外來幫扶、產業發展與精準扶貧

周保吉

摘要：在反貧困相關研究綜述的基礎上，闡述了外來幫扶、產業發展與精準扶貧的理論基礎與作用機制，并以廣西J鎮“第一書記”扶貧實踐為例進行實證分析，概括了“第一書記”扶貧的主要做法和成效，對開展產業扶貧工作有一定的政策啟示。

關鍵詞：外來幫扶；產業發展；精準扶貧；“第一書記”

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）07-0136-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.07.033

The Foreign Help， Industrial Development and Targeted Poverty Alleviation

——Based on An Investigation of Poverty Alleviation Practice of “First Secretary” in

J Town of Guangxi Province

ZHOU Bao-ji

（Agricultural Sci-tech Information Research Institute，Guangxi Academy of Agricultural Sciences，Nanning 530007，China）

Abstract： Based on reviewing relevant research concerning anti-poverty，the theoretical basis and interaction mechanism of foreign help，industrial development and targeted poverty alleviation were expounded，and an empirical analysis was conducted on the poverty alleviation practice of "First Secretary" in J town of Guangxi province，to summarize the main ways and effects of the practice，which will be some policy implications for the development of industrial anti-poverty work.

Key words： foreign help； industrial development； targeted poverty alleviation； "First Secretary"

當前，中國的貧困人口主要集中在“老、少、邊、山、庫”等自然條件差，經濟發展滯后的地區。一方面，這些地區仍處于傳統農業社會，農業效率不高，農民收入低，農業再投資的能力弱。另一方面，這些地區普遍離城鎮較遠，交通不便，信息閉塞，外來投資極為缺乏。在自身低儲蓄又無外來投資的情況下，這些地區長期處于貧困惡性循環中。在自身無力改變現狀的情況下，打破低水平的惡性循環只能靠外來力量。

國家實行“第一書記”制度，目的是通過選派機關優秀干部到貧困村任“第一書記”，借助“第一書記”這個外來幫扶力量帶去的政策、資金、信息、技術、人才等要素，促進貧困地區產業發展，打破貧困惡性循環，實現貧困群眾脫貧致富。基于對廣西J鎮“第一書記”扶貧工作的深入調查，回答了實際工作中“第一書記”給貧困村帶來的要素、產業、貧困群眾收入變化等問題。調查發現，“第一書記”作為一種外來幫扶力量，具有獨特的優勢，能給貧困村帶去新的生產要素和投資，促進當地產業發展，從而提高參與產業的貧困群眾收入，成功打破了貧困惡性循環，促進貧困地區脫貧致富。貧困地區打破貧困惡性循環必須依靠外來幫扶力量。“第一書記”作為外來幫扶力量之一，能利用自身優勢，引進資金和企業，改變貧困地區低資本形成的現狀。引進的資金和企業與當地產業結合，改變貧困地區低生產率、低產出的現狀。再通過建立精準幫扶機制，實現產業發展對貧困戶的帶動。

本研究對外來幫扶力量促進產業發展實現精準脫貧進行了理論分析，并以廣西J鎮“第一書記”扶貧工作作為實踐案例，從理論和實踐兩個層面闡釋外來幫扶力量、產業扶貧和精準脫貧的邏輯關系，對中國開展產業精準扶貧以及深化“第一書記”扶貧制度，有一定的政策意義。

1 相關研究綜述

反貧困研究一直是學術界的一個熱點。關于如何克服貧困，國內外學者提出了豐富的解決方案。國外學者在貧困和發展理論方面有豐富建樹，為廣大發展中國家開展反貧困斗爭提供了理論基礎。美國經濟學家羅格納·納克斯[1]提出了“貧困惡性循環”理論，認為一國“之所以貧困就是因為貧困”，即低儲蓄、低投資導致經濟低水平循環，提出解決貧困需要政府進行大規模資本投資。Nelson[2]在納克斯的理論基礎上進一步發展提出“低水平均衡陷阱”理論，即投資和產出增長速度低于人口增長速度，指出走出“陷阱”的辦法是進行大規模的投資，使投資和產出的增長超過人口的增長。西奧多·舒爾茨[3]指出對人力資源的忽視是發展滯后的重要原因，克服貧困需要進行人力資源投資。阿瑪蒂亞·森[4]認為必須發展生產力才能擺脫貧困。

經濟增長，特別是農業和農村經濟的持續增長是中國大規模減貧的主要推動力[5]，國內學者普遍贊同通過政府加大投資或公共支出，促進經濟增長解決貧困，只是在研究角度和具體策略上有所差異。朱玲[6]將扶貧戰略總結為引入效率導向、地區性經濟增長、調整人與資源關系、建設基本農田解決山區人口缺糧問題等四類。吳國寶[7]在指出第一代扶貧戰略存在瞄準不準確等問題后，提出扶貧要瞄準貧困人口，并通過開發扶貧、培訓轉移就業、社會保障、邊際土地開發和整治等方式解決貧困。朱農[8]就農村非農產業對貧困和不平等的影響研究表明，非農產業一方面緩解了農村不平等現象，另一方面顯著降低了農村的貧困化程度，有利于改善最貧困農戶的收入水平。徐月賓等[9]認為中國農村反貧困政策要從社會救助轉向社會保護。杜鳳蓮等[10]認為貧困政策既要考慮經濟增長又要考慮收入分配，要根據貧困程度制定不同的貧困政策。匡遠配等[11]的研究表明，水土保持將會有力地推動中國農業經濟的長期增長并能有力地減緩貧困。劉金海[12]建議發展貧困村級互助資金，解決貧困戶發展資金短缺問題。齊良書[13]認為新農合的減貧效果十分明顯，建議完善新農合制度，加大農村基礎設施投入。王娟等[14]利用1994—2004年中國省級面板數據，分析各項公共支出的減貧效應，實證結果發現，社會救濟支出、基本建設支出和農業性公共支出對減貧存在顯著效應，但科教文衛支出作用并不顯著。沈能等[15]的研究表明，農業科研投資具有明顯的減貧效應。高遠東等[16]研究表明，金融支農政策對本省農村減貧具有顯著的促進作用。文雁兵[17]基于對包容性增長減貧策略的研究，提出了強調經濟增長和收入分配“自上而下”和自生能力與社會流動“自下而上”結合的減貧新思路。劉林等[18]基于對新疆貧困問題的研究，指出在今后扶貧工作中，更加注重精準扶貧和最貧困人口狀況是提高扶貧資金減貧效果的關鍵所在。

綜上可知，學者們提出的反貧困策略多是在有效利用國家投資或公共支出的基礎上，通過社會救助、社會保護、資金互助、新農合、基本建設支出、農業性公共支出、金融支農等手段，瞄準貧困人口，實現減貧目標。不難發現，對貧困地區而言，這是一種主要依靠外來幫扶力量的反貧困策略組合，這個外來幫扶力量就是國家投資或公共支出。其中，也有部分學者提出促進區域經濟增長、建設基本農田、土地開發與整治、發展產業、水土保持等促進貧困地區自身發展的策略，不過這些策略也是基于外來幫扶力量作用于當地的資源和產業才能發揮作用。可見，外來幫扶力量，無論是資金、人才還是別的要素，是貧困地區脫貧的基礎，而貧困地區真正的脫貧有賴于當地產業和經濟的發展。概而言之，實施產業扶貧才能真正達到扶貧效果，外來幫扶力量作用于當地產業，推動當地產業發展升級，通過產業發展帶動貧困戶脫貧，是貧困地區長效脫貧的基本路徑。

2 外來幫扶、產業發展與精準扶貧的理論基礎與作用機制

2.1 理論基礎

美國經濟學家羅格納·納克斯在《不發達國家的資本形成》一書中提出了貧困惡性循環理論，納克斯認為，由于發展中國家的人均收入水平低，投資的資金供給（儲蓄）和產品需求（消費）都不足，這就限制了資本形成，使發展中國家長期陷于貧困之中。人均收入水平低既是貧困的表現也是貧困的根本原因，因而納克斯稱之為“之所以貧困就是因為貧困”。

納克斯還進一步指出“貧困惡性循環”包括供給和需求兩個方面。在供給方面，因為收入水平低，儲蓄難以積累，可用于投資的儲蓄極少，導致生產效率和產出始終處于較低水平，最終居民的收入水平仍難以提高，循環往復，低收入國家如果沒有外部投資注入，將始終處在貧困的惡性循環之中。供給方面的貧困惡性循環可表示：低收入→低儲蓄能力→低資本形成→低生產率→低產出→低收入。在需求方面，同樣存在著一個由低收入到低收入的惡性循環，即因為低收入國家收入水平低，產品購買能力不足，難以誘導趨利性的資本投資，低資本形成導致低生產率和低產出率，最終表現為低收入水平。需求方面的貧困惡性循環可表示：低收入→低購買力→投資引誘不足→低資本形成→低生產率→低產出→低收入。

貧困惡性循環理論的啟示是，要打破貧困惡性循環，必須擴大投資，促進資本形成，進而提高生產效率和產出水平，最終實現收入水平的提高。就貧困地區而言，存在如納克斯描述的供給和需求兩個方面的惡性循環，同時，想要打破貧困地區的惡性循環也存在兩個方面的困難。一方面，居民收入水平極低、儲蓄少、購買力弱，無論是通過自身追加投資形成資本還是通過引誘外來投資形成資本，都行不通。另一方面，地方財政能力十分有限，大部分貧困縣處于勉強維持機關及事業單位人員工資發放的水平，難以依靠當地財政投入形成大規模資本。因此，貧困地區只能依靠外部投資（企業投資或轉移支付）來實現資本的形成和積累。但貧困地區本身缺乏對外部投資的吸引力，缺乏與外部人員、部門的聯系，缺乏鄉賢、能人，如何引進外來投資成為破解貧困地區惡性循環的最關鍵一環。

2.2 作用機制

“第一書記”工作制度的實施，來自機關單位的“第一書記”成為引進外來投資的重要力量。“第一書記”長期駐村，吃住在村里、工作在村里，最了解貧困情況，最清楚貧困地區適合發展什么產業、需要什么產業以及如何通過發展產業帶動貧困戶精準脫貧。更為重要的是，“第一書記”大都“背景”不一般，他們都是來自機關事業單位的領導干部，擁有政策、資金、信息、技術、人才等資源。因此，通過“第一書記”或可以爭取上級財政資金改善貧困地區公共基礎設施，或可以引進企業資本，發展當地優勢特色產業，促進當地經濟發展。

“第一書記”通過申請財政資金，引進企業資本，改變貧困地區低資本形成的狀況。“第一書記”指導當地成立合作社、家庭農場等實體，促進引進的企業資本與當地優勢特色產業資源結合，做大做強當地產業，改變低產出率、低產出和低收入的狀況，將貧困惡性循環轉為良性循環。再通過建立貧困幫扶機制，如吸納貧困戶勞動力就業、租賃貧困戶土地、土地返包給貧困戶經營、貧困戶入股等多種形式讓貧困戶參與產業發展，享受產出成果，最終實現精準脫貧的目標（圖1、圖2）。

3 實證研究

廣西J鎮地處大石山區，是個典型的貧困鄉鎮。2011年自治區人大機關“美麗廣西”鄉村建設扶貧工作隊“第一書記”進駐J鎮開展扶貧工作時，貧困人口多達1.5萬人，70%的行政村、超過2/3的人口處在貧困線之下。貧困村山多地少、交通不便、信息閉塞、群眾思想觀念落后，農業生產以小散零星的傳統農業為主，農民人均純收入不足千元，大多數青壯年外出務工，田地丟荒嚴重。經過對當地致貧原因的深入調查分析，結合當地區位優勢和資源優勢，“第一書記”開出了發展產業的藥方，即把產業扶貧作為脫貧工作最重要、最直接、最現實的措施。

在“第一書記”帶領下，按照“一村一主業”的發展思路，該鎮先后引進開發黑豬、山楂、烤煙、辣椒等種養項目，建立多個示范基地。為了幫助村民解決產品銷路問題，“第一書記”組織區內廣西派奇集團等20多家企業，在J鎮成立了扶貧創業產業發展聯盟，目前聯盟企業就農副產品深加工、景區開發等投資意向金額已達4億多元。通過引進投資發展產業，促進了當地各產業的相互需求，使惡性循環轉為良性循環，有效地帶動了當地貧困村民脫貧致富。

3.1 廣西J鎮“第一書記”扶貧的主要做法

3.1.1 引進企業，發展產業 在“第一書記”努力下，J鎮引進了廣西派奇集團、百色紅谷公司、德保酒廠、河南煙草公司等多家企業，成立了黑豬養殖、烤煙種植、山楂種植、辣椒種植等農民專業合作社，按照“一村一主業”的發展思路，每個村重點合作一個龍頭企業或農民專業合作社，重點發展一個連片產業帶，建成了“三個一萬，一個三千”的產業扶貧基地。截至2016年上半年，全鎮共建有中小型養豬場10個，養豬農戶超過1 000戶，覆蓋12個村100多個屯，年出欄黑豬超萬頭，總產值1 000多萬元；全鎮種有山楂樹約50萬棵，總面積940 hm2，覆蓋20個村2 000多戶，其中老山楂林607 hm2，新種植山楂林333 hm2，年產量3 000多t，總產值1 000萬元；種植烤煙679 hm2，覆蓋15個村82個屯488戶，預計產量90萬kg，產值2 300萬元；種植辣椒200 hm2，輻射15個村1 000多戶，總產量300萬kg，總產值1 000多萬元。

3.1.2 創建聯盟，暢通銷路 貧困戶自身擁有一定的生產技能，加上培訓提高，發展種養并不難，難的是產品銷路。為了解決好產品銷路問題，扶貧工作隊的“第一書記”們創建了扶貧創業產業發展聯盟，即組織相關行業企業與農戶簽訂購銷合同，開展農產品深加工和品牌打造。同時，利用“第一書記”產業園產品展位平臺，把當地的一些特色優質農產品向外界展示推銷，進一步擴大特色農產品的知名度，解決農產品價格低、銷售難的問題，提高產業扶貧經濟效益，增加農民收入。

3.1.3 建立機制，精準扶貧 自我發展能力差，在產業發展方面普遍缺思路、缺技術、缺資金、缺相應設施，抵御自然風險和市場風險能力弱，這是貧困戶產業發展自身存在的不足。“第一書記”與當地政府創新了扶貧模式，以“企業承擔風險，貧困戶共享利益”為原則，進行了一系列企業幫扶脫貧的機制創新，創出了一條脫貧致富的新路子。一是簽訂“兩協議、一承諾”，構建幫扶機制。鎮政府與幫扶企業簽訂幫扶協議、鎮政府與貧困戶簽訂幫扶協議、貧困戶做出承諾，穩定了政府、企業、貧困戶三方的合作關系，確保相對弱勢的貧困戶在合作中獲得收益；二是借助金融扶貧政策，奠定幫扶基礎。利用金融扶貧政策，貧困戶每戶可獲得5萬元財政貼息貸款，集中投入企業發展扶貧產業，有效控制了貧困戶因經營不善而引發的貸款違約風險；三是要求貧困戶入股經營，通過積累發展資金和掌握生產技能，增強了自身發展能力，確保貧困戶脫貧而不返貧。

3.1.4 提高素質，持續發展 J鎮成立了輻射到鎮、村、組三級的新型農業學校，聘請專家教授給農民傳授技術，為產業發展把脈問診，把各種種植養殖基地作為新型農業學校培訓基地，組織貧困戶參觀培訓。建立貧困戶信息平臺，定期向貧困戶發送技術和市場指導信息。組織貧困戶外出考察，學習現代農業生產技術，努力使貧困農民成為企業新型職業農民。企業用工優先考慮受培訓的貧困戶勞動力，使貧困戶能夠就近務工，獲得勞務收入。

3.1.5 優化環境，打牢根基 “第一書記”積極申報基礎設施建設項目，整合財政資金，實現了所有自然村通水泥路，改造擴建了村委辦公場所、衛生室、學校，讓村容村貌煥然一新，為產業營造了良好的發展環境；二是鎮政府與企業合作開發產業住宅小區（樓），讓通過發展產業富起來的農民住得起樓房，開得起汽車，讓更多貧困戶樹立信心，看到希望，提高干勁。如養殖戶與企業簽訂養殖合同，擴大養殖規模后，就可預購房產、汽車或家電，既樹立了勞動致富榜樣，又為產業發展留住了經濟能人，帶動更多的貧困戶加入產業脫貧的行列。

3.2 廣西J鎮“第一書記”扶貧的成效

“第一書記”進駐J鎮至今只有短短的五年多時間，但在其努力下，已經取得了顯著的扶貧效果。一是扶貧產業的發展壯大帶來了巨大的經濟效益和良好的社會效益。目前J鎮扶貧產業年產值超過5 000萬元，幫助貧困戶人均增收2 000元左右，貧困戶人均純收入由5年前的不到1 000元，增加到現在的3 000余元，全鎮近萬人實現了脫貧。農村道路、醫院、學校等基礎設施及農村環境大為改觀，一批外出務工人員返鄉發展產業，農村社會和諧穩定。二是產業扶貧模式效應持續發揮作用，增強了貧困村和貧困戶的自我發展能力，實現了貧困村由“輸血”到“造血”的根本轉變，體現了中央精準扶貧的根本要求。

筆者調查發現，“第一書記”完成派駐任務后，當地企業、合作社、能人繼續發揮帶動作用，產業發展勢頭良好。目前，該鎮已經提出了到2020年山楂種植面積達0.7萬hm2、黑豬出欄達10萬頭等更宏偉的規劃。企業、合作社和貧困戶三者合作關系更加緊密，利益聯結機制更加完善，企業進一步投資延長產業鏈擴大產業規模的意愿更強，合作社規范發展的趨勢愈加明顯，農戶對產業扶貧的扶貧效果滿意度更高。這充分說明作為外來幫扶力量的“第一書記”，引進的外部資本跟當地產業結合后生根開花，成為奪取脫貧攻堅戰的重要法寶，更重要的是這個外來幫扶、產業發展、精準脫貧的模式在更多的貧困地區可復制可推廣，對推動更大范圍的脫貧攻堅工作具有十分重要的推廣價值和現實意義。

4 結論與政策啟示

貧困地區無論私人企業還是政府部門，都長期處于低收入水平，需求、供給均不足，資本形成能力弱，難以突破貧困惡性循環。依靠外來幫扶力量，引進資本發展當地產業，是促進貧困地區經濟發展和收入水平提升的重要路徑。“第一書記”工作制度的實施，使貧困地區引進資本和企業成為了可能，通過外來幫扶和產業發展，最終實現精準脫貧的重要目標。廣西J鎮的實踐案例提供了有力證明。

本研究為扶貧攻堅工作提供了新的思路，即依靠“第一書記”，引進資本和企業，大力發展產業，提高農民收入水平，實現貧困地區惡性循環向良性循環的轉變。在這一過程中，一要以產業扶貧為主要扶貧措施，利用好貧困地區的資源優勢，做大做強貧困地區特色產業，才能實現貧困地區“輸血”到“造血”的關鍵轉變。二要完善好企業、合作社和貧困戶三者的利益聯結機制，充分保護貧困戶的利益。三要注重培訓，變“授人以魚”為“授人以漁”，提高貧困戶的勞動技能，幫助提升貧困戶自我發展能力，真正使貧困戶脫貧而不返貧。四要注重農村合作經濟組織發展，促進貧困戶“抱團”脫貧。五要注重產品銷售，以市場為主導，大力發展農產品加工業，提高其附加值，才能使貧困戶在延長的產業鏈中獲得更大的利益，才能早日脫貧，共同走上富裕的道路。六要注重道路交通、通信、水利等基礎條件建設，完善產業發展環境。

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