政府法律顧問制度發展方向及路徑探討

摘 要 政府聘請法律顧問為政府依法行政提供法律服務，在我國已是一種普遍現象，政府法律給我的運行機制業已初具規模，在政府的決策與工作中發揮著越來越重要的作用。但這項制度在運行的過程中暴露出很多許多急需解決的問題，這些問題的存在直接影響了政府法律顧問在依法行政和依法決策中的作用，影響法治社會建設進程。

關鍵詞 政府 法律顧問 運行模式 發展路徑

作者簡介：劉巧玲，黑龍江省政法管理干部學院，本科，職稱：正高，研究方向：法理學、國際法學、行政法學。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.177

一、我國政府法律顧問制度的歷史發展與實踐

我國最早的“政府法律顧問”出現在民國初期，中央政府陸續招聘了作為當時中央政府法律顧問的日本法學家，幫助修律大臣沈家本編制法典。民國以后，多名外國專家先后受聘為北洋政府和南京國民政府的法律顧問，繼續從事法律編撰工作。

新中國成立后，1955年周恩來總理提出指示，要在機關、企業建立法律顧問室。同年，國務院法制局根據指示，起草了一份《關于法律室任務職責和組織辦法的報告》。按照報告要求，一些政府部門和企業陸續著手建立法律顧問機構，我國法律顧問制度誕生了。

新時期的政府法律顧問制度，開始于改革開放的初期。上世紀80年代初，比較前沿的北京、天津、遼寧等地方政府率先開展法律顧問的聘用活動。1981年，天津市政府最早建立法律顧問制度，北京市政府于1983年也成立由法學專家、經濟學專家、科技工作者組成的專家顧問團。1988年成立的深圳市人民政府法律顧問室，開啟了真正意義的政府法律顧問制度。次年首個省級政府法律顧問團在吉林省成立，使法律顧問制度的實踐水平大幅提高。

2002 年司法部出臺的《關于開展公職律師試點工作的意見》及2004 年國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》這兩個文件，極大地推進了我國政府法律顧問制度建設發展進程。隨后，海南、云南、福建等省率先發力。2001年9月，福建省正式成立省人民政府法律顧問團，聘請應松年等二十三位著名專家為法律顧問，時任福建省省長的習近平同志親自向法律顧問頒發證書，政府法律顧問制度實踐向前邁進。2010年國務院出臺了《關于加強法治政府的意見》的文件，黨的十八屆三中全會明確提出“普遍建立法律顧問制度”，十八屆四中全會《決定》進一步指出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”，政府法律顧問制度得到社會各界的廣泛關注，也受到各地政府的高度重視。各地積極行動起來，紛紛選聘法律顧問，覆蓋了各級政府的政府法律顧問制度體系迅速建立起來。

二、我國法律顧問制度運行的主要模式

（一）政府法律顧問的聘用模式

目前我國政府聘用法律顧問的運行模式不一、機構名稱多樣、管理機關不同，呈現出多樣化的趨勢，比較典型的包括以下幾類：

第一類，以政府的法制辦為引領，同法律專家、律師等組成專門的法律顧問團體，廣東、黑龍江等省采取此模式。例如黑龍江省政府法律顧問的日常工作由省政府法制辦承擔，專項工作聘請專家共同參與。廣東省的政府法律顧問由兩部分人員組成，專職法律顧問由政府法制機構工作人員以及外聘的法律助理組成，兼職法律顧問面向社會聘任。

第二種是由司法行政機關負責向政府推薦法律顧問的人選，由政府批準并聘用，然后由司法行政機關負責法律顧問日常工作的管理、監督考核等工作，以寧波、湖南等地為代表。

第三種是由設在政府內部的法律顧問處從當地律師事務所或法學教育機構中聘任法律顧問，法律顧問由政府法律顧問處負責管理。這是最普遍的模式，以深圳、浙江、云南等地位代表。

（二）政府法律顧問的服務模式和服務范圍

很多地方對政府法律顧問的服務模式和服務范圍都沒有明確的規定，各地政府法律顧問的服務范圍并不統一，有的比較具體，有的非常寬泛。根據2015年《黑龍江省人民政府政府法律顧問工作規則》中的內容，將其確定為以下幾個主要方面：

1.對政府或部門的重大行政決策和重大執法決定的合法性、可行性及決策實施可能涉及的法律風險、社會問題進行研究、論證、評估，并提出書面審查意見。

2.對政府立法項目和規范性文件的重要制度設計、疑難問題研究、論證，為政府起草或擬發布的行政規章、規范性文件草案進行合法性審查或法律論證并提供法律意見和建議。

3.對政府 的重大、復雜、疑難行政復議、應訴案件的研究、論證。

4.對政府重大經濟活動、重要改革事項和涉及社會穩定的重要事項、重大突發事件的法律論證，協助政府處理化解群體性、突發性重大社會矛盾糾紛。

5.對政府在對外交往、重大經濟項目談判、重大招商引資中涉及的重要法律問題提供咨詢、論證意見，對有關合同、協議及其他相關法律文書進行起草、審查或修訂。

6.受政府或部門委托，參與或代理涉及訴訟、仲裁、執行等法 律事務，參與處理重大行政爭議和民事糾紛。

7.對國企改制、兼并、重組、企業破產清算等重大經濟事項進 行研究論證并提出書面法律意見。

8.在信訪工作參與接待、處理信訪案件，在行政調解工作中提供法律意見、建議。

9.在政府基本公共服務工作中，協助政府開展法制宣傳教育、法律咨詢等工作。

10.為政府重大基礎設施項目投資提供法律服務。

11.為街道、社區提供法律服務，為鄉、村提供法律服務。

12.承辦政府交辦的其他法律事務等。

（三）政府法律顧問的經費管理模式

外聘政府法律顧問應該獲得適當的工作報酬，政府法律顧問的工作經費應該納入財政預算予以保障，實行專款專用，這在很多地方已經形成共識并得以落實，但能夠明確具體數額的地方政府卻較少。政府法律顧問的工作報酬由兩部分組成，即固定報酬和個案報酬。固定報酬是法律顧問簽訂聘用合同、履行聘用合同約定的義務而享有的，以年費的方式由聘用單位與法律顧問在選聘時商定；個案報酬是指由于特別承擔了合同外工作而應得到的報酬，用人單位可以根據委托事項情況，參照律師服務收費標準予以發放。

三、政府法律顧問運行中存在的主要問題

（一）政府法律顧問的甄選制度不完善

政府法律顧問能否在依法行政中發揮應有的作用，法律顧問本身的是否具備較高的專業水平以及職業道德是一個重要的因素，因此，各級政府應該重視法律顧問的甄選。迄今為止，大多數地區是由司法行政機關或政府法制機構通過公開招聘的方式甄選法律顧問，各地政府并沒有一個聘用法律顧問的統一標準，有些地區的法律顧問甄選機制尚不規范，所聘顧問理論水平及實踐能力參差不齊，專業分工不細，態度、服務水準有待提升。

（二）法律顧問的自主性問題

政府法律顧問制度存在的目的是為政府的行政與決策提供法律依據，使政府的工作能夠在法治的軌道上順利運行。因此，政府法律顧問只有在工作中應具有一定自主性，秉持中立的態度，才能客觀公正地提供法律服務。但是某些時候，法律顧問基于種種顧慮，在從事顧問工作時遇到與顧問單位有不同意見時，往往不愿堅持己見，發揮不了法律顧問應有的作用，使法律顧問制度形同虛設。

（三）政府法律顧問參與程度較低

政府法律顧問何時參與政府工作以及參與程度如何，各地政府并沒有統一規定，并且各地政府對政府法律顧問的職能定位也并不清晰。法律顧問并不是至始至終參與行政機關的工作，只是在工作中行政機關累積了大量問題時，才被邀請參與。由于介入時間短，情況了解少，對問題研究不夠，所提供的法律意見往往不夠客觀準確，價值不高，沒有充分發揮法律顧問的先導性作用，也難以得到決策者的重視。

（四）政府法律顧問工作保障體系不夠健全

政府聘請法律顧問提供服務制度雖然已經獲得普遍共識，但各地政府卻鮮少在政府預算中設置專項經費，提供專門的費用，保證法律顧問能夠在提供服務后獲得相應的報酬。長此以往，必將挫傷法律顧問工作的積極性、主動性，不利于政府法律顧問制度的發展。

四、完善我國政府法律顧問制度的路徑

政府法律顧問制度應被納入我國社會主義法治體系的組成部分。針對上述問題，政府應從法律顧問的遴選、管理、參與、保障等方面入手，完善我國政府法律顧問制度。

（一） 完善政府法律顧問遴選機制

按照黨的十八屆四中全會通過的決議要求，政府法律顧問的選聘工作應由政府法制機構主導，因此政府法制機構應制定出完整并行之有效的遴選標準與遴選辦法，建立起法律顧問的遴選機制，并嚴格按照機制進行遴選工作。總體說來，遴選機制應包括政府法律顧問的推薦部門與推薦標準、考核內容、公式程序等內容。通過遴選入圍的政府法律顧問應是那些受過高等法學教育、具有豐富的工作經驗、了解政府工作的性質和范圍，同時具備良好的職業操守，能夠為政府決策及行政提供高質量的法律服務的人員。被聘用人員應與政府簽訂合同，明確各方的職責、報酬、工作內容、工作范圍、評價考核等內容。

（二）加強對政府法律顧問的管理

法律顧問被聘任后，政府即應完善法律顧問的管理規則，并盡可能使各地的管理規則統一起來，具有普遍性。對政府法律顧問的管理，現在全國大部分地區采取的是由政府法制機構和司法行政機關共同行使管理權的雙重管理模式，2018年出臺的《國務院機構改革方案》中明確提出：重新組建司法部，將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部，作為國務院組成部門。這一改革措施，客觀上整合了政府法律顧問的管理機關，克服了各地政府對法律顧問多樣性的管理模式所帶來的弊端，統一了政府法律顧問的管理體系。

對政府法律顧問的管理應從多個層面進行，主要包括專業水準、業務能力、工作態度、職業道德等，同時應建立健全評估考核機制，定期進行考評，優勝劣汰，保證政府法律顧問團隊的整體水平。

（三）保證法律顧問的參與權

各地政府應重視法律顧問在政府決策與行政中的地位與作用，應保證政府法律顧問有更多參與決策的機會，保證其話語權尤其是異議權的實現，使政府行為始終在法治軌道上運行。如果政府依然像以前那樣僅僅將法律顧問當做“消防員”，將大大降低法律顧問的作用，不利于依法行政。政府法律顧問也應該消除顧慮，大膽進言，發揮法律顧問應用的作用。

（四）健全政府法律顧問的保障機制

健全政府法律顧問的保障機制，各級政府要確保必要的財政支持，將政府法律顧問工作經費列入各級財政預算，使法律顧問的工作都能得到合理的報酬，從經濟上保證法律顧問工作的順利開展。尤其是對發展較落后的地區以及基層政府，更應加大財政支持力度，以促進法律人才的均衡分布，使政府法律顧問工作能夠覆蓋更多的領域。

參考文獻：

[1]于丙浩.淺談法治政府建設的現狀和對策.工程技術.2015（10）.

[2]彭丁帶、陳建勇.政府法律顧問實務全書.中國法制出版社.2016.