PPP 模式在基礎設施建設管理中的應用

（教授），

一、引言

改革開放以來，政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式在我國已有多年的發展歷史，經歷了探索、試點、推廣、停滯與再發展五個階段（見下頁表）。自2013年中共中央在十八屆三中全會上提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，PPP模式供給城市基礎設施服務進入一個新的發展時期，一系列政策隨之相繼出臺。2014年，國務院、財政部、國家發改委先后發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》；2015年，國務院出臺了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》；2017年7月，國務院法制辦發布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，為在基礎設施和公共服務領域推廣PPP模式提供了政策依據。

自十八屆三中全會提出推動“政府和社會資本合作”以來，雖然政府頻繁推出項目，然而，PPP模式的應用仍然在準入機制、合同管理與政府監管等多個方面存在種種不規范之處。受制于制度層面等諸多不確定性因素，社會資本特別是民營資本對PPP依然持不樂觀態度。據民生證券統計，在1.6萬億元的PPP投資項目中，真正簽約的只有2100億元，僅占總額的八分之一左右[1]，說明我國PPP制度建設還任重道遠。本文嘗試采用案例分析法探討PPP模式在污水處理項目中應用的經驗與教訓，為提高PPP模式的運營效率、防范相關風險提供對策建議。

二、案例概況

（一）案例背景

污水處理設施建設由于周期長、投資大，具有一定的自然壟斷性特點，加之我國曾長期實施計劃經濟體制，污水處理服務被視為公共產品，長期由政府負責供給。然而政府主導模式面臨財政負擔巨大、技術和管理經驗落后、運營效率低等問題，已無法適應時代發展的需要。自20世紀90年代起，我國就嘗試通過特許經營、BOT等方式吸收社會資本參與污水處理廠的建設和運營管理[2][3]，為引入PPP模式建設基礎設施提供了最早的制度實踐樣本。

進入21世紀，涉水公共服務產品供給的市場化改革進一步推進，通過對公共服務產品生產競爭性環節與自然壟斷環節更詳盡的區分，在競爭性領域引入市場機制以提高經濟效益，并理清政府與市場的邊界。位于廣州市番禺區的鐘村污水處理項目（以下簡稱“鐘村項目”）正是在這一背景下嘗試采用PPP模式進行投資運營的污水處理項目。

PPP模式在我國發展的五個階段

（二）項目基本情況

鐘村項目由廣州市番禺區政府于2004年授權區水務局污水處理辦公室（以下簡稱“區污水辦”）負責以公開招投標方式設立項目法人，以BOT（建設—運營—移交）方式建設。項目獲得了當地政府的重視，很快得以立項批準。2009年，區污水辦發布招投標公告并組織招標，確定廣東省環境工程裝備總公司（以下簡稱“省裝總”）為中標人。同年6月，省裝總成立了單獨的項目公司——廣州市天重投資有限公司（以下簡稱“項目公司”）負責鐘村項目的建設、管理和營運。根據合同規定，項目公司擁有25年的特許經營權。項目公司在特許經營期內對鐘村項目進行融資、設計、建設、營運、債務償還、資產管理和維護，收入來源于0.705元/噸的污水處理服務費，項目建成后預計達到4萬立方米/日的污水處理量規模。特許經營期滿后，項目公司將鐘村項目無償移交給區政府。

根據合同規定，項目公司需在兩年內完成鐘村項目基建工程。雖然項目并未能按合同規定的進程推進，但工程最終于2014年12月通過了相關部門的合格驗收，并投入運行。隨后出于各種原因，項目公司無法繼續經營，不得不與政府談判協商回購項目事宜，經談判協商后于2015年由番禺區政府回購鐘村項目，并委托番禺區水務公司下屬的番禺區污水處理有限公司接管。鐘村項目由此成為一次不成功的PPP項目實踐。

（三）項目實施過程

鐘村項目從招投標開始即陷入僵局，到最后以項目回購結束，下面嘗試對其運作過程進行梳理，分析影響鐘村項目實施的關鍵因素，探討其作為一次不成功的PPP項目實踐所能提供的制度啟示。

1.招投標與合同簽署階段。鐘村項目于2004年確定采用BOT模式進行建設后，首先進入招投標環節。然而，招投標過程并不順利，一方面有投標人舉報候選單位項目測算數據的不準確與不真實，另一方面投標單位也由于招標文件有漏洞而數次發布招標補充公告，而市紀委監察局調查發現，區建設工程招標管理辦公室、區市政園林管理局（大部制改革前的污水處理行政主管部門）在鐘村項目招標過程中職責履行不當，需對違法違規現象進行處理[4]。

直至2009年，區污水辦才與省裝總簽訂了《中標合同書》《特許經營協議》與《污水處理服務合同》，預計總投資6000萬元，并約定項目公司向政府方交付100萬元前期開發費用及500萬元履約保證金；由番禺區政府提供項目建設用地，征地工作由鎮政府負責；配套管網系統由番禺區政府相關部門投資建設。番禺區基建辦負責確定中標單位后，如何就雙方的責權利擬定合同也是一個復雜的利益博弈過程。由于作為中標人的省裝總是一家非本地企業，為了“更好地運作”鐘村項目，不得不設立一家本地企業——廣州市天重投資有限公司作為項目公司，導致項目發生了第一次轉包。但項目公司看來不過是一個名義公司，因為其轉而又將勘察、設計、施工等工作再次以招投標的形式外包，而中標單位卻是其頂頭上司省裝總。而省裝總“二次中標”后，又將項目施工工程進行了第三次分包，其中：廣州電白建設集團有限公司分包土建工作；而項目公司“突然發現”自身無利可圖，重又要求分包機電設備工程部分。這種層層轉包的行為，為后續的項目責權利關系的不清晰埋下了伏筆（見下圖）。

鐘村污水處理BOT項目的承包與轉包圖

2.項目建設階段。進入項目建設階段，鐘村項目首先遭遇了重大的政策環境變數，直接影響了工程建設的質量。首先，2010年廣州亞運會這一重大事件導致城市各項建設進入加速軌道，在水環境方面廣州市要求全市必須在2010年9月30日前完成各大污水治理項目。在此壓力下，鐘村項目原計劃的2年土建工期不得不縮短為6個月，為工程建設質量問題埋下了隱患。其次，受廣州大部制改革影響，2010年鐘村項目的直接行政管理部門區污水辦從區市政園林局調整至區水務局，導致政企合作出現了“斷層”現象。

如前所述，復雜的轉包關系也為工程建設帶來了消極影響。例如基建完成后進行設備調試時，發現污水處理廠的進水環節有問題，面對追責，土建承包商和機電設備承包商卻相互推諉扯皮，查考合同則發現其中并沒有明確設備調試的責任歸屬，從而不得不由政府出面請求第三方調試，由項目公司承擔該筆“意外”的費用。

在PPP項目中，政府應對項目的建設質量和安全負有監管責任。項目動工前，區水務局成立了一個4人臨時監督小組，對全區100多項在建水務工程質量安全進行監管。由于人手不夠，監督小組不得不采取輪流現場監管的辦法，導致監管職責難以落實。

3.項目回購階段。臨近亞運會開幕，一方面政治任務急迫；另一方面項目公司卻難以認同“加快建設”這項不具有合同約束力的行政命令，沒有積極回應政府要求，多次商談未果，為了完成任務，政府正式提出與項目公司終止合作伙伴關系，回購鐘村項目。回購作為一個應急方案在匆忙之中出臺，回購方式并未得到詳盡的規劃，而項目仍以采用邊談判邊建設的方式運作，導致回購拖延至2015年才完成。

三、PPP模式應用的制度反思

PPP模式下公共部門與私人部門建立合作伙伴關系，發揮各自的優勢，提高公共服務產品供給效率，該模式是20世紀70年代以來新自由主義興起和“小政府”理念發展的結果。在民生領域與社會建設上，新自由主義承認市場機制的局限性，但認為市場失靈不是市場機制本身造成的，而是政府過度干預的結果，在這樣的理論思想指導下，PPP模式在以引入私人部門積極參與為核心內容的公共服務供給的市場化改革中得以發展[5]。然而必須認識到，PPP模式不僅僅是一種新自由主義視角下市場導向的融資模式，更是一種新的管理模式和社會治理機制，在引入市場資本的同時，更需要政府正確地行使職能。上述鐘村項目運營管理中所反映出的政府、市場和公眾多方伙伴合作關系的缺失，政府與社會資本收益風險分擔的不合理，市場準入不規范和監管機制不健全等現象，是市場失靈和政府干預失效雙重作用的結果。

（一）多方伙伴合作關系的缺失

PPP模式的參與主體包括政府、企業和公眾，但多數PPP項目中，容易產生政府責任的缺位和越位、公眾參與缺失等問題，多方伙伴合作關系的缺失使PPP項目陷入困境，鐘村項目亦存在相關問題。

1.政府責任的缺位和越位。在PPP合作伙伴關系中，私人部門是公共服務的長期提供者，政府部門作為管制者其責任在于制定法律規范、規劃計劃、監督績效、管理契約等。在鐘村項目實施過程中，政府責任缺失與管理越位問題十分明顯，重項目投入而輕項目管理：一方面，政府責任缺失，對低價競標缺乏監管、合同制定過于粗簡，且放任中標企業獲得項目經營權后又發生“層層轉包”而不干預，導致責權關系復雜、難以協調；另一方面，存在以行政命令干預企業經營管理的越位行為。

2.政企行為偏差。對于政府部門而言，PPP是拓寬投融資渠道、緩解基礎設施建設財政壓力的有效渠道，但投融資遠非PPP的全部內涵，如何提高公共服務的供給質量才是PPP應有的題中之義。對于企業來說，PPP的吸引力在于提供了市場機會，但在追求利潤的同時履行企業的社會責任也是必然要求。成功的合作關系有賴于通過恰當的激勵機制消弭利益訴求不一致所導致的沖突，并尋求共同的目標契合點——優質公共產品供給。鐘村項目失利的一個重要原因就在于政府將工作的重點局限于降低財政支出，而企業則專注于投資獲利機會，從而將公私合作伙伴關系異化為一個通過招投標降低投入成本的過程，無法形成理性的市場競爭機制。回顧鐘村項目的招投標過程，社會資本方急于拿下項目，為了在招投標中獲得競爭優勢，不惜降低收費標準參與競標，完全忽略了對投入產出回報率的考量。事實上，省裝總正是由于所報的0.705元/立方米污水處理服務費在5家競標公司中是最低的收費標準，才成為中標者。據調查，2009年廣州城區執行的污水處理費標準是0.9元/立方米，主管單位負責人也表示根據實際測算，鐘村項目營運要達到1元/立方米左右才能保證不虧損，因此省裝總所接受的收費標準根本無法實現盈利。

3.公眾參與缺失。PPP項目運行中，政府被認為是代表公眾意見的一方，但實際運行中，政府更關注的是項目績效，以至于我國PPP項目的公眾參與缺失，也導致了鐘村項目中政府為確保任務的完成而提早收回項目。

政府、企業、社會的邊界界定是公共管理領域的重要課題，也是理論難題，在基礎設施公共服務從傳統的政府供給轉向公私合作供給的過程中，如何重新界定政府的角色定位尤為困難。一方面，在新興的PPP公私合作領域，專業管理人員不足、管理經驗缺乏問題普遍存在，成為政府管理責任缺失的重要原因；另一方面，相關理論研究較為缺乏，而PPP模式具有非常靈活、個性化的特征，其實踐經驗往往難以上升為一般的理論總結。2015年，新的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》頒布，但其僅僅對“特許經營者的成本監審、績效評價以及監管機構的信息公開和突發事件應急預案的制定進行了簡略的規定”[6]，說明政府作用的邊界界定仍然是一個需要長期探索的問題。

（二）政府與社會資本收益風險分擔的不合理

基礎設施服務項目由于投資大、回收期長，期間往往面臨各種政策環境的變化，使得社會資本進入面臨較大的政治風險。一方面，由于法規制度設計不完善，無法提供有效的PPP項目運作規范；另一方面，由于地方政府改革力度和頻度均比較大，因此，政策環境的不穩定成為PPP項目運作所面臨的主要風險之一。在鐘村項目實施過程中，接連遇到特定重大事件（亞運會）、大部制改革（主管部門變更）等重大環境變化，加之缺乏對可能出現風險的預計，更沒有相關應對方案的制度設計，當項目運作的連續性、政策一致性受到嚴重影響時，主要不確定性風險因素均由企業承擔，出現了政企責任分擔不均的問題，影響了企業的合作積極性。

經濟風險是基礎設施公私合作經營所普遍面臨的最大風險。在鐘村項目中，政府與企業簽訂的《特許經營協議》明確規定了區污水辦在合作經營中應承擔的責任，即確保規劃區的收集和輸送至項目所在污水處理廠的污水量達到的基本線，也規定了項目公司在經營不善時應承擔履約責任。但協議的簽約雙方明顯居于不平等地位，例如在政府未能履約的情況下并沒有相關措施制約，對于企業則提出了明確的違約金計算辦法，并且由于政府沒有設置唯一性條款，在鐘村項目運作的同時，出現了同區域同期的其他類似PPP項目招標單價高出30%～40%的情況，嚴重打擊了鐘村項目實施公司的積極性。

（三）市場準入不規范和監管機制不健全

隨著市場的開放，社會資本進入基礎設施投資建設領域，我國法規制度的建設仍然存在相當大的空白，遠遠不能滿足急劇增長的市場需求。鐘村項目計劃開始時，主要適用的法規依據只有建設部于2004年頒布的《公用事業特許經營管理辦法》，不但法律位階效力不足，在準入方式、價格管理、爭端解決方面也存在很多漏洞。

1.市場準入不規范。一是私人投標單位通常會隱瞞信息或通過不合理定價來中標，繼而引發投資中斷或終止、運營或管理不善等問題。鐘村項目的失敗，一定程度上也與合作企業的綜合能力有關，而目前PPP項目中對企業的綜合能力、資金流動等缺乏科學考量。二是公共服務定價機制不完善，受項目長期性和市場不完全競爭等因素的影響，政府難以得到社會資本真實的成本信息，以至于在鐘村項目中，一方面政府未及時糾正中標企業不合理公共服務報價，影響了項目的后續運營，另一方面同類項目的其他中標價格較高，對市場機制的公平性造成了影響。

2.監管機制不健全。私人資本在強烈的利益驅使下，對不完全市場化的公共產品領域所帶來的風險估計不足，需要有效監管，否則項目的建設質量和運營標準難以達到預期效果，并極易引發糾紛。完備的合同體系和良好的爭議解決協調機制是項目長期順利開展的重要保障，但實踐中PPP項目合同很難明晰體現出合同雙方的權利和義務，且不同主體對于合同內容的理解也有偏差。鐘村項目中，政府監管的不到位、第三方監管的缺失和合同制定的不完備等都導致了項目質量和運營的不合標準，并為后期項目回購帶來了困難。

四、完善PPP制度建設的對策建議

（一）理順協商合作機制，轉變政府角色

首先，理順部門間的協商合作機制。目前我國PPP項目運行仍采用財政、發改部門與行業部門分割管理的體制，并深受地方行政管理改革的影響，存在管理主體不明、職責交叉、隨意性大等問題。2014年財政部成立了PPP中心，其職能包括政策研究、培訓咨詢、信息統計與發布、合作交流等，但在地方層面基本上沒有建立統一的管理部門，處于各自為政的狀態[7]。其次，各部門關于PPP的管理也偏重政策支持，行政管理與服務薄弱。PPP管理體制應朝向“集中管理+部門協作”的方式進行完善，明確財政部門的主管職責主要包括承擔項目庫建設、采購信息平臺構建、財政政策制定等職能，發改部門對財政支持績效進行評價，行業主管部門則主要承擔業務監督管理職責。

在政府與企業的關系方面，既要轉變傳統計劃經濟體制下的政府“大包大攬”式思維；也要避免引入PPP模式后，往往偏重前期的融資，對后期項目的實施特別是項目建成后的監督保障不足的問題。政府需要轉變角色定位以適應PPP經營模式的需要，避免既扮演參與者又扮演監管者的雙重角色。政府不但要退出對具體經營業務的管理，賦予企業充分的自由經營的權利，而且要對項目實施的全流程建立嚴密細致的監管制度，加大監管力度。在項目前期要承擔風險決策評估與市場準入的監管責任，在經營過程中要對產品質量、績效和價格實施監管，組織協調生產、管網輸送與終端服務的銜接，建立危機事件的處置預案等。政府要切實履行規劃指導、識別評估、咨詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，建立統一的信息發布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，同時要強化政府的契約精神，依法行政，使行政行為具有一致性、連續性和穩定性，確保項目實施公開透明、有序推進。

（二）建立完善的激勵機制和公正的風險分擔機制

社會資本進入準公共事業領域后，準公共事業的公共性、非競爭性和非排他性特征使得社會資本進入存在著一般市場不具有的獨特風險。因此，為吸引更多的資本進入，需要一個公平、開放、透明的市場環境，要完善付費機制，建立有效的激勵制度，保障項目的有效落實。在投融資方面，應明確政府主導、政策支持的原則，堅持多元參與、市場運作的方向，豐富市政債券、資產證券化、城市發展基金等產品，與銀行信貸、財政撥款、自籌資金相結合構建多元融資體系[8]。在回報機制上，要綜合采用使用者付費、政府付費和政府可行性缺口補助等方式，包括：轉變財政支持政策，將建設補助轉變為運營補助，實施獎勵政策以轉變依賴補助的單一形式；完善污水處理及管網建設等各領域的價格機制，建立健全基于保障合理利益原則的動態收費標準機制；優化政府的優惠政策，探索水環境治理市場領域的風險規避和補償機制；鼓勵采用第三方支付體系；將有關財政資金納入中期財政規劃管理。

PPP模式的成功應用在很大程度上依賴于正確的風險辨識以及合理分配，為了避免項目參與主體對風險偏好與風險處理能力的濫用，要針對各類風險選擇適宜的承擔者。PPP項目涉及的風險主要包括政治風險、法律風險、建設風險、運營風險、市場風險、財務風險、不可抗力因素等[9]。應根據政府和企業各自的優劣勢合理確定風險、分擔責任，目前被較廣泛認同的風險分擔原則是：由風險控制力最強（包括控制成本最低）的一方承擔相應風險；風險承擔程度與回報所得相匹配；私人部門承擔風險要設定上限。根據上述原則，一般來說，政治、法律風險應該主要由更有控制力的公共部門承擔；建設風險、運營風險、市場風險和財務風險應主要由社會資本提供方承擔；對于自然災害等不可抗力風險，則需要建立公共部門和私人部門的風險分擔機制。在更具體的風險分擔制度設計上，則可以運用博弈合作、定性、定量等方法加以確定。此外，建議參與項目的社會資本提供方成立專門的項目公司（Special Project Vehicle，SPV），與政府簽訂協議。為保證項目順利建設，SPV可與市場上的其他公司簽訂執行項目各項任務的協議，但同時政府也要和這些公司簽訂協議以分擔違約風險，并引入合約的定期審核機制，在規定年限內重新審定合約條款，同時設立仲裁機制以保證審核的公正性和合約的有效性。

（三）完善法律法規，加強第三方監管

1.完善法律法規。PPP模式是基于法治與契約精神的全生命周期管理過程，每一個環節都體現著法治精神和契約。首先，建立統一的高位階PPP立法是統一協調多部門管理、保障多利益主體權益的必要保障。目前，我國僅有《政府采購法》《行政許可法》《招標投標法》中有關于PPP的個別條款規定。近年來，國務院及各部委發行了眾多關于PPP的政策性文件，但法律效力不足，亦多局限于原則性規定，難以為PPP項目的操作提供具體的法律規范。應該進一步推動更高層次的立法行動，從行政法學、經濟法學等多學科領域充實PPP的立法理論研究，基于PPP對象的準公共物品屬性設立立法指導思想、法律構架和內容體系，明確PPP合作領域、法律屬性、原則方針、管理體制、法規銜接等重大問題。其次，在部門規章制定與地方立法層面上，需要加強操作細則制定與PPP案例庫的建設，應結合現有財稅制度的改革，完善項目審批流程，就PPP的運作形式、市場準入標準、價格管理、爭議解決機制、監管機制、退出機制等進行詳細的規定，實現PPP項目的評估篩選、采購招標、合同管理、績效監督的全流程管理。

2.加強第三方監管。PPP模式中政府和私營部門實際上可看作是委托—代理方，作為委托人的政府期望通過代理人的行為實現公共設施建設效率和利益最大化，而作為代理人的私營部門則期望追求自身利益的最大化，因此監管制度在這種關系中至關重要。除法律法規的約束之外，還應加大政府、企業之外第三方監管的力度，并保證公眾的參與性，為確保監管的獨立性，可納入工程師、律師和財務等成立專門的業主委托人小組（Intelligent Client Team，ICT）對項目運營進行監督，小組成員可根據項目進展的不同階段發生變動，以對工程質量、價格標準等進行監督。

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