以學區制改革為著力點完善義務教育優質均衡發展體制機制

馮洪榮

自2016年起，北京市教委積極推進學區制管理、集團化辦學等區域擴優改革，全市各區結合實際情況積極探索，不斷推進學區制管理和集團化辦學，取得了卓有成效的效果。

調研顯示，學區制改革在緩解擇校矛盾，保障義務教育入學機會公平；在拓展教育資源，構建開放辦學格局；在強化統籌協調，有效提升區域整體辦學格局；在強化統籌協調，有效提升區域整體辦學水平等方面，發揮了積極的促進作用。

截至2017年10月，北京市共有學區131個，覆蓋12個區，1053所法人學校，占中小學總數的64.6%。平均每個學區規模為8所學校，學區在校生總數為96.8萬人，平均每個學區在校生7400多人。

為更好地呈現北京市在學區制管理、集團化辦學方面取得的經驗，本期，我們邀請市級、區級、學區、教育集團和學校等不同層面的領導和專家進行詳細介紹。

為貫徹落實黨的十八屆三中全會做出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務院《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，以及市委市政府《關于推進義務教育優質均衡發展的意見》，不斷縮小城鄉、區域和校際間教育差距，擴大優質教育資源覆蓋面，促進義務教育優質均衡發展，北京市近年來不斷加大政策引導與扶持力度，支持各區進行學區制、集團化等優質資源擴增模式的改革探索。各區在實踐中形成了各有特色的學區實踐模式和集團化等辦學形式，有效促進了義務教育優質均衡發展。

學區制改革的實踐探索和初步成效

在學區制改革實踐中，北京市教委將著力點放在“深化體制機制改革，構建現代教育治理體系”上，加強頂層設計，強化市級引領。近年來，在推進學區制管理和集團化辦學的過程中，市教委主要采取了四項措施。

一是加大市級經費支持力度。從2016年起，每年有4400萬元的市級引導性支持經費，覆蓋全市所有區，鼓勵區域開展集團化辦學、學區制管理的實踐探索。

二是開展全市現狀調研。2017年9月，面向全市各區及部分參與學區制改革的學區和學校發放近500份問卷，經過收集整理、匯總分析數據，目前已初步完成調研報告。此外，集團化辦學的調研報告已于2017年上半年完成。

三是加強項目研究和實踐指導。委托北京教育學院開展學區制管理、集團化辦學的項目研究，由專家團隊加強對各區的實踐指導，推進學區制和集團化發展，完善機制。

四是搭建展示交流平臺。圍繞不同的主題，在不同的區域，組織現場展示和研討交流活動，總結推廣經驗。如2017年10月召開的學區制管理和集團化辦學工作推進會等。

學區制改革的發展樣態和現狀分析

隨著北京市教育綜合改革向縱深發展，學區制改革進入攻堅階段。全面深入系統分析、研究解決實際問題、深入推進改革，將是深化北京市教育體制機制改革和促進義務教育優質均衡發展的重要任務。

1.北京市學區制改革的基本情況

北京的“學區”通常是指以城市居民戶籍所在地為依據的招生入學區域。近年來，隨著教育綜合改革的推進，北京市學區制改革逐漸成為義務教育擴優提質的著力點，成為促進義務教育均衡發展、實現教育公平的一種創新模式。全市學區制改革實踐中，有著諸多的探索和嘗試，如集團化辦學、教育聯盟、名校辦分校、委托管理、九年一貫制辦學改革等。

截至2017年10月，北京市共有學區131個，覆蓋12個區，1053所法人學校，占中小學總數的64.6%。其中，東城、西城、朝陽、海淀、豐臺、石景山、大興、房山、懷柔和延慶10個區的學區覆蓋率均達到了95%以上。

全市131個學區覆蓋學校規模不等，平均每個學區規模為8所學校，成員學校最多的有25所（豐臺）；學區在校生總數為96.8萬人，平均每個學區在校生7400多人，最多的有22000人（海淀）。

2.北京市學區制改革的主要模式

在全市改革進程中，由于各區條件不一、特色不一，學區制改革的實踐模式也有較大差異。

目前，北京市的學區按組織機構性質可分為兩大類：法人治理結構的學區和非法人治理結構的學區。其中，法人治理結構的學區是指，學區具有獨立法人資格，有獨立建制、專職工作人員和崗位設置；而非法人治理結構的學區則沒有獨立法人資格，工作人員基本為兼職。全市有14%的學區具有法人治理結構；86%的學區是非法人治理結構，其中，按照議事機構的類型，又可分為委員會制和理事會制兩大類（分別占60%和40%）。

按參與治理的主體劃分，學區有“共治型”和“自治型”兩種。“共治型”是指，整合社區、街道、家長等社會力量參與學區治理與發展，以一定地域范圍（街、鎮、鄉）為界，構建起一種組織架構和管理模式，通過對該地域內教育資源進行整合融通共享，實現區域教育多元共治。“自治型”是指，以教育系統自身為管理主體，社會力量尚未直接參與學區管理，而主要由教育行政部門授權成立專門組織負責學區治理，實現教育系統內的資源優化重組。“共治型”和“自治型”學區的共同特點是，均由教育行政部門主導，統籌考慮行政區內各學校在空間上的地理分布和學校間資源組合的結構特征，聯合不同發展水平、不同結構功能、地理位置相近的幾所學校，組成的強弱搭配或資源差異搭配的發展共同體。目前，北京市約有30.5%的學區是“共治型”學區，有69.5%的學區仍以教育系統內學校自治為主。

3.北京市學區的主要職能

服務入學升學。落實就近入學政策是學區的第一職能，學區依托街鎮、社區、公安等部門，精準分析學位供給，加強招生入學協調，形成招生入學工作新機制。同時，學區內不同學段的學校間加大協同力度，探索學生的貫通培養。

實現資源共享。通過建立資源共享平臺，新建公共資源，整合優化資源，有力促進師資、課程、教學、管理、硬件等資源的域內良性流動，加大對學區內每個學校教育資源的有效供給。

搭建發展平臺。通過優秀教師、干部的交流輪崗，建立區域內教師研修培養基地，實行定期教研交流等，實現人力資源智慧共享，促進學校內涵發展和教師專業發展。

精準督導評價。以學區為單位建立督導評價機制，充分調動社會各方力量，引入第三方專業組織，對學區均衡發展水平進行綜合評估，以均衡發展考評促進學區整體質量提升。

4.北京市學區的基本運行保障機制

概括起來，學區有五個基本運行機制，即完善學區規劃、制定議事程序、整合課程資源、實行教師輪崗、搭建信息平臺；有四個保障機制，即人員保障機制、經費保障機制、設施設備共享機制、配套政策保障機制。

深化學區制改革的思考與舉措

目前，北京市學區制改革已經積累了一定的經驗，在優化教育資源配置、促進教育發展方面發揮了很大作用，但仍存在一些問題和不足，集中體現在：學區功能定位仍需進一步明晰；資源共享交流機制及可操作性尚需完善；配套政策需要健全。市區各級行政部門應逐步出臺政策和指導意見，切實加強學區制管理的規范性，引導各學區與學校健康有序發展。

1.認真總結經驗，鞏固改革成效

目前，教育部對于北京市學區制管理和集團化辦學取得的成績給予了充分肯定，并在全國推廣“北京經驗”。對此，市區教育行政部門應有理性判斷和思考。首先，要順勢而為，主動進行市級、區級、學區、集團等各層面的經驗總結，深入分析，科學規劃，明確下一步發展方向。其次，要清醒認識到學區制改革僅僅取得初步成效，深入推進還要做更多工作。區政府是學區建設責任主體，各區要把握教育規律，出臺相應政策，支持各有特色的實踐探索。

2.加強頂層設計，提升治理水平

學區運行需做好頂層設計，完善治理體系，提高治理能力和治理水平。明確職能定位，厘清管理權責邊界，對市區教委、學區、學校各級主體在資源使用與教育行為上的權利、責任要有明確界定，保障學區及學校的執行力。要不斷完善治理體系，探索與社會力量進行合作的新模式，調動各方參與教育治理的積極性，提升教育供給的質量與水平。

3.完善政策措施，健全保障機制

各區政府應采取有力措施，引導學區吸納更多優質教育資源。在人事薪酬、師資流動、課程共建、教研科研、設施共用、民主管理等方面給予激勵性政策；切實打破校際壁壘，真正解決學校面臨的實際問題，通過創建學區文化，提高學校及教師對學區組織的歸屬感；加大學區質量監測、督導和評價力度，引導各學區梳理發展經驗，分析發展現狀與問題，進一步明確發展方向，整體提升區域育人質量和教育水平。

北京市學區制管理、集團化辦學邁出了堅實步伐，教育均衡程度不斷提高、學校辦學質量穩步提升、家長滿意度與社會認同度不斷提升。