保險扶貧的理論與實踐：以中國為例

瑞士再保險供稿

一、保險扶貧的政策與體系

保險的扶貧功能主要表現在兩個方面，其一，保險能兜住貧困人口生產生活風險，防止因病、因災、因意外事故致貧返貧；其二，保險能撬動并整合政府和其他金融機構的扶貧資源，破解金融進農村風險大、成本高以及農戶貸款難、貸款貴的問題，進而助推貧困人口和貧困地區發展，實現穩定脫貧。本部分回顧2011年以來中國政府發布的支持保險參與扶貧開發和助推脫貧攻堅的政策文件，在總結中國農業保險、大病和補充醫療保險、保險創新支農融資方式等實踐探索的基礎上，歸納出保險扶貧體系的三個支柱，亦即保險在扶貧開發和助推脫貧攻堅中的三個主要職能——保障、增信和融資。

?表1近年來中國保險扶貧相關政策

（一）保險扶貧的相關政策

2011年以來，中國政府發布一系列支持保險參與扶貧開發和助推脫貧攻堅的政策文件，具體內容如表1所示。相關政策強調要完善涉農或扶貧保險產品與服務，從而緩解因病因災致貧返貧問題；相關政策將保險扶貧定位于金融扶貧的重要組成部分，強調保險扶貧在防范和化解脫貧攻堅的風險中具有不可替代的作用。

由于保險具有保障（經濟補償）、增信、融資功能，《關于做好保險業助推脫貧攻堅工作的意見》要求針對貧困地區與貧困人口不同致貧原因和脫貧需求，分類開發、量身定制保險產品與服務，全方位兜住貧困人口生產生活風險和推動信貸資源流向貧困地區。具體而言，農業保險方面，立足貧困地區資源優勢和產業特色，因地制宜開展特色優勢農產品保險，開發推廣目標價格保險、天氣指數保險、設施農業保險等；健康保險方面，大病保險通過降低起付線、放寬報銷范圍、提高報銷比例等向貧困人口予以傾斜，加強基本醫保、大病保險、商業健康保險等銜接，鼓勵保險機構開發面向貧困人口的商業健康保險產品；民生保險方面，開發保障適度、保費低廉的意外傷害、疾病和醫療等扶貧小額人身保險產品，擴大農房保險覆蓋面，支持貧困地區開展巨災保險；產業脫貧保險服務方面，發展扶貧小額信貸保證保險，通過農業保險保單質押等方式拓寬保險增信路徑，探索推廣“保險+銀行+政府”多方信貸風險分擔補償機制，創新保險資金運用方式。

（二）保險扶貧體系三支柱：保障、增信和融資

三支柱保險扶貧體系有兩個主要目標，其一，全方位兜住貧困人口生產生活風險，防止因病、因災、因意外事故致貧返貧；其二，低成本盤活農戶資產，破解融資難、融資貴問題，同時引導保險資金流向貧困地區，促進貧困地區發展。

支柱一：以農業保險和大病保險為核心的保險扶貧保障支柱。從農業保險看，2016年為2.04億戶次農戶提供風險保障2.16萬億元，向4 575萬戶次受災農戶支付賠款348億元，是國家農業災害救助資金的10倍，成為農戶恢復生產的重要資金來源（陳文輝，2017）。2016年1月至2017年10月期間，原保監會先后支持6家保險公司在13個省份開展扶貧農業保險試點，開發出70個涉及43種農作物的特惠專屬扶貧農險產品（邵絳霞，2017），有效地保障了當地農業產業發展。從大病保險看，截至2016年底，共有16家保險公司在全國31個省（區、市）承辦大病保險業務，覆蓋城鄉居民達9.7億人，累計為1 100多萬人支付賠款300.90億元；大病保險患者實際報銷比例在基本醫保的基礎上提升了13.85個百分點，整體報銷比例達到70%（中國保監會，2017）。有些地區（比如江西贛州、云南大理）還針對建檔立卡貧困人口開展了補充醫療保險，通過政府全額支付保費的方式將個人醫療費用自付比例降至10%以內。此外，大力推進民生保險，農村居民和農民工小額人身保險參保人數超過9 000萬人次，保障金額超過1.4萬億元（陳文輝，2017），較好地解決了因意外事故致貧返貧問題。

支柱二：以小額貸款保證保險和農業保險保單質押為核心的保險扶貧增信支柱。2016年，小額貸款保證保險試點已在河北、湖南、云南等26個省的近百個地市啟動，支持農戶和小微企業獲得銀行融資315.9億元（邵絳霞，2017）。在農業保險扶貧最具代表性的河北省阜平縣，2016年共有7 127戶農戶利用農業保險保單質押向當地銀行申請獲得貸款6.33億元，貸款規模是2015年的4倍。保險扶貧增信支柱解決了貧困農戶缺乏合格抵押物的難題，使其可以低成本便捷地獲得銀行信貸資金，通過自主創業逐漸實現脫貧。

支柱三：以保險資金支農融資和直接投資為核心的保險扶貧融資支柱。中國人民保險集團設立250億元支農支小融資產品，在河北、陜西、河南等省開展“農業保險+扶貧小額信貸保證保險+保險資金支農融資”試點，幫助貧困人口便利獲得免擔保、免抵押、優惠利率的小額資金。截至2016年底，中國人保支農支小融資累計放款36.5億元，服務貧困戶在內的三農和小微企業5.6萬戶，覆蓋全國27個省（市、區），平均單筆融資規模6.5萬元（原中國保監會，2017）。2016年，中保投資公司聯合多家保險公司設立了規模為100億元的中國保險業產業扶貧投資基金，一期募集資金10億元，截至2017年10月底，已分別向河北阜平和貴州惠水的產業扶貧項目投資5 000萬元。

?圖 保險扶貧體系三支柱

二、保險扶貧理論

（一）保險扶貧的機理和比較優勢

1.保險扶貧的機理

保險的本質是互幫互助、扶危濟困，與扶貧開發有著天然的內在聯系。保險具有保障（經濟補償）、增信、融資功能，在扶貧開發中引入保險可以提供風險保障和統籌利用社會扶貧資源，達成精準扶貧、精準脫貧目標，為打贏脫貧攻堅戰提供有力支撐。具體而言，保險扶貧的機理體現在以下三個方面：

其一，保險保障功能可以提高貧困人口抗風險能力，有助于實現精準扶貧。貧困人口普遍存在物質資本匱乏和抗風險能力極弱的不足，一旦遭受重大疾病、農業自然災害、地震等風險事故就很容易使貧困程度加深。國務院扶貧辦的一項調查顯示，在2013年底中國7 000多萬建檔立卡貧困人口中，因病致貧的占42%，因災致貧的占20%，因學致貧的占10%，因勞動能力弱致貧的占8%，其他原因致貧的占20%。由于疾病和災害是導致貧困的主要風險因素，因此增強貧困人口抵御疾病和災害風險的能力就成為脫貧攻堅的重要抓手。保險作為風險管理的基本手段，其保障功能可以使貧困人口遭受疾病、災害等風險后獲得損失補償，損失補償的“點對點滴灌”確保了受災人口能及時進行生活自救和再生產，相當于為扶貧開發設置了安全閥和穩定器。

其二，保險增信功能可以幫助貧困人口便捷獲得貸款，有助于激發貧困人口的內生發展動力。貧困人口要想徹底擺脫貧困，必須增強自身“造血”能力，依靠擴大農業生產規模來增加收入。然而，受資產結構單一、信貸風險高、缺乏合格抵押物等影響，貧困人口普遍存在貸款難、貸款貴的問題，擴大農業生產規模面臨資金瓶頸。保險具有重要的增信功能，通過小額貸款保證保險、農業保險保單質押等方式可以為貧困人口提供信用增級服務，有效分擔銀行等金融機構的信貸風險，引導更多信貸資源向貧困地區投放，從而幫助貧困人口低成本便捷獲得貸款，支持其自主創業脫貧，推動扶貧開發由“輸血”向“造血”轉變。

其三，保險融資功能可以緩解貧困地區資金短缺，有助于促進貧困地區發展。隨著脫貧攻堅的深入推進，貧困地區經濟社會發展對扶貧資金的需求隨之增大，有限的政府財政投入不可避免地產生了扶貧資金缺口，迫切需要更多社會資金參與到扶貧開發中來。保險可以發揮直接融資功能，且保險資金具有投資期限長的優勢，通過債權、股權、資產支持計劃等形式積極參與貧困地區的基礎設施、重點產業和民生工程建設，在社會資金和扶貧資金需求之間架起精準的資金投放通道，從而有效緩解貧困地區資金短缺問題，推動貧困地區特色優勢產業發展和經濟轉型升級。

保險扶貧的機理從一般意義上闡明了保險支持減貧，但針對不同的致貧原因和脫貧需求，保險的保障、增信、融資功能所發揮的作用不同。在當下中國，疾病和災害是導致貧困的主要風險，與其他功能相比，保險保障功能對防止因病因災致貧返貧顯得尤為重要。因此，在各地保險扶貧實踐探索中，健康保險和農業保險被列為保險扶貧工具的優先選項。

2.保險扶貧的比較優勢

與財政補助、社會保險、民政救助等傳統扶貧方式相比較，保險扶貧有其比較優勢。

財政補助是政府重要的扶貧手段，但對象失真、資源浪費、效益不高等問題突出，且財政補助資金畢竟有限，難以滿足脫貧攻堅的需要。而與財政補助相比，保險能提高扶貧對象精準性、放大財政扶貧資金使用效益和填補財政扶貧資金缺口，較好地解決財政扶貧不足的問題。

首先，貧困人口大多因病因災致貧返貧，保險的本質是風險保障，其經濟補償功能可以實現保險賠款“點對點滴灌”，對受災貧困人口進行精準補償，避免出現“撒胡椒面”和“大水漫灌”現象，因此扶貧對象更精準。其次，通過大數法則和保險風險分散機制，用一部分財政扶貧資金補貼保費可以起到杠桿放大的作用，貧困人口一旦遭受損失就能獲得遠大于財政保費補貼的賠付，從而放大財政扶貧資金使用效益。例如，2016年河北省阜平縣財政補貼農業保險保費1 400萬元，使全縣農戶獲得13.7億元保險保障，財政保費補貼資金杠桿達到近百倍。最后，保險資金可以在基礎設施、重點產業、民生工程建設等方面為貧困地區提供融資支持，填補財政扶貧資金有限與脫貧攻堅資金需求大之間的缺口，促進貧困地區經濟發展。

與社會保險相比，保險能提高扶貧對象精準性、擴大風險保障范圍、提高風險保障水平和增強貧困人口“造血”能力。社會保險在脫貧攻堅中發揮著基礎性的兜底保障作用，但其“保基本、廣覆蓋”的特征更多體現的是普惠性。政府如果在社會保險之上更好利用商業保險，將更有利于達成精準扶貧、精準脫貧目標。首先，保險沒有廣覆蓋目標，可以只針對某一特定群體定向服務，比如建檔立卡貧困人口，同時還可以根據扶貧對象的變化動態調整，因此更具精準性。其次，保險可以提供涵蓋生產生活的全方位風險保障方案，防止貧困人口因病和因災致貧返貧，彌補了社會保險只保障生活風險而無法保障生產風險和意外風險的不足。再次，保險能在社會保險基本保障之上進一步提高風險保障水平，增強貧困人口抵御風險的能力。比如，政府為貧困人口購買商業補充醫療保險，經基本醫保和大病保險報銷后再次對醫療費用進行報銷，使貧困人口自付比例降至可承受范圍內，云南大理的健康保險扶貧實踐就是很好的例子。最后，保險具有增信功能，通過將保險引入扶貧金融鏈條可以幫助貧困人口便捷獲得貸款，打破農業生產資金制約，激發貧困人口內生發展動力，從而較好地解決社會保險只能治標而不能治本的弊端。

與民政救助相比，保險能平衡年度內民政救助預算資金因損失波動帶來的缺口，因而在機制上更具穩定性。民政救助資金來源于財政預算，如果年內救助次數陡增或資金消耗過大，年底就可能會出現救助資金不足、保障水平下降的情況，導致一些受災對象無法得到及時救助。保險以契約形式明確了各方的權利義務，可以確保所有保障對象自始至終得到穩定一致的保障，避免出現遭受損失而無法獲得補償的現象，因此機制更加穩健。用一部分民政救助資金為救助對象購買保險，既能精準確定風險保障內容和保障水平，又能分擔救助資金年度之內損失波動的風險，從而提升民政救助的可持續性。云南昭通利用部分民政醫療救助基金為城鄉低保、農村“五保”和重點優撫對象等民政救助人群購買補充醫療保險的做法就是很好的案例。此外，保險也同樣能放大民政救助資金使用效益和增強貧困人口“造血”能力。

與“單純政府”相比，“政府+市場”的扶貧機制在專業能力、機構人員、分擔部分政府職能等方面具有優勢。首先，保險專門從事風險管理，在災害預防、災后救助、社會治理等方面經驗豐富，有助于提升貧困地區的各縣鄉村地方政府在風險前、中、后各個環節的管理能力。其次，保險機構網點分布較廣，有一大批扎根基層、熟悉民情的保險從業人員，在農村地區也有大量兼職人員，查勘定損和保險理賠效率高，且能夠為貧困人口提供及時便利服務。最后，保險引入扶貧開發可以有效提升財政扶貧資金使用效益，優化貧困地區公共服務，增強貧困地區和貧困人口抗風險能力，既體現了政府在扶貧開發中的主導作用，又充分調動了保險機構的積極性，從而減輕政府管理壓力和提升政府治理水平，使政府將工作重心專注于政策制定、業務監督和社會托底，做好那些只有政府才能做的事情。

此外，從金融扶貧市場主體角度，保險與銀行具有互補性。銀行小額貸款一直被視為金融精準扶貧的有力抓手，但銀行因經營成本高和風險大而不敢貸、不愿貸，貧困人口因收入低和缺乏合格抵押物而貸款難、貸款貴，供給與需求不匹配導致小額貸款在脫貧攻堅中沒有發揮應有的作用。保險具有增信功能，可以為貧困人口提供信用增級服務，有效分擔銀行信貸風險，形成保險與銀行風險共擔的扶貧信貸體系，幫助貧困人口低成本便捷獲得貸款，進而實現銀行、保險、貧困人口等的多方共贏。

（二）保險能否助推脫貧并守住脫貧成果：理論框架

貧困脆弱性是測度貧困的前瞻性指標，考慮了與未來福利相關的風險因素，將現在是否貧困與未來是否貧困相聯系，用于度量負向沖擊導致個人或家庭未來福利下降的可能性（World Bank,2000）。描述貧困脆弱性的主流方法是Chaudhuri等（2002）提出的“期望貧困的脆弱性測度”（Vulnerability as Expected Poverty,VEP），即個人或家庭在t期的貧困脆弱性為(t+1)期福利水平低于某個臨界值的概率。根據資產貧困理論，家庭資產積累路徑上存在一個臨界值，資產低于臨界值的家庭陷入貧困，資產高于臨界值的家庭擺脫貧困。由此，我們用重大疾病、農業自然災害、地震等負向沖擊導致家庭資產低于資產臨界值的概率來度量一個家庭的貧困脆弱性。此外，結合貧困家庭脫貧過程，我們將初始時刻資產低于臨界值的家庭稱為貧困家庭，將初始時刻資產高于臨界值的家庭稱為脫貧家庭。

（1）無保險情形。貧困家庭和脫貧家庭擁有的資產和享受的政策存在較大差異，所以兩類家庭的資產積累路徑有所不同。假設貧困家庭投入所有資產進行農業或其他生產以獲得收入，同時在扶貧政策支持下還獲得公共和私人轉移支付，并將全部收入和部分轉移支付用于消費，剩余轉移支付進行積累以逐漸實現脫貧。再假設資產越少的貧困家庭獲得的轉移支付越多且用于消費的比例越大，如此可以確保貧困家庭的生存。脫貧家庭不再獲得轉移支付，需要將一定比例資產投入生產以獲得收入來滿足基本生活消費，其余資產用于積累增值。假設家庭資產以指數形式增長，貧困家庭可增值資產是扣除消費的轉移支付，脫貧家庭可增值資產是高于臨界值的資產。

現實中風險因素所產生的負向沖擊會使家庭資產受損，提高了貧困家庭的脫貧難度或增加了脫貧家庭返貧的可能性。不發生負向沖擊時，兩類家庭資產保持確定性增長；發生負向沖擊時，發生時刻家庭累積資產遭受隨機性損失，資產剩余比例是取值在0-1之間的隨機變量。遵循隨機事件發生設定的一般做法，假設負向沖擊的發生是一個泊松過程。因為發生負向沖擊必然會導致家庭資產損失，所以負向沖擊的發生速率也就是單位時間內家庭資產損失頻率。負向沖擊發生與否狀態下的家庭資產變化服從分段確定性馬爾科夫過程，可以用馬爾科夫鏈的性質分析資產變化的特征。若家庭資產低于資產臨界值，則意味著該家庭陷入貧困。由此，貧困家庭的貧困脆弱性是指因負向沖擊難以脫貧（繼續貧困）的概率，脫貧家庭的貧困脆弱性是指因負向沖擊陷入貧困的概率。根據馬爾科夫過程求解步驟，通過求出貧困和脫貧兩類家庭資產轉移概率密度函數，結合貧困脆弱性定義，即可得到無保險情形下，兩類家庭的貧困脆弱性表達式。

（2）有保險情形。假設家庭購買的保險是比例保險（后文將拓展其他類型的保險進行討論），保險費率取決于負向沖擊發生速率（資產損失頻率）、資產損失程度、保險賠付比例和附加費率比例四個因子。從中國保險扶貧實踐看，貧困家庭的保費一般由政府全額補貼，不對其消費和資產積累產生影響，資產臨界值不變；脫貧家庭的保費需要自己負擔全部或一部分，在保持基本生活消費不變的情況下，只能通過減少可增值資產來支付保費，從而使資產臨界值相應提高。這是因為模型假設了脫貧家庭可增值資產是高于臨界值的資產，為了體現購買保險會使脫貧家庭可增值資產減少，我們將有保險情形下的資產臨界值設定為無保險情形下的資產臨界值加上家庭需要負擔的保費。如果脫貧家庭擁有的可增長資產低于需要支付的保費，就不具備購買保險的經濟能力，也就不會購買保險。

脫貧家庭購買保險會降低資產積累規模，遭受負向沖擊后剩余資產低于資產臨界值的可能性增大，從而提高貧困脆弱性，我們將此稱為“保費的資產侵蝕效應”。購買保險后，當家庭遭受負向沖擊，保險會對受損資產給予一定比例賠償，使得家庭剩余資產低于資產臨界值的可能性減小，從而降低貧困脆弱性，我們將此稱為“保險的損失補償效應”。因此，保險能否降低脫貧家庭的貧困脆弱性，取決于“保險的損失補償效應”與“保費的資產侵蝕效應”的強弱。

假設家庭在研究起始時刻購買保險且直至發生損失后保險合同才失效。貧困家庭和脫貧家庭遭受負向沖擊前后家庭資產變化同樣服從分段確定性馬爾科夫過程。根據馬爾科夫過程求解步驟，通過求出貧困和脫貧兩類家庭資產轉移概率密度函數，并結合貧困脆弱性定義，即可得到有保險情形下，兩類家庭的貧困脆弱性表達式。

綜上，比較有無保險情形下貧困家庭的貧困脆弱性大小，可以得到保險在“助推脫貧”中的作用；比較有無保險情形下脫貧家庭的貧困脆弱性大小，可以得到保險在“守住脫貧成果”中的作用。與無保險情形相比，對于貧困家庭，保費由政府全額補貼使保費的資產侵蝕效應為零，而保險的損失補償效應為正，所以二者凈效應為正，此時保險能降低貧困脆弱性，即保險能助推脫貧。如果政府不補貼或只補貼部分保費，那么保費的資產侵蝕效應為負，保險能否助推脫貧就取決于這兩種效應的強弱。保險扶貧實踐中，貧困家庭的保費通常是政府給予全額補貼，極少存在部分補貼的情況，因此，專門討論貧困家庭部分保費補貼的現實意義有限。對于脫貧家庭，保險的損失補償效應仍然為正，但是如果政府不給予保費補貼，則保費的資產侵蝕效應為負，此時保險可能提高也可能降低其貧困脆弱性。由于保費的資產侵蝕效應大小取決于家庭資產量，資產越多的脫貧家庭，購買保險對其可增值資產的影響越小，保費的資產侵蝕效應也就越弱，那么保險的損失補償效應就越有可能大于保費的資產侵蝕效應，即保險越有助于守住脫貧成果。

另外，通過數值模擬，結果顯示，對于“貧困家庭”，保費通常由政府全額補貼，因此保險能夠降低其貧困脆弱性，助推脫貧；對于資產相對較少的“邊緣脫貧家庭”，支付全額保費會提高其貧困脆弱性；對于資產相對較多的“穩定脫貧家庭”，即使支付全額保費，保險依然可以降低其貧困脆弱性。

政策討論結果顯示，保費補貼和降成本（增加保費補貼比例和降低保險附加費率），可以擴大保險降低脫貧家庭貧困脆弱性的惠及范圍，有助于促進保險更好守住脫貧成果。保費補貼比例增加和保險附加費率降低，使得邊緣脫貧家庭與穩定脫貧家庭的分界線逐漸向貧困臨界資產水平移動，越來越多的脫貧家庭能夠通過保險降低貧困脆弱性。此外，從保險機制看，在單純的比例保險機制下，高保障意味著高費率，高賠付比例保險在降低穩定脫貧家庭貧困脆弱性的同時，提高了邊緣脫貧家庭的貧困脆弱性；在多樣化的保險機制下，免賠保險機制更有助于降低穩定脫貧家庭的貧困脆弱性，比例保險機制更有助于降低邊緣脫貧家庭的貧困脆弱性。

基于以上結論，提出兩個層面的建議。第一，在政府制度設計層面，一方面精準識別不同資產家庭并建立梯度式保費補貼機制，政府不僅應當對貧困家庭給予全額保費補貼，還應當對脫貧家庭，特別是邊緣脫貧家庭，根據其家庭經濟狀況給予相應的保費補貼；另一方面對符合條件的扶貧保險產品給予適當的稅費減免，并引導保險機構提高經營管理效率和壓縮綜合費用率，以降低保險附加費率，惠及更多的脫貧家庭。第二，在保險機制設計層面，扶貧保險應當實現層次化和菜單化，供不同類型家庭選擇。比如，提供多個保障層次的扶貧保險產品，以及提供比例保險、免賠保險和“免賠+比例”保險等，讓擁有不同資產（即不同購買力）的家庭能夠自主選擇適合自身情況的保險產品，而不需要保險機構去識別不同類型、不同風險狀況的家庭。

三、保險扶貧的中國實踐

（一）中國實踐概覽

隨著中國脫貧攻堅深入推進，各級地方政府逐漸認識到保險在扶貧開發和助推脫貧中的重要作用，紛紛根據當地致貧原因和脫貧需求，與保險機構緊密合作探索保險扶貧路徑，形成了一批有代表性的扶貧模式，為其他地區開展保險扶貧工作提供了有益借鑒。表2簡要介紹了各地保險扶貧實踐做法。

總的來看，中國保險扶貧將政府支持和市場運作相結合，突出對建檔立卡貧困人口的重點保障和精準扶貧，通過提供多種類型的扶貧保險產品和服務（比如健康保險、農業保險、意外保險、信用保證保險等），兜住了貧困人口因病、因災、因意外致貧返貧的底線，增強了貧困人口便捷獲得貸款的能力。如前所述，疾病和災害是中國當前最主要的貧困誘因，所以健康保險和農業保險被列為保險扶貧工具的優先選項，這也是各地保險扶貧實踐探索中普遍采取的做法。當然，意外保險和信用保證保險在保險扶貧中也有一定的應用，比如四川涼山的責任保險扶貧、浙江景寧的保證保險扶貧等。鑒于此，我們將就農業保險扶貧和健康保險扶貧展開具體分析。

（二）河北阜平：農業保險扶貧

2014年7月，河北省金融辦出臺《關于支持阜平創建金融扶貧示范縣的實施意見》，為阜平縣確立了金融扶貧思路。阜平縣政府深刻認識到保險在金融扶貧中的聯動作用，與人保財險緊密合作，探索出了以農業保險為突破口的“金融扶貧、保險先行”精準扶貧模式。

阜平“金融扶貧、保險先行”模式以農業保險為突破口，把政府與金融機構合作作為關鍵舉措，充分發揮保險機制的功能作用，建立起“政府+保險+銀行+農戶”的扶貧體系，旨在為貧困農戶生產經營提供風險保障和信貸支持。主要做法如下：

1.創建農業保險“聯辦共保”機制

風險管理模式上，阜平縣政府與人保財險共同管理、共擔風險。保費收入由政府保險專戶與人保財險5∶5分配，保險理賠也由政府保險專戶與人保財險5∶5分擔，實質上形成了阜平縣政府對人保財險扶貧農業保險業務50%的成數比例再保險，政府扮演著再保險人的角色。為防止把政府負擔部分的保費賠穿，政府出資3 000萬元設立保險基金，如果當年理賠金額小于保費收入，結余自動留存保險基金。此外，政府建立巨災風險準備金制度，由縣財政部門在當年農業保險保費收入政府部分的25%以內提取，用于政府承擔的50%賠償額內的巨災賠付。發生巨災時，保險公司在其承擔的50%賠償額內足額賠付。組織架構上建立縣鄉村三級金融服務網絡。險種設計上實現農業保險對阜平縣主要種養產品全覆蓋。保障水平上實行政府補貼保費保基本、農戶自愿參保保增量。

?表2中國保險扶貧地方實踐概覽

2.建立扶貧貸款風險共擔機制

阜平縣通過農業保險保單質押的方式，建立“保險+政府+銀行”的扶貧貸款風險共擔機制，破解了農戶貸款難、貸款貴的難題。阜平縣政府成立注冊資金為3億元的惠農擔保公司，為參加農業保險且三戶聯保的農業經營主體（貧困戶、脫貧戶、扶貧龍頭企業等）提供貸款擔保。農戶向銀行貸款，只要將農業保險保單向惠農擔保公司質押，便可得到惠農擔保公司全額擔保，銀行按照擔保資金的一定比例放大貸款額度（一般為1∶5）。在貸款審查上，建立了銀行和縣鄉村三級金融服務機構聯合審查的貸款審批工作流程，確保了信貸資金投向的透明性和安全性。由于農業保險為農戶償還貸款提供了基本保障，并且惠農擔保公司對貸款損失全額代償，使得銀行放貸積極性大幅提升。在貸款補貼上，縣財政對5萬元以下的貧困戶貸款貼息80%，對基本脫貧戶三年減半貼息，對帶動農戶的扶貧龍頭企業給予貸款額的3%貼息。

3.引導保險資金直接支農融資

按照“政府政策支持+保險資金融資+保險風險保障”的運行模式，阜平縣政府與人保集團合作啟動“政融保”扶貧項目，提供“保險+融資”一站式綜合金融服務，滿足農戶對保險和融資的雙重金融服務需求。人保集團在阜平縣推出“人保支農融資”產品，為縣內從事生產經營活動且參加農業保險的農戶和涉農企業提供額度為10萬至1 000萬元、期限為6個月至3年、利率為6%的保險資金融資，支持農戶生產和農業產業發展。

通過農業保險全覆蓋，阜平縣初步形成了政府政策支持、保險風險保障、銀行和保險融資貸款、龍頭企業帶農戶的產業扶貧模式，不僅為農戶生產經營提供了風險保障和信貸支持，而且放大了財政資金使用效益和撬動了更多的金融資金，進而在促進貧困戶脫貧的同時帶動了地方經濟發展。此外，為防止出現騙保、騙貸及惡意違約行為，阜平縣政府與人保財險共同推進農村誠信體系建設，通過承保理賠等環節“邊采集、邊辦理”的方式采集農戶信息，逐步建立農戶電子信用信息檔案，并樹立“信用也是財產”的社會共識，為提升保險扶貧可持續性創造了良好的外部環境。

（三）黑龍江：農業巨災指數保險扶貧

2016年，根據黑龍江省的主要自然災害風險（干旱、低溫、洪澇等）情況，瑞士再保險作為技術顧問協助黑龍江省財政廳研究并設計了中國首個“農業財政巨災指數保險”，此方案可以更好地保障黑龍江省的糧食安全，同時放大了黑龍江省28個貧困縣的財政救災資金，確保災害發生后，財政部門有足夠的流動資金，以盡快安置受災農民、搶修農業設施、恢復農業生產。這一做法為政府農業財政巨災風險轉移提供了新的解決思路。

黑龍江“農業財政巨災指數保險”基于指數保險的原理，結合衛星遙感技術和氣象監測技術，為黑龍江省28個國家級貧困縣提供基于流域洪水、降雨過多、干旱及積溫不足等農業災因約23.24億元人民幣（約合3.48億美元）的巨災保險保障。自運行以來，針對黑龍江省2016年和2017年遭遇的自然災害，該方案在多個貧困縣的賠付率超過400%，顯著地放大了救災資金規模，促進了救災資源優化配置，解決了財政涉災預算“無災不能用、有災不夠用”的難題。該項目同時也創造了中國農業保險和扶貧項目的三個第一：第一個在中國由政府出資購買的財政農業巨災風險保險保障，第一個中國農業巨災指數保險扶貧項目，第一個運用雷達遙感方式承保針對農業相關標的的洪水損失的保險保障。

根據黑龍江財政巨災指數保險方案，我們可以看到，巨災項目結合了當地基礎數據，并通過運用衛星雷達遙感指數、標準化降水蒸發指數、低溫指數和降水過多指數等科技含量比較高的多個指數為黑龍江省28個貧困縣提供包括流域型洪水、干旱、低溫和降水過多等自然災害的保障。綜上，農業巨災指數保障方案設計涉及三個維度：農業指數選取、保險額度分配和損失模型建立。

首先，該方案基于指數保險的原理而設計，選取了可以表征農業災害強度的指標。與其他標的物不同，農業指數產品設計需同時考慮當地農作物的物候特點和歷史氣象條件。

其次，該方案的保險額度分配主要包括三個方面：按縣分配，按災因分配和按災害季節分配。由于該方案涵蓋28個貧困縣，每個縣的農業生產規模、主要災因類型和災害時間段均有差異。

最后，該方案基于農業指數和保險額度建立損失模型，針對每個貧困縣多種災因和不同災害季節提供上百種定制化的保障方案。每個方案的損失模型均涉及較多的參數輸入，一類是與概率密度曲線相關的參數，包括離散性參數，趨勢分析參數和曲線擬合參數等，以更好地重現歷史農業平均損失情況；另一類是賠付結構相關的參數，包括層數設置、每層起賠點、每層退出點和每級賠付金額等，以更好地滿足政府對保障頻度和深度的定制化需求。

（四）云南大理：健康保險扶貧

針對疾病是貧困人口最主要的致貧返貧風險因素，大理州政府將健康扶貧作為脫貧攻堅的重點工作之一。2016年12月，大理州政府出臺了《大理州建檔立卡貧困戶補充醫療保險方案》，按照政府引導和市場運作的方式，委托人保健康承辦全州建檔立卡貧困戶補充醫療保險，探索出了“城鄉居民基本醫療保險+大病保險+建檔立卡貧困戶補充醫療保險”三道保障線的健康保險扶貧模式 。

緩解因病致貧返貧的重要環節是解決“看病貴”和“報銷難”問題，這也一直是人民群眾反映最強烈的醫療問題。大理州健康保險扶貧模式充分發揮商業保險優勢，精準對接貧困人口的健康保險需求，建立起“城鄉居民基本醫療保險+大病保險+建檔立卡貧困戶補充醫療保險”三道保障線，旨在減輕貧困人口的醫療費用負擔。主要做法如下：

1.提升保障，讓“看病不貴”

《大理州建檔立卡貧困戶補充醫療保險方案》規定，補充醫療保險自2017年1月1日零時起保，承保機構為人保健康，12個縣市作為統一的參保單位進行投保，參加補充醫療保險的前提是參加了大理州城鄉居民基本醫療保險和大病保險。健康保險扶貧實行“脫貧不脫保”原則，即脫貧人口仍然可以參加建檔立卡補充醫療保險，保障對象既包括已有在冊建檔立卡貧困戶，又包括在2017—2020年被重新核實為建檔立卡貧困戶的群體。

保費方面，2017年貧困戶補充醫療保險費標準為58元/人，貧困人口不需要繳費，由州、縣市兩級財政共同承擔，其中州財政承擔20%，縣市財政承擔80%。

保障方面，報銷項目分為貧困戶合規住院醫療費用和慢性病或特殊病的醫療費用。對于參保人因病在城鄉居民基本醫療保險協議管理醫療機構住院發生的醫療費用，經城鄉居民基本醫療保險和大病保險報銷后，補充醫療保險對政策范圍內個人合規醫療費用（不含自費部分）進行100%賠付；對于參保人因慢性病或特殊病在城鄉居民基本醫療保險協議管理醫療機構內發生的門診醫療費用，在基本醫療保險年度報銷限額內，補充醫療保險對起付線部分進行全額補償。針對貧困戶的具體優惠政策可以概括為“三免除、兩提高、一降低、一兜底”：“三免除”是指免除門診的一般診療費，免除住院門檻費，免除縣域內醫院住院押金。“兩提高”是指基本醫療保險最高報銷金額由10萬元提高到15萬元，報銷比例在原有基礎上提高5%；大病保險最高報銷金額由16.5萬元提高到24.75萬元，各段報銷比例在原有基礎上提高5%。“一降低”是指大病保險報銷起付線由6 000元先降至3 000元后再次降至0元。“一兜底”是指財政出資為建檔立卡貧困人口購買補充醫療保險，對住院發生的合規醫療費用，經基本醫療保險和大病保險報銷后的自付部分進行100%賠付。

數據顯示，在2017年6月份之前，大病保險起付線為6 000元，第一次住院費用的實際自付比例為13.96%；自11月份起，大病保險起付線降為0元，第二次住院費用的實際自付比例降至4.52%，報銷比例大幅提高。健康保險扶貧政策和補充醫療保險在減輕貧困人口醫療費用負擔方面的效果明顯。

2.完善服務，讓“報銷不難”

由于建檔立卡貧困戶多居住在偏遠山區，且比普通人群多了一道補充醫療保險報銷程序，所以貧困戶普遍反映醫療費用存在“報銷難”的問題。為解決異地多重保障機制報銷的復雜性，大理州醫療保險經辦機構于2017年6月建立了基本醫療保險、大病保險、補充醫療保險“一站式”結算機制。在州內定點醫院發生醫療費用時，建檔立卡貧困人口出院時只需支付醫療費用自付部分，剩余費用由醫療保險負責。此外，為解決異地就醫結算不便問題，大理州各縣市醫保局設立了綠色通道，由醫保局負責接單并進行“一站式”結算。可見，“一站式”即時結算通過優化流程和簡化手續，極大地方便了貧困人口的醫療費用報銷，較好地解決了“報銷難”的問題。

3.管控風險，讓健康保險扶貧可持續發展

補充醫療保險業務秉承商業可持續發展原則，在實際運行過程中，人保健康實行獨立核算，承擔經營風險，并建立了風險調節機制，當年經營若發生虧損，由人保健康全額承擔，但次年可根據經營預測適度調整保險費。

（五）案例小結

通過對阜平農業保險扶貧、黑龍江農業巨災指數保險扶貧和大理健康保險扶貧三個典型案例的分析，我們發現保險扶貧項目要想取得成功，至少需要具備三個條件：一是需求方面，地方政府要有風險和保險意識，認識到保險在化解致貧返貧風險上的獨特優勢，將保險作為脫貧攻堅的有效工具；二是供給方面，保險機構應當積極響應地方脫貧需求，通過產品創新和服務創新為地方扶貧痛點提供解決方案，并具備相應的承保能力和承保技術；三是合作方面，地方政府與保險機構應當創新合作模式，比如聯辦共保、合署辦公等，為保險扶貧工作順利開展提供制度保障。此外，依托某個特色載體來激發貧困人口的內生發展動力可以放大保險扶貧效果，政府各部門之間、保險機構和其他金融機構的多方協同發力有助于實現保險扶貧可持續發展。

盡管阜平農業保險扶貧、黑龍江農業巨災指數保險扶貧、大理健康保險扶貧在實踐中取得了一定的減貧成效，但這三種模式都還存在一些問題，共同面臨的挑戰是保險扶貧商業可持續性以及保險機構風險管理能力不足。此外，界定政府和市場在保險扶貧中的角色和責任、完善保險扶貧對象監管、構建相關部門之間的信息共享和制度協調機制等也是需要著力解決的關鍵問題。妥善解決這些問題，不僅有助于提高保險扶貧減貧效果，而且有助于這些保險扶貧模式在更大范圍推廣復制。

?表3結論與建議

四、結論與建議

保險扶貧五個方面的基本結論為：第一，保險在脫貧攻堅中可以發揮保障、增信和融資三個方面的作用，但社會對保險扶貧作用的認識有待進一步提高；第二，保險能否降低貧困脆弱性由“保險的損失補償效應”與“保費的資產侵蝕效應”共同決定，保險扶貧的效果取決于被保險人經濟狀況與風險狀況、保險產品設計以及政策支持力度和精準度；第三，健康保險和農業保險直接有效地應對了“疾病”與“災害”兩個最主要的貧困誘因，但現有保險扶貧案例的推廣復制還需要克服很多困難；第四，保險扶貧具有顯著的正外部性，內化保險扶貧項目的外部性有助于改善其商業可持續性；第五，針對“邊緣貧困戶”和“后脫貧時代”的制度頂層設計亟待完善。