中日城市化高質量發展比較研究
——基于兩國1985—2014年的實證分析

改革開放以來，中國的城市化進程不斷加快。目前中國城市化率已超過58.52%，但是在“輕質重速”城市化發展模式下，中國城市化質量依然不高，城市功能不完善、公共服務供給不足等問題不斷顯現。本文選取日本作為城市化發展的比較分析對象，以期找到中國提升城市化質量的途徑。中日兩國在城市化過程中具有諸多相似之處，兩國都是在政府主導下進行的城市化，［1］城市化過程中均表現出集中爆發增長的特點。［2］同時中日兩國地理位置接近，均屬于東亞文化圈，城市化基礎比較接近。以日本作為比較研究對象，對中國城市化質量可以做出更為客觀的判斷，日本城市化質量的提升途徑對中國來說也具有更好的適用性。

十九大報告明確指出中國的經濟結構改革取得了重大進步，經濟發展進入高質量發展階段。然而，本文通過對比分析發現，從城市功能視角來看，中國的城市化質量與日本還存在明顯的差距。如何在整個城市化進程中解決以往城市化發展過程中的痼疾，同時在未來的發展中將質量作為城市化的重要考量，這是中國城市化過程中必須要面對的現實問題。

一、城市化質量的內涵

“城市是生產工具、人口、享受、資本、需求的集中。”城市化也稱為城鎮化，是指隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其社會由以農業為主的傳統鄉村型社會向以工業（第二產業）和服務業（第三產業）等非農產業為主的現代城市型社會逐漸轉變的歷史過程。城市化最本質的含義是第二、第三產業向城市集中、農村人口向城市轉移，從而使城鎮數量增加、城市規模擴大、城鎮產業結構逐步升級的過程，同時還伴隨著城市物質文明、生產方式、生活方式向農村擴散的過程。［3］

城市化發展應包括速度和質量兩方面內涵。城市化的速度主要表現在城鎮人口占總人口比例的提高、城鎮數量的增加和城鎮規模擴大等方面；城鎮化的質量主要表現在城鎮經濟和社會的發展、產業結構的調整、基礎設施的完善、科技文化的發展、生活方式的改變、環境質量的提高、社會保障的建立、城鎮管理的加強等方面。［4］城市化質量是與城市化發展速度相對應的概念。［5］本文認為城市化的質量是指城市的各項功能的完善程度。城市的各項功能完善程度高，就說明城市化的質量好；城市的各項城市功能完善程度低，就說明城市化的質量差。只有城市的各項功能實現并且協調發展，才能促進城市化發展水平的全面提升，城市化質量才能得以提高。

二、中日城市化質量評價指標與權重

在城市化質量的研究過程中，有部分學者在選取指標的時候混淆了城市化質量和城市化水平。城市化水平并不必然代表著城市化質量，尤其是城市人口等方面側重體現的是城市化水平，只能作為城市化質量的一種參考，城市化質量著重體現的是城市作為城市功能的聚合體，經濟、管理、公共服務等方面才是研究城市化質量重點關注的方面。還有是在評價體系的指標選取上，有些研究學者的指標體系過于簡單，共計十個左右指標來評價城市化發展質量肯定難以全面地對城市化質量進行有效評價，另一些學者的指標體系過于龐雜，將有關城市的方方面面全部納入指標體系，這不僅會削弱主要指標的影響，還會給數據獲取和權重確定造成困難。

本文基于城市化質量指標的完備性、層次性、可比性、可獲得性、匹配性等原則構建中日城市化質量比較研究指標體系，確定城市化質量綜合評價指數由生產功能、就業功能、基礎設施功能、教育文化功能、醫療功能、治安功能、保障功能、消費功能等八個一級指標構成。其中生產功能包括七個二級指標：二產比重、三產比重、二產人均產值、三產人均產值、每平方公里GDP產值、每平方公里二產產值、每平方公里三產產值。就業功能包括三個二級指標：年末單位從業人員占總人口比重、二產從業人員比重、三產從業人員比重。基礎設施功能包括四個二級指標：道路密度、人均公園綠地面積、信息通信（移動電話數）、信息通信（寬帶接入戶數）。教育文化功能包括四個二級指標：萬人大學生數、大學師生比、中學師生比、小學師生比。醫療功能包括兩個二級指標：每萬人醫生數、每萬人床位數。治安功能包括兩個二級指標：犯罪率、案件數（統計案件包括盜竊、搶劫、強奸、兇殺）（負指標）。保障功能包括兩個二級指標：基本醫療保險參保人數、養老保險參保人數。消費功能的二級指標是恩格爾系數（負指標）。

在確定了中日城市化質量指標體系基礎上，采用層次分析法中權重確定的方法，構建一級指標因素兩兩比較的判斷矩陣，［6］確定各個指標的權重。利用通用的1～9比率標度方法，確定表1城市化質量一級指標兩兩比較權重矩陣。對城市化質量一級指標的矩陣進行計算，得出各一級指標的權重。詳細結果見表1。

根據層次分析法原理，利用理論最大特征值λmax與n之差得出有無邏輯混亂指標表示為CI，＜0.1表示可能無邏輯混亂，CR為隨機一致性比率，＜0.1表示表示具有滿意的一致性。具體計算公式如下：

本次權重確定中，CI值=0.023，CR=0.016，均小于0.1，可以認為判斷矩陣良好的一致性。［7］

表1 城市化質量綜合評價體系一級指標權重互判矩陣

表2 城市化質量二級指標權重表

三、中日城市化質量對比分析

（一）中日城市化質量功能性指標對比分析

根據中日兩國1985年至2014年統計年鑒的數據統計，對于部分年份缺失的數據進行均值化處理，結合各功能性指標的權重，得出中日兩國8個城市功能指標每年的具體數值，最終形成每個指標的折線圖。（見圖1-8）

圖1 1985—2014年中日生產功能指數對比

圖2 1985—2014年中日就業功能指數對比

圖3 1985—2014年中日消費功能指數對比

圖4 1985—2014年中日教育文化指數對比

圖5 1985—2014年中日醫療功能指數對比

圖6 1985—2014年中日保障功能指數對比

圖7 1985—2014年中日治安功能指數對比

圖8 1985—2014年中日基礎設施指數對比

從圖1可以看出，就城市生產功能方面比較來看，中日兩國的城市生產功能指數的變化存在較大差異性。中國的城市生產功能指數從1985年的0.196到2014年的0.478，總體上呈現緩慢增長的態勢。而日本的城市生產功能指數從1985年的0.487快速上升到1995年的2.41，之后基本上圍繞著2上下波動。中國城市生產功能指數的變動是隨著我國城市工業化的推進，增速較緩的原因是我國面積廣闊、人口較多。由于日本經濟的外需依賴度較高，其生產功能指數的波動很大程度上是由匯率變動引起的。在1985年中日的城市生產功能指數相差0.075，但隨著日本城市化的快速發展，工業化、信息化的優勢不斷顯現，人均產值不斷攀升，城市生產功能指數也快速上升，拉大了與中國的城市生產功能指數差距。［8］

圖2中對比兩國城市就業功能指數，可以看出，日本的城市就業功能指數1985—2014年總體上是平穩，同時伴隨著很緩慢的增長，即從1.078到1.161，在30年間僅僅增長了7.7%。而中國1985—2014年，城市生產功能指數從0.535增長到1.147，增長了114%，增長率遠遠高于日本。1997年亞洲金融風暴結束和社會主義市場經濟的開放和發展，城市就業功能指數呈現直線式增長。目前來看，中日兩國的城市就業功能指數基本持平。

從圖3可以看出中國城市消費功能指數與日本相比還是存在很大差距的。從趨勢來看，中日兩國的消費功能指數均呈上升趨勢，日本上升較為緩慢，中國上升比較迅猛并伴隨波動。雖然中國的城市消費功能指數一直低于日本，但中日的城市消費功能指數的差距也在隨時間推移慢慢縮小。

從圖4可以看出，日本的城市教育文化指數一直是處于穩定上升趨勢，且增長幅度很大。相比日本，中國城市教育文化指數則經歷了比較大的波動。首先在1985—1995年，中國的城市教育文化指數高于日本，但中國的城市教育文化呈現一個上下波動的不穩定狀態。從2003年開始，隨著中國九年義務教育的普及和大學擴招效果的顯現，中國的城市教育文化功能指數開始穩定逐步上升，使得與日本城市教育文化指數拉大的差距逐漸縮小。

從圖5可以看出，中日兩國的城市醫療功能指數在1985—2014年間均呈現上升的狀態，日本上升幅度較大，中國上升幅度較小并伴隨輕微波動。同時，中國的醫療功能與日本相比差距有所增大。從1985年相差0.64，增加到2014年的0.936。日本的城市醫療功能指數是穩步上升，且每年波動幅度很小。而中國的城市醫療功能指數在1985年到2002年都是微弱下降。2002年到2014年，中國城市醫療功能指數開始增長。

從圖6可以看出，1985—2014年間，日本的城市保障功能指數相對平穩，盡管在1987年之后和2007年之后經歷了一些波動，但波動幅度不大。相較于日本的平穩態勢，中國的城市保障功能指數在30年間經歷較大的飛躍，與日本的差距明顯縮小，截至2014年，該指數僅相差0.2個百分點。這說明，隨著中國基本醫療保險、養老保險制度的完善以及商業保險的發展，中國城市社會保障功能也不斷加強。

從圖7可以看出，1985—2014年日本的城市治安功能指數穩中有升。雖然中國在1985年由于“單位制”的約束，城市治安功能指數還遠遠高于日本，但之后出現大幅下降，一直延續到1990年。中國的城市治安功能指數經歷了繼續波動下降的過程，并于2007年被日本超越。隨著中國城市化的快速發展，農村人口向城市遷移的規模顯著增加，越來越多的農村人口涌入城市，城市治安壓力增大，如城市警察數跟不上城市人口數的增長，這使得中國城市治安功能指數逐漸降低。而逐步進入后城市化的日本已經采取了相應措施應對人口遷移帶來的城市治安和安全問題，因此其城市治安功能在2002年之后反而得到了顯著提升。

從圖8可以看出，1985—2014年中日兩國的基礎設施指數均出現了較大幅度的上升，日本是平穩上升，中國是波動上升。中國的城市基礎設施功能指數與日本存在較大差距，且這一差距并沒有隨時間減小反而更加擴大了。具體來看，日本城市基礎設施指數只有在1985—1987年才下降了，其余年份都是上漲的，而在2012年更是加快了增長速度。中國的城市基礎設施指數從1985年到1995年間變化不是很大，從1995年后一直到2005年都是在快速增長。但2006年出現大幅下降，這主要是由于中國人均綠地面積的大幅下降引起的。之后，中國的城市基礎設施功能指數開始穩步回升。中國2014年的城市基礎設施指數才0.1527，而日本城市基礎設施指數在1985年就已經達到0.2026，也遠遠超過了中國。

從1985年至2014年城市化質量8個功能性指標變化的過程來看，中國的城市化質量各指標的波動較大，這種變動是由于中國城市化進程較快，導致各城市功能的發展滯后于城市化進程造成的。雖然中國的城市功能指數與日本的差距逐步縮小，但不可否認，中國在城市化質量各方面與日本還存在一定的差距。

（二）中日城市化質量綜合評價指數對比

通過計算中日城市化質量的一級指標，得出了中日城市化質量綜合評價指數。如圖9：

如圖9可見，1985—2014年間，中國與日本的城市化質量綜合評價指數總體上均隨著時間呈上升趨勢，但中國的城市化質量指數小于日本的城市化質量綜合評價指數，日本的城市化質量在這一階段高于中國的城市化質量。

具體來看，日本的城市化質量綜合評價指數在1985年到1995年間大幅上升，而中國在這一時期城市化質量綜合評價指數是先出現了小幅度下降，而后穩定提升；接下來，日本的城市化質量綜合評價指數上升幅度下降，并上下波動，這主要是受到中日兩國匯率波動的影響，但總體日本的城市化質量是處于上升趨勢的。

中國城市化質量綜合評價指數在1990年后開始快速上升，只有在2005年到2006年間是明顯下降的，其余年份均表現為增長。1995年后中國城市化質量綜合評價指數開始加速增長。從圖上明顯可以看出，中國的城市化發展與日本是存在較大差距的。

2014年，日本城市化質量綜合評價指數達到1.605，中國這時才達到0.868，而日本在1985年就已經超過這一水平，達到0.928，一定程度上可以理解為日本在20世紀80年代中期就已經達到甚至超過中國現如今的城市化質量水平。

根據中日兩國城市化質量綜合評價指數及城市功能指數的對比分析，本文認為，中國的城市化質量與日本還存在較大的差距，這除了與中日兩國的地域和人口差異有關以外，還與兩國城市化發展路徑有關。

四、日本高質量城市化的特點分析及其對我國的啟示

日本國土面積狹小，人均資源稀少，但其在短期內實現了高度的城市化。相較于很多歐美國家來說，其城市化水平高、質量高、效率高、遺留問題少。而中國的城市化發展模式較為粗放，遺留的問題較多且較為復雜、城市功能不夠完善，這些問題可以在日本的城市化發展進程中尋求一些借鑒和啟示。

（一）政府主導的城市化

日本的城市化進程落后于歐美，［9］1945年二戰結束后日本的城市化率一度下降為27.9%，僅相當于美國19世紀末的水平。但是，在后續的城市化進程中，日本不僅借鑒了歐美城市化發展的諸多經驗教訓，還積極發揮政府在城市發展規劃和危機應對方面的引導作用，將政府的角色由被動調整變為主動應對，促成了日本城市化發展的后發優勢，實現了日本城市化對歐美的超越。

（二）大都市圈帶動周邊城市化

在日本工業化迅速推進之后，人口的大量轉移使得城市人口密度過大，一定程度上超出了城市的人口承受能力，導致了很多城市病問題。因此，日本大力發展城市交通和城際交通，交通方式的多樣化和交通狀況的改善不但為城市的擴張提供了條件，還讓城市的郊區越來越受到城市居民的歡迎，使得日本城市化開始走上郊區化的道路。在日本的城市和農村之間形成了很多居民區和工業區，隨著交通的發展，城鄉交接地帶的城市化水平逐漸提高，［10］城市功能逐漸完善，這些城鄉交接地帶在經濟文化、基礎設施、生活方式等方面與大城市的差異越來越小，逐漸形成了都市圈。大都市圈的出現，減少了中心城市的用地、住房、交通、環境等壓力，帶動了周邊郊區的發展，將原本中心的工業城市和周邊郊區連接成為一個系統的地帶，［11］這不僅大大地解決了城市中心住房擁擠、交通不便的問題，也促進了日本城市化的均衡發展。進一步的，隨著日本對大城市城市以及周邊都市圈范圍的基礎設施要求逐漸提高，都市圈輻射范圍越來越廣，使得周圍的地域界限越來越模糊。而在城市的發展過程中，都市圈以及其周圍區域，由于歷史因素或是早期工業發展的關系，其城市間發展重心各有不同。在后期發展中，各地區明確了各自的發展方向，各地區發展自身優勢，協同合作、相互促進，逐漸形成了日本現在的城市化發展格局。

（三）高速工業化推動城市化

在日本城市化的開始階段，舊城的改造和新城的規劃建設是一起實施的。東京、大阪、名古屋這些早期發展較快的大城市，通過大力發展大機器工業，吸引了大量人口的流入，并且帶動了經濟的發展。同時很多城市開始轉型，由原本傳統的城市手工業為主的模式轉變為以生產技術提高為核心的工業生產型城市。工業發展吸引了大量農村的勞動力到城市就業，在峰值階段，有大約300多萬的人口遷移到三個主要的大都市地區（東京、大阪和名古屋），［12］而這些人口大部分來自于當時的日本農村和小城鎮。隨著日本工業化進程的提速，人口的增加則大部分集中在人口較多的幾個大城市，而后勞動力加速向重工業城市集中，［13］形成了四大工業帶，城市化水平有了顯著提高。工業化的高速發展促使人口由農村地區向大城市地區轉移，由農民向技術性人才的身份轉變直接促進了日本城市化的進程。

（四）發達的交通網絡促進城市化

在日本工業化和城市化的高峰過后，由于成本上升，經濟增長速度放緩，城市化速度下降，城市人口基本達到飽和，城市工業對新增勞動力的吸納能力減弱。［14］在整個工業化的過程中，日本城市人口的分布發生改變。1990年東京都市圈930萬就業崗位中有670萬位于東京市區，每天進入東京上班的人口達到404.8萬人，［15］而日本利用東京發達的公共交通體系，成功解決了早高峰時的擁堵以及交通污染等一系列問題。同時，由于軌道交通形成的較早，使得東京成為世界上CO2排放量較低的城市之一。日本關于交通發展方面的政策非常重視，頒布了一系列法規，力求通過這一系列法規和開發手段，在各個層面都能達到道路交通良好發展的目的。日本交通的發展，不僅優化了日本城市人口分布，還促進了日本城市的空間結構改善，進而促進了城市群的發展。

（五）大中小城鎮功能互補的城市化

日本在依托太平洋沿岸城市集中發展城市化的同時，并沒有忽略其他中小城市的發展。日本的城市化過程不僅注重大城市本身的發展規劃，還提出在制定大城市發展規劃時必須考慮中小城市與大城市基礎設施及公共服務的共享問題，在相關法律中嚴格規定了大城市基礎設施和公共服務覆蓋的范圍、與中小城市的距離等內容。這種做法一方面提高了日本城市化的效率，節約了城市化過程中的基礎設施和公共服務投入，另一方面又保證了中小城市基礎設施及公共服務等相關城市功能的完備性和高水準。

（六）住房保障政策支持城市化

日本在房市方面的政策有著很嚴密的調控。具體經濟手段包括：第一是日本特殊稅收制度，較低的交易稅、較高的所得稅。這樣不僅為居民日常改變和改善居住的房屋的需求提供了便利，有效防止售房者將稅收轉移到購房者處，同時能夠對投機性購房需求造成打壓。其二，日本有金融信貸傾斜政策，銀行擁有完善的個人住房貸款資信審核制度。日本人的可貸款數量與家庭收入相關，這使得絕大多數城市家庭無法利用金融杠桿放大資金總量投資炒作房地產和購買多套房。［16］其三，日本為低收入者建設公營住宅，為中等收入者建設公團住宅，同時又建立屬于公益性質的公社住宅，這些管理措施都從很大程度上解決了日本公民遷移過程中出現的住房問題。

（七）重視環境管理的城市化

在1966年至1970年間，隨著工業的高速發展，日本出現了嚴重的污染，大氣污染、水污染、自然環境破壞等環境問題凸顯。這些城市化進程中出現的環境污染逐漸引起了日本政府及公民的重視。面對各種污染問題，日本出現了很多群眾性的環境保護運動。同時政府也加強宣傳，推進環境保護。城市化后期，日本政府從法律上加大了治理環境的力度，建立了較為完善的法律體系，同時開發新技術，利用科學技術降低污染。這使得日本的環境問題得到了及時的治理。中國對生態治理的重視，很大程度上是在解決以往城市化過程中遺留的問題，從而彌補城市發展中的環境短板。

（八）提升國民教育助力城市化

日本《社會教育法》的規定，在市鎮村設置公民館。“目的在于通過與居民實際生活相結合的教育、學術及文化等方面的活動的開展，以提高居民教養、增進健康、純化情操，進而振興居民文化生活及提高社會福利（第20條）。”［17］公民館的創立，不僅僅是為了城市化的適應性舉措，也反映了日本對于教育的重視程度。它作為居民學習和實踐的一個場所，也從側面給政策的推進有了一個與普通市民接軌的途徑，滿足了城市化發展過程中居民日益增長的物質和精神文化的需要。從數據來看，日本的萬人大學生數早在1995年左右就已經高于中國現在的水平，而中國則是從1998年才開始有比較大的增長，國民接受教育的程度很大部分反映了國民的平均知識水平，接受的教育程度較高，總體國民素質也相對較高。

五、中國提高城市化發展質量的路徑選擇

相對于中國1985—2014年30年間的高歌猛進的、抓大放小的、粗放的城市化進程，日本經歷的是漸進的、全面的、精細的城市化過程。結合我國現階段的國情、城市化發展過程中的經驗教訓以及上述的日本城市化的啟示，本文認為中國應該從新型的政府主導的城市化、中小城鎮的高質量城市化、大城市的低密度郊區化、注重城鄉一體化等四個方面尋求未來中國城市化的發展路徑。另外，城市功能不完善是我國現階段城市化質量不高的根本原因。在中國的城市化進程中，諸如城市擁擠、城市安全、城市環境等問題，均是由于相關城市功能不完善不健全造成，所以要解決城市病，重在提升城市功能。

（一）新型的政府主導

現階段中國的城市化率已經超過了世界平均水平，政府應該針對中國城市化進程的不同階段，適時調整主導的策略和方式，在新的階段選擇新的政府主導的城市化路徑。［18］新型的政府主導體現在政府主導策略的調整、政府主導方式的轉變上。在新的階段，政府的城市化策略要從單純的主導城市擴張和城市建設，調整為以城市化質量提升為導向、健全城市功能評價機制、完善補全城市功能短板的城市化發展策略。政府的城市化主導方式要從高歌猛進的、抓大放小的、階梯式發展的，粗放型主導方式，轉變為平穩勻速的、全面發展的、因地制宜的、精細型的主導方式。

（二）中小城鎮高質量發展

中國的地域面積和版圖形狀和日本差異極大，這導致了只有中國的東部沿海地區可以選擇日本的大城市沿太平洋沿岸帶狀分布、基礎設施和公共服務功能輻射周邊中小城市的城市化發展路徑。事實上，中國的東部沿海城市群和城市帶的發展，確實讓中國東部的中小城市已經在一定程度上體驗到了大城市基礎設施和公共服務輻射共享益處。中國中部和西部地區的中小城市的數量明顯高于東部沿海地區，且中小城市的城市化發展水平和發展質量均落后于東部沿海地區。因此，中國的中小城市，尤其是中部和西部地區的中小城市有機會發揮城市化的后發優勢，提高城市化質量、完善城市功能、減少和減輕城市病的影響，在后續的城市化發展過程中實現城市化水平和城市化質量的同步協調發展，［19］實現高質量的城市化。這就需要中國中部和西部地區的中小城市在后續的城市化發展過程中，更加注重自身城市功能的完備和完善，并通過其高質量的城市功能輻射周邊的農村地區，進一步提高中國整體的城市化水平和城市化質量。

（三）大城市低密度郊區化

日本的大城市群相對集中，這和日本地域面積相對狹長有著很重要的關系。而在我國，北京、上海這樣的超一線城市，以及一些一線城市，其地理位置相隔較遠，中國國土面積遼闊，高度集中的城市群難以帶動全國其他地區的發展，應當選擇低密度郊區化的城市化路徑。［20］盡管如此，日本城市群帶動的郊區化卻有著很強的借鑒意義。日本城市群的發展帶動了周邊郊區的發展，城市界限的模糊不僅大大降低了中心城市所承受的壓力，也帶動著周邊郊區逐漸發展成為有著工業特色或其他產業特色的地區，經濟的發展不斷形成輻射的網絡，擴大著城市面積。因此，中國應該選擇大城市低密度郊區化的城市化路徑，保持中心城市的發展，大力推進郊區的城市化進程，緩解中心城市壓力，以中心城市為核心圈，輻射周邊經濟發展。

（四）城鄉一體化發展

在中國城市化過程中，由于大城市的發展速度明顯快于中小城市，城市功能和人口大量集中于中心城市和城市中心，這使得城鄉之間的差距不但沒有縮小，反而越來越嚴重。也造成了部分中小城市周邊城市化發展緩慢甚至趨于停滯的現象。在中國后續的城市發展過程中，應該選擇城鄉一體化發展的城市化路徑。在規劃中小城市發展并完善其城市功能過程中，著重利用其基礎設施和公共服務功能對周邊農村地區的輻射帶動作用，將大、中、小城市發展與周邊農村發展視為一個整體進行規劃、建設、考量，實現城鄉共同發展，減小城鄉差距。同時，在較偏遠的農村地區設立新的城市，完善其城市功能，使其城市功能輻射和惠及周邊農村地區。

（五）著重完善城市功能

城市功能不完善是中國現階段城市化質量不高的根本原因，完善城市功能是提高中國城市化質量的核心。在中國的城市化發展進程中，以經濟建設為中心的指導思想，促進了中國城市功能中的生產功能和就業功能的快速發展，同時也在很大程度上忽視了其他城市功能的均衡發展，影響了中國城市化質量的總體水平。因此中國未來的城市化進程中，應著重完善諸如城市醫療功能、教育文化功能、保障功能、治安功能以及包括交通和城市建設在內的基礎設施功能。作為完善城市功能的保障，中國還應該健全包括戶籍制度、社會保障制度在內的相關制度，提升政府在包括城市治安、城市環境等方面的管理職能，增強政府在城市文化、城市規劃等方面的機制建設，加大政府在城市醫療功能和教育功能方面的投入。

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