行政違法行為檢察監(jiān)督工作理論與實踐研究

孫坐堂 陶艷華

摘 要 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。此決定的提出，是檢察機關(guān)在訴訟外對行政機關(guān)執(zhí)法活動的法律監(jiān)督，正確認(rèn)識其重要意義，研究該項工作在國內(nèi)的范圍、概念，結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗對比，才能有效開展監(jiān)督工作。

關(guān)鍵詞 行政行為 違法行政 檢察監(jiān)督

作者簡介：孫坐堂，無錫市梁溪區(qū)人民檢察院檢察監(jiān)督部，副主任，研究方向：法學(xué)；陶艷華，無錫市梁溪區(qū)人民檢察院檢察監(jiān)督部，科員，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D926.4 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.194

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的概念及理論依據(jù)

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍

對違法行政行為的檢察監(jiān)督是指檢察機關(guān)為確保法律的統(tǒng)一正確實施，依法對行政主體實施的違法行政行為所進行的法律監(jiān)督。這個概念主要包括以下幾方面的內(nèi)容：

1.對違法行政行為進行檢察監(jiān)督的目的在于確保法律的全面統(tǒng)一實施。檢察機關(guān)根據(jù)法律、行政法規(guī)等授權(quán)對行政行為進行監(jiān)督，就是要在行政領(lǐng)域保證法律的正確實施。

2.違法行政行為檢察監(jiān)督的主體是人民檢察院。人民檢察院是我國惟一行使法律監(jiān)督的國家機關(guān)，有權(quán)對行政行為實施法律監(jiān)督。

3.行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)容是行政主體的行政行為是否合法，要求檢察機關(guān)通過對行政行為的合法性進行監(jiān)督，促進行政主體依法行使。

4.違法行政行為檢察監(jiān)督的性質(zhì)是程序性監(jiān)督。檢察機關(guān)對行政行為的監(jiān)督權(quán)屬于程序性權(quán)力，不具有最終的裁決權(quán)，這種程序性反映了監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)的分離，不至于導(dǎo)致檢察權(quán)凌駕于行政權(quán)、審判權(quán)之上。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督的必要性

1.符合依法治國的內(nèi)在要求。《決定》直面我國法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問題，其中涉及檢察機關(guān)三項重要改革任務(wù)正是與行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作密切相關(guān)。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，代表社會公共利益，在一些地方公共利益受到侵犯時，檢察機關(guān)可以有所作為。

2.法律依據(jù)。我國的憲法規(guī)定了檢察機關(guān)對行政違法全面監(jiān)督的權(quán)力和職責(zé)，除了憲法外，多部單行的法律如《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》等也體現(xiàn)了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督。多部行政法規(guī)、規(guī)章如《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》，對檢察機關(guān)行政權(quán)監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。

3.現(xiàn)實需求。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)目前開展的監(jiān)督類業(yè)務(wù)有刑事立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等，這些監(jiān)督活動都圍繞具體訴訟案件而開展，都屬于訴訟監(jiān)督的范疇。目前對行政執(zhí)法很多領(lǐng)域客觀上還存在監(jiān)督的死角和空白，而檢察機關(guān)應(yīng)承擔(dān)這一重要監(jiān)督使命，一是檢察機關(guān)是專門作為法律的專門監(jiān)督機關(guān)；二是檢察機關(guān)主動實施行政執(zhí)法檢察監(jiān)督，可以彌補法院審判監(jiān)督的被動、事后特點；三是檢察機關(guān)的監(jiān)督是外部監(jiān)督，具有中立性、客觀性，可以彌補行政復(fù)議、行政監(jiān)察等內(nèi)部監(jiān)督的局限性。

二、國外行政違法行為檢察監(jiān)督制度經(jīng)驗

（一）英美法系國家行政行為檢察監(jiān)督

在美國，檢察機關(guān)能以公益訴訟的原告向行政機關(guān)提起訴訟，也能介入到行政訴訟活動中，還設(shè)置了專職檢察官和特別檢察官。與美國相比，英國對行政行為的檢察監(jiān)督較為狹窄，總檢察長能以自己的名義提起和參與行政訴訟，以此來制約行政機關(guān)的權(quán)力，防止行政權(quán)的濫用。

（二）大陸法系國家行政行為檢察監(jiān)督

法國是現(xiàn)代行政訴訟制度的發(fā)源地，檢察機關(guān)能夠全面參與到大部分行政訴訟案件之中，履行監(jiān)督職責(zé)，發(fā)表自己的意見。同時還設(shè)置了“越權(quán)之訴”。在德國，法律賦予檢察機關(guān)對行政行為監(jiān)督的范圍十分廣泛，如德國的《行政法院法》第三十五條、第三十六條的規(guī)定。另外，公民的基本權(quán)利因行政機關(guān)的規(guī)范性文件而受到侵害時，就可以向憲法法院提起訴訟，請求該文件無效，以更好地保護公民的合法權(quán)益。

（三）國外行政行為檢察監(jiān)督對我國的啟示

英美法系、大陸法系絕大多數(shù)國家對行政執(zhí)法檢察制度的存在價值均予以肯定，尤其是大陸法系國家，對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督都是納入在檢察法律監(jiān)督范圍內(nèi)，檢察機關(guān)履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)已成為事實。與之相比較，我國檢察機關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，從制度設(shè)計到實踐探索，均有著較大的差距。因此，國外這些制度的設(shè)計對健全和完善我國行政行為檢察監(jiān)督制度提供重要的參考。

三、現(xiàn)狀及問題

隨著我國經(jīng)濟、社會的快速發(fā)展，行政權(quán)在越來越深刻地影響著社會的方方面面，如何對行政權(quán)進行制約和監(jiān)督迫在眉睫。對行政檢察監(jiān)督工作的認(rèn)識不夠，對行政檢察監(jiān)督工作的理論研究及時間都較為欠缺，司法實踐中暴露出了有權(quán)監(jiān)督但無法可依、有需監(jiān)督卻無力監(jiān)督的問題。

（一）缺少可操作性的具體條文

《中華人民共和國憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等法律中，可以見到行政檢察監(jiān)督的依據(jù)，在《決定》的相關(guān)內(nèi)容中，也賦予了檢察機關(guān)對行政違法行為進行檢察監(jiān)督的政策依據(jù)，但是上述規(guī)定過于原則和抽象，缺乏實際操作性。

（二）監(jiān)督職能部門分散，多頭監(jiān)督

從目前的司法實踐來看，檢察機關(guān)除民行檢察部門外，偵監(jiān)、公訴、反瀆、預(yù)防等部門在各自工作開展過程中，都或多或少涉及到對行政機關(guān)行政違法行為的監(jiān)督，但不同部門在開展該項工監(jiān)督作的時候，由于監(jiān)督部門分散，存在多頭監(jiān)督、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一、評判尺度混亂的問題，難以形成監(jiān)督合力，從而影響了監(jiān)督的效果。

（三）監(jiān)督方式、效力不明確，監(jiān)督底氣不足

黨的十八屆四中全會后，各地檢察機關(guān)對行政違法行為監(jiān)督進行了一些探索，目前實踐中采取的主要方式有檢察建議、糾正違法通知書、督促起訴、行政公益訴訟等，其中檢察建議采用較多。但由于目前并無明確的關(guān)于行政違法行為檢察監(jiān)督方式的法律規(guī)定，也無明確的監(jiān)督范圍及監(jiān)督效果保障，再加上立法中對行政違法行為檢察監(jiān)督過程中檢察機關(guān)的調(diào)卷權(quán)與調(diào)查取證權(quán)均沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致檢察監(jiān)督工作無法樹立權(quán)威性，檢察人員的監(jiān)督底氣明顯不足。

（四）監(jiān)督線索少，案源不足

案源的多少，直接制約著行政違法行為檢察監(jiān)督工作的發(fā)展。從各地開展的試點工作來看，大多數(shù)群眾并不了解可以通過檢察機關(guān)對行政機關(guān)作出的行政違法行為進行監(jiān)督，通過群眾主動反映從而獲取監(jiān)督線索的情況非常少。而在檢察機關(guān)內(nèi)部，未能形成對線索發(fā)現(xiàn)、移送的協(xié)作、配合機制，導(dǎo)致行政違法行為線索遺漏于各個部門。

（五）監(jiān)督能力不足

絕大部分檢察機關(guān)的現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置中，都沒有設(shè)置專門的行政檢察部門，而是將行政檢察業(yè)務(wù)與民事檢察業(yè)務(wù)歸為一個部門即民行部門行使。而大量的民事監(jiān)督案件擠占了民行部門大部分的辦案精力，加上行政執(zhí)法活動面廣量大，且具有較強專業(yè)性、技術(shù)性，以檢察機關(guān)民行部門的人力配置，對行政執(zhí)法活動全面展開監(jiān)督，顯得舉步維艱，極大制約了行政檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展。

四、行政違法行為檢察監(jiān)督體系建立的探索

行政違法行為檢察監(jiān)督工作目前尚無明確的法律規(guī)定作為支撐，工作的開展尚處于摸索階段，在尊重司法規(guī)律的前提下，如何處理好檢察權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，做大做強行政違法檢察監(jiān)督工作，需要各級檢察機關(guān)不斷地探索和嘗試，并進行深入的研究。

（一）行政違法行為檢察監(jiān)督的具體操作機制

1.明確監(jiān)督主體部門。由于違法行政行為的檢察監(jiān)督屬于一項剛剛探索起步的工作，很多檢察機關(guān)都未明確監(jiān)督主體部門，建立一個專司行政檢察監(jiān)督部門勢在必行，各地對此也在積極探索。專司行政檢察監(jiān)督部門的設(shè)立，是實現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在需求，可以有效避免因職能不清晰，監(jiān)督重點不明確造成的問題，從而為行政檢察提供更大的發(fā)展空間。

2.明確程序啟動方式。行政違法行為檢察監(jiān)督，在程序啟動上，可以分為依職權(quán)啟動和依當(dāng)事人申請啟動。其中依職權(quán)啟動，可以包括四種方式：一是民行部門在審查其他民行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)。二是檢察機關(guān)其他部門在批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政違法行為。三是通過建立行政執(zhí)法信息平臺發(fā)現(xiàn)線索后依職權(quán)啟動。四是可以在新聞、網(wǎng)絡(luò)等媒介發(fā)現(xiàn)線索后依職權(quán)啟動。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督保障機制的完善

1.建設(shè)內(nèi)外部信息互通協(xié)作平臺。對內(nèi)，要探索建立案件線索、處理結(jié)果的移送處理反饋機制，完善檢察監(jiān)督機制、流程，形成合力。對外，要自覺接受黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督，通過案件線索移送反饋、聯(lián)合監(jiān)督檢查等方式，實現(xiàn)有效銜接，共同促進依法行政。

2.提高隊伍建設(shè)和配置。在一方面需要設(shè)立專司行政檢察職能部門，另一方面則需要打造一支專業(yè)性強、業(yè)務(wù)素質(zhì)硬的行政檢察隊伍。應(yīng)該有針對性的招錄具有行政法及相關(guān)專業(yè)的人才。同時，廣大檢察干警也要轉(zhuǎn)變舊的司法工作理念，注重學(xué)習(xí)各類行政法律、法規(guī)，要加強對行政違法行為檢察監(jiān)督工作的理論研究，切實提升自身行政檢察監(jiān)督理論水平和業(yè)務(wù)能力。

作為憲法規(guī)定的專門的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)是我國法律監(jiān)督體系的重要組成部分，而行政行為檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督職能的重要環(huán)節(jié)，探索開展行政檢察監(jiān)督，是貫徹落實依法治國方略的必然要求，我們要站在全面推進依法治國的高度，立足法律監(jiān)督職責(zé)，積極探索開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作，促進依法行政，以實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)。

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