村級工業區綜合整治提升的困境和路徑探討

郭敏玲

摘要：文章通過分析杏壇鎮村級工業區發展存在土地利用低效、產業低端化嚴重、環保安全問題突出、產權復雜等困境，以“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念為指導，從政府職能、規劃統籌、規劃實施和機制創新4大方面提出村級工業區綜合整治提升的路徑與對策。

關鍵詞：村級工業區；整治提升；困局；路徑

一、背景

杏壇鎮位于廣東省佛山市順德區西南部，水陸交通方便，是典型的珠三角水鄉，全鎮總面積122平方公里，常住人口約18萬，擁有康寶、德冠等著名家電品牌。村級工業區是順德工業化初期的歷史產物，為鼓勵村集體經濟和民營經濟發展，農村集體建設用地隱性市場應運而生[1] [2]。這種全新的建設用地供應形式，吸引眾多民營企業，形成為數眾多、大小不一的村級工業區。在該時期，村級工業區是區域經濟發展不可或缺的重要力量，是順德優秀民營企業的“孵化器”，為村集體和村民帶來持續經濟收益，是農村籌建各種集體福利設施的主要經濟來源，是農民就業的重要載體。

但自上世紀90年代中后期以來，鎮級工業園已具有較完善的基礎設施、較優良的配套服務和較優越的土地使用制度優勢，吸引一大批包括村級工業區在內的優質企業進駐，村級工業區的發展受到嚴重沖擊，存在問題也日益突出。

二、村級工業區的發展困局

在工業化起步階段，村級工業區發展是村集體經濟的自發市場行為，政府對基層的統籌缺位，形成“村村點火、戶戶冒煙”的發展格局[3]。目前，順德區杏壇鎮有村級工業區24個，面積約7.47平方公里。

（一）土地利用低效

杏壇村級工業區分布較為分散，零星散布在各個村居，沿杏龍路、百安路及二環路等交通主干布局，以單層的鋅棚廠房為主，建筑密度大、容積率低，整體的開發強度低，再利用這率低，與深圳的村級工業區不同，深圳的村級工業區多為永久結構的多層建筑物，易于升級改造、再利用。

（二）產業低端化嚴重

村級工業區企業以塑料、五金和制衣等傳統產業為主，產業層次不高，再加優質企業大量外遷，地均工業總產值低。村集體為保障集體和農民的經濟收入，招商引資門檻越來越低，租戶流動性大。

（三）規劃建設水平低，管理缺位

村級工業區土地利用布局過于分散，絕大部分園區產業集聚度不高，建設見縫插針，安全隱患較多，基礎設施配套不完善且損壞、老化嚴重，市政、環境衛生、企業服務等管理水平比較低。經統計，村級工業區中有超過6成企業沒有經過合法的環評審批，廢氣、廢水、廢渣排放現象比較嚴重，同時，企業無證經營居多，以游擊戰術對抗執法檢查，整治后又反彈的現象時有發生，安全生產隱患突出。

（五）土地市場混亂，且有加劇的趨勢

隨著房地產市場迅猛發展，土地價格上漲，村級工業區用地權屬人在開展“三舊”改造時，更傾向于“工改商住”，以獲得更豐厚的土地收益，造成農村集體土地隱形市場越來越活躍，工業用地數量越來越少。目前，大量工業用地通過城市更新退出中心城區。據統計，城市更新已實施項目中，工業用地占比由原來的75.5%下降至11.9%，中心城區產業空心化趨勢明顯。

（六）產權復雜，利益群體成為阻力

村級工業區的土地產權復雜，超過55%的村級集體土地已流轉至個體產權人，并且呈現宗地規模小，產權人眾多，土地剩余使用年限高等問題，存在整合升級困難。同時，集體工業用地存在大量的個體產權人轉租現象，涌現出一大批既得利益群體的“二房東”、“三房東”，成為村級工業區提升改造重要阻力。

三、整治提升的路徑與對策

隨著土地資源的日益緊張，新的經濟增長點被低效的工業發展套牢，經濟的持續健康增長難以保證，對存量用地進行挖潛十分必要。村級工業區含有大量可進行再開發利用的土地資源，對其整治提升，將提高土地利用價值并有效釋放產業發展空間，積極探索“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念為指導，走出村級工業區可持續發展的新路徑。

（一）轉化政府職能，明確地位角色

工業化發展初期，村級工業區的無序發展是過去一段時期政府缺位所產生的歷史遺留問題。新常態下，從村與村民長遠發展以及地區之間平衡協調的角度出發，村級工業區的整治提升不僅需要依靠市場及村民推動，更需要發揮政府的補位作用，在村級工業區轉型升級的各個環節中充當重要角色。協調處理歷史遺留問題的處理、牽頭解決土地整備整合、組織實施基礎設施和產業載體建設、以及主導統籌招商引資等工作。總而言之，在村級工業區整治提升過程中，政府是主角而非配角，要改變過去的錯誤認識——認為村級工業區的土地屬村集體，由村集體自主發展。政府應主動作為，積極參與村級工業區轉型升級工作，不但要投入人力去正確引導村民，化解歷史矛盾，解決歷史遺留問題，開展統籌規劃、管理、招商引資等工作，還要投入財力去改善村級工業區的投資環境和生產、生活環境。

（二）優化規劃統籌，加快實施“多規合一”

村級工業區的整治提升，要充分發揮規劃的引領和龍頭帶動作用，優化村級工業區的布局。村級工業區布局分散，發展各自為戰，產業總體低端，管理難度大，服務水平低。要抓住村級工業區整治提升的機遇，實施“多規合一”，徹底解決各項規劃不協調的問題。同時，要按照“多規合一”的要求，實施村級工業區連片整合、連片開發，并向周邊鎮以上核心園區聚集。通過優化布局，充分發揮鎮以上核心園區的先進產業、先進管理、優質服務的輻射作用，實現城鄉協調發展。

（三）強化規劃實施，引領城鄉一體化發展

近年，針對村級工業區的問題，開展了各項專題規劃，但規劃在實施過程中到了基層就出現“斷頭”的情況。要加大規劃的實施力度，一方面需要進一步加大規劃的可實施性，另一方面需進一步完善鄉鎮規劃管理體制，充實鄉鎮規劃機構。堅持“一張藍圖干到底”，做到規劃一經批準，任何單位和個人都不得擅自變更。通過鄉鎮規劃科學管理為引領，加快轉變城鄉“二元”結構，實現城鄉一體發展格局。

（四）深化體制改革，激發創新發展活動

村級工業區的集體建設用地權屬，在土地使用制度上有別于經出讓的國有土地，國有土地其使用權可以轉讓、抵押，能給企業后續經營提供更多便利，而村集體建設用地卻很難做到。為此，要加大集體經營性建設用地的使用制度改革力度，促進集體建設用地與國有建設用地“同地、同權、同價”，鼓勵農村集體更多以使用權出讓方式提供經營性建設用地，以吸引更多的優質企業到村級工業區發展，以及更多的園內企業能就地轉型升級。此外，對于零星分散的工業廠房，明確逐步淘汰搬遷和復墾復綠計劃與安排，相應出臺易地調整、生態補償等機制，平衡各方利益共享經濟發展成果，激發改造動力與活力。

4 結語

挖掘存量用地，因地制宜整治提升村級工業區，是區域經濟發展的新空間和新增長點，是新時期城鄉一體化可持續發展的必紅路徑之一。

參考文獻

[1] 揭明. 集體建設用地使用權流轉的法律思考[J].學術交流，2008（9）：57-60.

[2] 何馨. 建設用地使用權流轉研究——以平等的視角看待集體建設用地使用權[J].知識經濟 ，2011 （21） ：20-21.

[3] 費孝通. 論中國小城鎮的發展[J]. 經濟研究參考，1996（8）：40-43.