巴彥淖爾市農(nóng)牧場(chǎng)改革發(fā)展的調(diào)研報(bào)告

付強(qiáng)

摘 要：為深入貫徹落實(shí)巴彥淖爾市委農(nóng)村牧區(qū)工作會(huì)議精神，進(jìn)一步提高"三農(nóng)三牧"和鄉(xiāng)村振興工作的能力和水平，就務(wù)必要深化農(nóng)村牧區(qū)改革，特別要深入推進(jìn)農(nóng)墾的改革。近年來(lái)，農(nóng)墾改革取得了一定成果，但是還存在很多問(wèn)題，需要進(jìn)一步加大改革力度，尋找解決問(wèn)題的良策，從而才能增強(qiáng)農(nóng)墾發(fā)展活力和整體實(shí)力，把農(nóng)牧場(chǎng)打造成河套綠色有機(jī)高端農(nóng)畜產(chǎn)品加工輸出基地排頭兵。

關(guān)鍵詞：巴彥淖爾市；農(nóng)牧場(chǎng)；改革；發(fā)展

一、總體情況

巴彥淖爾市共有16個(gè)農(nóng)牧漁場(chǎng)，烏梁素海漁場(chǎng)于2008年劃歸河灌總局管轄，其余15個(gè)分布在6個(gè)旗縣區(qū)境內(nèi)（其中：臨河區(qū)2個(gè)、烏拉特前旗5個(gè)、烏拉特中旗1個(gè)、五原縣1個(gè)、杭錦后旗1個(gè)、磴口縣5個(gè)），總面積312萬(wàn)畝，其中耕地面積65萬(wàn)畝，草牧場(chǎng)面積64萬(wàn)畝，林地28萬(wàn)畝，天然水面52萬(wàn)畝。總?cè)丝?.3萬(wàn)人，其中國(guó)營(yíng)職工1.5萬(wàn)人。16個(gè)農(nóng)牧漁場(chǎng)全部設(shè)立黨委，下設(shè)119個(gè)分場(chǎng)，共設(shè)黨支部150個(gè)（其中分場(chǎng)黨支部116個(gè)），共有黨員2873名。

二、存在問(wèn)題

1.農(nóng)牧場(chǎng)運(yùn)行困難。除太陽(yáng)廟農(nóng)場(chǎng)、牧羊海牧場(chǎng)外，其他農(nóng)牧場(chǎng)均不同程度地存在收不抵支、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足等問(wèn)題。2016年，15個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)土地管理費(fèi)收入總計(jì)4411萬(wàn)元，支出7325萬(wàn)元，缺口2914萬(wàn)元。

2.管理體制不順。在長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)牧場(chǎng)形成了“政企不分、社企不分”的經(jīng)營(yíng)格局，農(nóng)牧場(chǎng)是企業(yè)但承擔(dān)社會(huì)管理職能，承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能但沒(méi)有政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和配套權(quán)力。在農(nóng)牧場(chǎng)的整體管理上，借鑒和套用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理方式，好多干部習(xí)慣用行政思維和方式開(kāi)展工作，基本上沒(méi)有實(shí)行過(guò)真正的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制或市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。在一些社會(huì)職能的承擔(dān)上，自治區(qū)及市直相關(guān)職能部門(mén)只對(duì)農(nóng)牧場(chǎng)提出要求或分解工作任務(wù)，但沒(méi)有相應(yīng)的資金項(xiàng)目支持，這種政企不分的體制因素制約著農(nóng)牧場(chǎng)的改革發(fā)展。

3.土地管理機(jī)制不活。一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)固化。墾區(qū)土地的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)理應(yīng)由農(nóng)牧場(chǎng)主導(dǎo)控制，而我市各農(nóng)牧場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)事實(shí)上由農(nóng)工主導(dǎo)。雖然各農(nóng)牧場(chǎng)對(duì)農(nóng)工實(shí)行的是一年一簽承包合同的管理方式，但農(nóng)牧場(chǎng)與農(nóng)工在幾十年的土地承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中形成了非常穩(wěn)定的契約關(guān)系，廣大職工和農(nóng)工已經(jīng)將自己視為相關(guān)土地當(dāng)然的經(jīng)營(yíng)主體，如重新調(diào)整或整體收回農(nóng)工承包經(jīng)營(yíng)的土地，難度很大。二是承包費(fèi)用長(zhǎng)期固化。目前，農(nóng)牧場(chǎng)的“市場(chǎng)田”承包費(fèi)平均為77元/畝，與套區(qū)平均400—600元/畝的土地流轉(zhuǎn)承包價(jià)格相差甚遠(yuǎn)。收取土地承包費(fèi)是農(nóng)牧場(chǎng)維持日常工作運(yùn)轉(zhuǎn)和向農(nóng)工提供社會(huì)化服務(wù)的重要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，維持現(xiàn)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，與日益上漲的管理成本不相適應(yīng)，而上調(diào)承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)因農(nóng)工反對(duì)可能引發(fā)一系列社會(huì)矛盾問(wèn)題又難以實(shí)行。

4.社會(huì)保障能力差。作為企業(yè)，應(yīng)該按政策給職工繳納“五險(xiǎn)一金”，但由于農(nóng)牧場(chǎng)經(jīng)濟(jì)困難，僅僅解決了職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（15個(gè)農(nóng)牧場(chǎng)現(xiàn)共有在職參保職工3975人），醫(yī)療保障方面參加的是當(dāng)?shù)氐男罗r(nóng)合和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，其余工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)及住房公積金均未參加。農(nóng)牧場(chǎng)屬地管理后，杭錦后旗、烏拉特中旗分別將所屬太陽(yáng)廟農(nóng)場(chǎng)、牧羊海牧場(chǎng)參保干部職工單位繳費(fèi)部分全額承擔(dān)外，其他農(nóng)牧場(chǎng)均按原管理體制運(yùn)行，維持原參保繳費(fèi)政策不變（配置社保田，減免土地租賃費(fèi)，社保單位部分和個(gè)人部分全部由個(gè)人承擔(dān)）。隨著社平工資的快速增長(zhǎng)，到2016年，每個(gè)職工需繳納社保費(fèi)9000多元，各農(nóng)牧場(chǎng)斷保人數(shù)已達(dá)1006人，占參保職工的25%，加之一些農(nóng)牧場(chǎng)和烏梁素海漁場(chǎng)攀比（從2010年起社保費(fèi)欠繳掛賬，職工到退休年齡一次性補(bǔ)繳所欠保費(fèi)），社會(huì)保障問(wèn)題已經(jīng)成為農(nóng)牧場(chǎng)社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。

5.干部隊(duì)伍亟待優(yōu)化。由于農(nóng)墾體制的特殊性、封閉性，農(nóng)牧場(chǎng)干部隊(duì)伍存在年齡老化問(wèn)題，50歲以上的管理人員占一半，而且學(xué)歷普遍不高，現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理理念和能力欠缺，干部隊(duì)伍亟待優(yōu)化。

三、對(duì)策建議

1.理順經(jīng)營(yíng)體制，推進(jìn)企業(yè)化改革。在盤(pán)活土地資源方面，一要對(duì)農(nóng)牧場(chǎng)債權(quán)債務(wù)、資源資產(chǎn)、土地經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行集中清理，分類列出清單，由財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)進(jìn)行審核，掌握各農(nóng)牧場(chǎng)國(guó)有土地、草牧場(chǎng)、水面等資源的數(shù)量、承包方式、轉(zhuǎn)租情況，摸清“家底”、厘清責(zé)任，然后進(jìn)行具體的經(jīng)營(yíng)制度改革設(shè)計(jì)，為推進(jìn)改革打好基礎(chǔ)。二要建立和推行農(nóng)牧場(chǎng)職工去世、子女穩(wěn)定就業(yè)和到齡退休領(lǐng)取養(yǎng)老金收回承包田、社保田制度，加強(qiáng)土地統(tǒng)一管理。三要加強(qiáng)農(nóng)墾國(guó)有土地集中整合工作。利用國(guó)家對(duì)農(nóng)墾國(guó)有土地進(jìn)行確權(quán)登記的契機(jī)，要求各旗縣區(qū)同步開(kāi)展農(nóng)墾土地清丈工作。在企業(yè)化改革方面，要按照“農(nóng)場(chǎng)企業(yè)化、墾區(qū)集團(tuán)化”的改革方向，加快推進(jìn)和確立農(nóng)牧場(chǎng)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體地位，積極引進(jìn)大型農(nóng)字號(hào)、國(guó)字號(hào)龍頭企業(yè)，著力建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的大基地、大產(chǎn)業(yè)。一要在保留農(nóng)牧場(chǎng)原有建制和經(jīng)營(yíng)管理體制的同時(shí)，創(chuàng)造條件幫助和引導(dǎo)農(nóng)牧場(chǎng)注冊(cè)成立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，既可以有效利用農(nóng)墾項(xiàng)目資金保證農(nóng)牧場(chǎng)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體地位，也便于爭(zhēng)取和承接發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、科技、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)以及產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資金，逐步改善農(nóng)牧場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，加快培育和形成一批農(nóng)牧業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。二要加快企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，一方面，要賦予農(nóng)牧場(chǎng)市場(chǎng)化自主經(jīng)營(yíng)主體地位，根據(jù)市場(chǎng)需求大力發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。另一方面，充分利用和盤(pán)活國(guó)有農(nóng)場(chǎng)規(guī)模集中的土地資源，積極與區(qū)內(nèi)外大型龍頭企業(yè)對(duì)接，通過(guò)訂單契約型、服務(wù)協(xié)作型、股份合作型等多種模式，大力發(fā)展種養(yǎng)殖及農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)，打造國(guó)有農(nóng)場(chǎng)土地開(kāi)發(fā)利用示范區(qū)。三要發(fā)揮農(nóng)墾土地國(guó)有、便于規(guī)模集中的優(yōu)勢(shì)，與區(qū)內(nèi)外科研院所進(jìn)行協(xié)作，充分運(yùn)用科研院所的項(xiàng)目和資金，建立實(shí)驗(yàn)示范和人才培訓(xùn)基地，大力研發(fā)、引進(jìn)、推廣新模式、新品種、新技術(shù)，不斷提高現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)發(fā)展水平。

2.堅(jiān)持政企分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)管理屬地化。按照《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)墾國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)辦社會(huì)職能改革方案》（內(nèi)政辦發(fā)〔2013〕32號(hào)）的要求，今后國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能要全部納入地方行政管理，所需經(jīng)費(fèi)中央和自治區(qū)也將出臺(tái)分級(jí)核定辦法。根據(jù)我市農(nóng)牧場(chǎng)管理現(xiàn)狀，建議通過(guò)三種模式推進(jìn)和加強(qiáng)改革工作。一是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就近剝離。按照地域相鄰原則，就近將農(nóng)牧場(chǎng)承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，統(tǒng)一納入財(cái)政保障范圍，實(shí)現(xiàn)資源配置的進(jìn)一步優(yōu)化。農(nóng)牧場(chǎng)則按市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制專注于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。二是恢復(fù)設(shè)鎮(zhèn)，分軌運(yùn)行。磴口縣哈騰套海、納林套海和烏拉特中旗烏梁素太恢復(fù)設(shè)立鎮(zhèn)的事宜正在等待自治區(qū)政府批復(fù)。市、旗兩級(jí)要加大工作力度推進(jìn)恢復(fù)設(shè)鎮(zhèn)工作盡早落地運(yùn)轉(zhuǎn)。設(shè)立鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面負(fù)責(zé)農(nóng)牧場(chǎng)的社會(huì)事務(wù)，農(nóng)牧場(chǎng)則輕裝前行，充分挖掘地方資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮體制靈活的優(yōu)勢(shì)多渠道爭(zhēng)取上級(jí)的資金項(xiàng)目支持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧場(chǎng)企業(yè)化發(fā)展。三是內(nèi)部分開(kāi)，管辦分離。暫時(shí)不能實(shí)行社會(huì)職能剝離的，可總結(jié)借鑒磴口縣派駐工作組做法，由旗縣區(qū)委選派干部到相關(guān)農(nóng)牧場(chǎng)任黨委書(shū)記、黨委副書(shū)記、紀(jì)檢書(shū)記，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的場(chǎng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，對(duì)需要?jiǎng)冸x的社會(huì)管理和服務(wù)職能進(jìn)行接管，采取授權(quán)委托、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，賦予國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)相應(yīng)的管理權(quán)限和公共服務(wù)事項(xiàng)。

3.直面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，解決好經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)困難。鑒于目前各農(nóng)牧場(chǎng)運(yùn)行的困難和實(shí)際，推進(jìn)改革首先要保證國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)的發(fā)展與穩(wěn)定。市級(jí)層面可考慮原來(lái)農(nóng)墾系統(tǒng)內(nèi)部存在的“東西平衡、抽肥補(bǔ)瘦”的財(cái)力互濟(jì)機(jī)制，市財(cái)政重新按比例集中原下劃旗縣的企業(yè)上繳稅金、征占農(nóng)墾土地出讓金等，安排農(nóng)牧場(chǎng)改革補(bǔ)貼資金1000--1500萬(wàn)元，在今后3-5年改革過(guò)渡期內(nèi)，用于解決國(guó)有農(nóng)牧場(chǎng)改革過(guò)程中出現(xiàn)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)、社保繳費(fèi)、社會(huì)管理支出等問(wèn)題，并加強(qiáng)與自治區(qū)的協(xié)調(diào)溝通，爭(zhēng)取降低農(nóng)牧場(chǎng)職工社保總體繳費(fèi)費(fèi)率或爭(zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金支持。各旗縣區(qū)要在農(nóng)牧場(chǎng)社會(huì)管理服務(wù)職能剝離前，通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排資金，采取財(cái)政差額補(bǔ)貼的辦法，保證各農(nóng)牧場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要將農(nóng)牧場(chǎng)職工和轄區(qū)內(nèi)居民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系。對(duì)未參加養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)或中途斷保的職工，可利用清丈新增土地、退休人員交回土地發(fā)包收入統(tǒng)籌予以解決。

4.圍繞經(jīng)營(yíng)管理，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。重視農(nóng)牧場(chǎng)管理層年齡老化問(wèn)題，建立與農(nóng)牧場(chǎng)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的干部隊(duì)伍體系。一是暢通農(nóng)牧場(chǎng)干部調(diào)整交流渠道。按照國(guó)有企業(yè)干部與黨政干部交流使用的相關(guān)政策，加大農(nóng)牧場(chǎng)與旗縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流使用力度。二是整合人才資源提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平。根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要，采取組織派駐、農(nóng)牧場(chǎng)培養(yǎng)、定崗選聘等多種形式，為加快農(nóng)墾的改革發(fā)展提供懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理、充滿活力的干部隊(duì)伍支持。三是加強(qiáng)農(nóng)墾干部隊(duì)伍培訓(xùn)。圍繞農(nóng)墾產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)創(chuàng)新能力等項(xiàng)目建設(shè)，抓好管理人才的銜接，推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，培育新興產(chǎn)業(yè)。

5.強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)改革發(fā)展工作責(zé)任。市委、政府通過(guò)加強(qiáng)工作調(diào)度，及時(shí)研究解決農(nóng)牧場(chǎng)改革發(fā)展中的新情況、新問(wèn)題。同時(shí)，要把農(nóng)墾改革工作列入對(duì)旗縣區(qū)黨委、政府年度實(shí)績(jī)考核內(nèi)容之中，真正把農(nóng)牧場(chǎng)的發(fā)展納入市域、旗縣區(qū)工作總體“盤(pán)子”之中。旗縣區(qū)要根據(jù)農(nóng)牧場(chǎng)改革任務(wù)，制定詳細(xì)的工作方案，明確時(shí)間表、路線圖，確保改革工作有序推進(jìn)。市委政府督查室要將農(nóng)牧場(chǎng)改革工作作為體制機(jī)制改革的的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行跟蹤督查，把市委的部署落到實(shí)處。還要充分發(fā)揮農(nóng)墾黨組織的政治核心作用，切實(shí)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，堅(jiān)持農(nóng)墾改革發(fā)展方向，保證各項(xiàng)政策的貫徹實(shí)施。

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