來源，王軍鋒等[3]將當前中國生態補償機制劃分為以下4種模式：上下游政府間協商交易的流域生態補償模式、上下游政府間共同出資的流域生態補償模式、政府間財政轉移支付的流域生態補償模式和基于出境水質政府間強制性扣繳流域生態補償模式。

上下游政府間協商交易的流域生態補償模式主要是通過市場調節手段進行生態補償。該模式的實施困境主要表現：水權交易市場發展不充分，難以有效界定產權，無法準確評估水資源的價值，出讓方和購買方缺乏市場交易平臺。

上下游政府間共同出資的流域生態補償模式適用于流域內同級行政主體較多且上下游地方政府間的經濟發展水平差距較大的地區。由上下游政府共同出資設立生態治理項目的專項資金，根據上下游地方政府的經濟發展水平和流域所占面積分配合理的出資比例；在推行的過程中需要上級行政部門或者第三方的權威機構進行協調和管理專項資金。該模式有利于克服流域內因經濟發展水平差距造成的政府間合作困境，但實施的困境在于如何合理地分配上下游地方政府的出資比例，在缺乏相應的監督和約束下，如何提升上下游地方政府間的合作意愿。

政府間財政轉移支付的流域生態補償模式有利于調動生態保護地區政府的積極性。安徽省和浙江省關于新安江的生態補償機制即為政府間財政轉移支付機制。作為全國首個跨省流域生態補償機制試點，2011年安徽省和浙江省在新安江流域共設立5億元的水環境補償基金，由中央財政拿出3億元，安徽、浙江兩省各拿1億，若安徽水質優于基本標準，浙江補償安徽，反之則由安徽補償浙江。此試點主要通過縱向財政轉移支付和橫向資金補償的方式籌集資金，緩解了流域內同級政府間關于水資源保護成本和利益分配所產生的矛盾。但目前橫向財政轉移支付在實施過程中仍有困境。首先是因資金不足導致水污染反復出現。水資源的保護需要一定的財政保障，并且環境的保護往往會犧牲地方政府的經濟發展機會，因而地方政府自身難以承擔長期的流域生態保護成本，在缺乏法律監督和約束的條件下，地方政府對生態環境的保護稍有松懈，就難以保證水質的長期穩定。其次，中國尚未建立橫向財政轉移支付制度，從體制上制約了地方政府間的合作，造成地方政府間合作積極性不高，使得財政轉移支付難以長效實施。

基于出境水質政府間強制性扣繳流域生態補償模式多用于跨界流域治理，通過監測出境斷面水質是否達標，對水質未達標地區進行強制扣繳，并對達標地區進行生態補償或者獎勵。該模式的推行主要依靠省級政府部門確定生態補償標準、明確生態補償的主客體、劃定出境水質考核標準，并且為保證水質監測的標準性和科學性，一般由上下游地方政府和省級政府的監測部門共同監測。

1.2 中國流域生態補償機制的實施困境

中國目前的集中流域生態補償機制在實施的過程中都遭遇一定的困境和障礙，主要包括以下幾個方面。

1）跨省生態補償機制在補償方式上以單一的資金補償為主，缺乏具有長期效益的政策補償、智力補償等補償方式，且各流域內的省份經濟社會發展水平不相同，缺乏兼備科學性和可操作性的核算方法體系。

2）對生態補償資金的使用缺乏成熟的監督評估機制，對補償方和被補償方的道德和法律約束力弱。生態保護具有長期性和反復性，在缺乏監督和約束的情況下，地方政府在經濟發展的壓力下缺乏合作治理的動力。

3）缺少跨行政區域的協商平臺。權威的協商平臺可以為地方政府搭建有效溝通的橋梁，各地方政府就有關生態補償方式、資金等方面進行協商，并有第三方的權威機構進行管理和調解。目前中國地方政府間缺乏權威有效的溝通平臺，流域綜合治理機構難以承擔第三方權威機構的協調功能，致使地方政府在合作治理中的沖突和摩擦難以有效化解，增加了合作治理的障礙。

2 合作治理的理論源流

20世紀90年代以來，公共事務的復雜性和跨域性使得單一的職能部門難以解決和應對。后工業社會呼喚一種朝向“合作”的社會治理，這種合作不僅指主體之間的互助，還強調治理路徑的融合。合作治理以平等、合作、協商、民主為理念，以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結構[4]。在構想合作治理路徑時，需要承認仍然有傳統治理路徑存續的空間，然而權力、法律和管理路徑必須嵌入到合作網絡之中，服務于合作的實現，在建構合作治理路徑的具體操作層面，可以通過改變權力結構、強化自治能力、重塑組織模式的方式進行漸進的變革[5]。

行政管理者需要建立一種公民意識，與公民一起投身于共同合作的行動，同時，公民也要建立一種公民意識，以滿足公民義務的要求[6]。在多元治理主體并存的條件下，對“政府治理，公眾參與”模式的替代模式應當是一種合作治理模式，多元治理主體并存的局面需要建構一種合作治理模式[7]。民主社會的發展強調公民、非政府部門等在社會治理中的參與性，合作治理強調的不是控制導向的治理，而是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動，是治理主體平等前提下的共治，合作治理以其有效的治理模式為緩解中國流域生態補償機制的實施困境提供了思路。

3 流域生態補償機制的合作治理框架

合作治理框架有三個主要因素，政策舞臺、政治權威和參與網絡。政策舞臺上合作組織、治理平臺是決定地方政府合作進程的關鍵因素，政治權威和參與網絡解釋了地方政府合作進程順利或滯緩的原因[8]。從合作治理的構成要素分析，中國的流域生態補償機制合作治理的完善路徑包括以下幾個方面。

1）搭建流域合作的政策舞臺，完善定期會議制度，建立地方政府和相關利益者對話交流、緩解利益沖突的協商機制。合作成功的首要條件是它必須對所有受到影響的利益相關者具有廣泛的包容性[9]。大凡成功的合作治理都非常注意讓利益相關者參與，排斥關鍵利益相關者是合作治理失敗的關鍵原因[10]。在生態補償機制的合作治理中，關鍵的利益相關者除上下游地方政府外，更應將公眾、企業、環保組織、專家學者納入治理體系，構成社會治理的智庫和監督者。同時地方政府也需做好角色的轉化，由控制者轉變為參與者，與其他利益相關者一同為生態補償機制實施中所面臨的問題尋求解決方案。獨立于各利益主體之外的具有專業性、科學性和權威性的政策提議往往會打破“政策僵局”，這也使得政府體制外知識智囊參與政策制定過程具有必然性[11]。因此，為相關利益者搭建一個合作治理的政策舞臺顯得尤為重要。作為決定政府合作進程的關鍵因素，政策舞臺中的合作組織和治理平臺必須具有開放性，要能真實表達各方的利益訴求，合作治理的主體在平等協商的談判中達成合作的共識，或者是探尋合作共識的領域。

上下游地方政府間的利益梗阻也是阻礙中國流域生態補償機制推行的關鍵因素之一。在政府間的利益博弈中，上游地區認為，因保護環境而犧牲的經濟發展成本應得到下游地區的補償；而下游地區則認為，保護環境是上游地區的責任，其還應當承擔環境污染的治理成本。目前中國的生態補償機制在技術定量方面仍有困難，難以明確量化污染造成的社會成本，因而在缺失權威的合作組織和協商治理平臺的前提下，各地方政府就會為地方經濟的發展而犧牲流域的生態環境，并且在“分利傾向”的影響下各地方政府會爭相擴大自身在流域總收益中所占份額，而把治理的成本轉嫁給流域內其他地區。因而地方政府間需要通過政策舞臺的搭建，在秉承合作治理的理念下，平等協商，化解彼此間的利益分歧和矛盾沖突，達成合作共識，只有在平等協商基礎上所達成的有效共識才能得到地方政府的支持和貫徹執行。在現階段的流域治理中，地方政府間因經濟發展水平的差距使得各地方政府的話語權不同，因此可以由流域地方政府間的共同上級部門或者中央政府牽頭，作為調停者協調流域同級政府間的摩擦和利益沖突，并且能夠吸納下級政府特別是基層政府的意見和建議，搭建地方政府和中央層級交流的橋梁，提升縱向財政轉移支付補償機制的資金轉移效率。

2）以河長制為助力，推動流域生態補償合作治理的實現。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求在全國范圍內全面推行實施河長制，由黨政一把手直接負責行政區內的河湖治理，能有效發揮黨政領導人的政治權威，最大程度地凝聚治水合力，加快流域生態補償治理機制的建立。政府每年的協調會所討論的議題與過去曾討論過的議題有高度相關性，甚至有些20年前所探討的議題在20年后依舊原地踏步[12]。在經濟發展的壓力下，需要大量資金投入且短期成效不明顯的水污染治理難以激發地方政府官員的治理動力，而上級政府的政治權威能加快推動地方政府的合作治理，提供政府間合作的非制度性動力。特別是基于出境水質政府間強制性扣繳流域生態補償的模式，中央和上級政府的支持和重視對生態補償的實施具有關鍵的影響作用，一旦缺失權威的保障，生態補償將難以維系。在生態補償機制的合作治理中，地方政府官員合作治理的意識是生態補償機制有效開展的先決條件，中央政府部門要通過調整官員的績效考核制度引導地方政府官員樹立合作理念，除制度的約束和引導，中央政府更應加強對地方環境保護的資金支持和政策扶持，實現流域地方政府間的利益協調和用水平衡。

3）構建多主體參與網絡。生態補償機制的合作治理主體是地方政府和中央，政府內部的官員和技術智囊的參與保障了合作治理規范和科學運轉，公民、企業以及專家學者既是合作治理的主體，也為合作治理提供了有效監督。公民和環保組織作為政府合作治理的有效監督者，在參與網絡中也必不可少（圖1）。對于流域的環境保護而言，最主要的實踐者是當地的排污企業和農牧民，但在缺乏合作治理的動力下，地方政府甚至成為企業的“保護傘”。在生態補償機制推行受阻的實踐中，探索如何提升中央政府到基層政府的生態補償轉移支付的資金轉移效率、如何實現由地方政府到單獨企業和農牧民間的生態補償，是當前流域生態補償機制亟待解決的困境。

由于流域內不同地方政府間不存在行政隸屬關系，難以依靠行政強制命令推動合作治理的實現。各地方政府作為理性的經濟人，提出的政策方案會側重于各自的地方利益，不同的政策方案需要彼此間的協商談判，政策的公平性和可實施性顯得尤為重要，因而合作治理的參與網絡中需要吸納具有專業權威的專家學者和非政府組織，并且能以第三方的立場提出更具公平的政策方案。除此之外，不同的流域經濟發展和自然條件等方面存在較大差距，各地區需根據各自不同的經濟發展水平以及地方實際選擇合適的生態補償機制，并在現有模式的基礎上不斷進行調整和創新，從而推動流域內生態補償合作治理進入實質性階段。

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