校外培訓市場監(jiān)管的執(zhí)法研究

王中

摘? ? 要：長期以來，由于專業(yè)執(zhí)法力量的缺失，校外培訓市場無法形成有效的監(jiān)管機制。當前，要更好地推進校外培訓機構專項治理行動，需要重視執(zhí)法工作的頂層設計，完善相應執(zhí)法規(guī)范，充實教育執(zhí)法力量，推動各部門的有效配合，使單獨執(zhí)法、聯合執(zhí)法和綜合執(zhí)法互為補充，才能真正促進校外培訓市場的健康發(fā)展。

關鍵詞：校外培訓;市場監(jiān)管;執(zhí)法

中圖分類號：G522.72? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：2095-7394（2018）06-0124-04

校外培訓機構是面向中小學生舉辦的非學歷教育培訓的機構。當前，教育部等四部委計劃用一年半的時間，聯合推進校外培訓專項治理行動，主要目的是為了切實減輕中小學生過重課外負擔，促進校外培訓機構規(guī)范有序發(fā)展。這是我國《民辦教育促進法》出臺以來第一次全國性的重大行動，從市場現狀來看，校外培訓違法違規(guī)行為比較普遍，已經突破社會各界容忍的底線。市場亂象的形成既有獲取暴利的空間巨大、違法成本低廉的問題，也有制度不明、職責不清、監(jiān)管缺位的問題。要回應人民群眾的訴求，積極穩(wěn)妥解決這一問題，并形成長效機制，關鍵舉措之一在于解決執(zhí)法缺位的問題，通過加強教育執(zhí)法力量的建設，并與聯合執(zhí)法、綜合執(zhí)法形成互補關系，只有真正補上執(zhí)法的短板，才能迅速有效遏制市場亂象的持續(xù)蔓延。

1? ? 校外培訓市場監(jiān)管執(zhí)法的作用

孫霄兵指出，當代中國公民權利的實踐途徑，體現了當代法理學的基本價值，即從立法、司法、行政三個方面對于公民權利的確認、實現和保護，體現了從應然權利到實然權利的轉換的完整過程。[1]校外培訓市場監(jiān)管的執(zhí)法，是國家行政機關和法律授權、委托的組織及其公職人員，依照法定的職權和程序，貫徹實施法律、保護公民權利的活動。校外培訓的執(zhí)法規(guī)范的完善、執(zhí)法力量的加強是全面依法治國的根本要求，是法理學時代的內涵體現，也是具體監(jiān)管行為的職責所在。

1.1? ?主動執(zhí)法：對市場違法行為的積極監(jiān)管

當前，滿足中小學生校外培訓需求的主要途徑之一為校外培訓的市場行為。據中國教育學會數據顯示，2016年，我國中小學課外輔導行業(yè)市場規(guī)模超過8 000億元，參加學生規(guī)模超過1.37億人次。[2]這是一個龐大的市場，校外培訓主要以營利為目的，以學費收入滾動發(fā)展，抗風險能力較差，大量存在的違規(guī)違法辦學行為不會主動整改糾正，如果沒有執(zhí)法力量、沒有執(zhí)法行動、沒有公正的處罰，只會放任市場亂象，甚至產生“劣幣驅逐良幣”現象。執(zhí)法無力、監(jiān)管推諉影響政府的公信力，增加了學生家長的焦慮和報怨，因此，執(zhí)法人員應主動走出辦公室，加強市場監(jiān)管，積極執(zhí)法，這是主管部門履行職責的重要體現。

本次全國校外培訓機構專項治理六項主要任務均涉及行政處罰或者行政強制，比如：對存在重大安全隱患的校外培訓機構要立即停辦整改，對不符合辦理證照條件的要依法依規(guī)責令其停止辦學并妥善處置，對學科類培訓（主要指語文、數學等）出現的“超綱教學”“提前教學”“強化應試”等不良行為進行糾正，查處中小學教師參與校外培訓機構招生、教學和管理等問題，均要監(jiān)管部門主動出擊，宣講政策，及時執(zhí)法，只有這樣，才有可能取得成效。

1.2? ?被動執(zhí)法：對學生正當權益的有力保護

校外培訓有廣泛的社會需求，課后提優(yōu)補差是對學校教育的重要補充，已經成為全球普遍的教育現象，但是，出現經營風險、教學質量差、師資不穩(wěn)定、管理混亂就容易發(fā)生突發(fā)性侵權行為。首先，培訓消費高投入高風險。考試升學的壓力，招聘就業(yè)對學歷不斷加碼，迫使家庭越來越重視教育投入，高投入也意味著高風險，由于是預付費消費，機構用學費維持運作，容易發(fā)生破產或卷款跑路現象。其次，培訓效果并不總是有效。大量研究表明，校外培訓在某種情況下對提升分數可能是有效的。[3]但是效果不一定人人滿意，比如，蘇州家長對校外培訓機構整體滿意度僅為39%。[4]當然，這種有效性又是令人鼓舞的，然而，就39%的數字背后，對大多數孩子來說，培訓成效是不顯著的，如果培訓機構沒有與孩子家長很好地溝通，達成共識，并提供高質量的培訓服務，也會給培訓合同的執(zhí)行埋下糾紛。

被動執(zhí)法不是貶義詞，不是消極工作，是由舉報引發(fā)的動態(tài)監(jiān)管行為。校外培訓如果質量差且收費又高，如果投訴無門，會加劇學生家長對學校教育和政府管理的不滿。學生參加校外培訓的家庭代價是高昂的，經濟成本是顯性的，對學生個體健康成長的破壞也是顯性的，甚至會讓學生產生厭學情緒。培訓消費拉高的期望值如果不能兌現，對一個家庭、特別是對孩子信心的打擊很大，良莠不齊的培訓質量和個別卷款跑路現象，必然會侵害消費者的權益。被動執(zhí)法是對舉報線索的復核，對侵權行為的糾正，也是對個體正當權益保護的一種及時救濟。

2? ? 校外培訓市場監(jiān)管執(zhí)法的法律依據

校外培訓的興起本質上是經濟發(fā)展和競爭加劇的必然結果。政府要想方設法進行疏導，科研機構要加強研究指導，媒體要加強輿論引導，還有許多比校外培訓更有利于孩子成長的因素要關注，所以要盡量減少學生對校外培訓的依賴。如果政府沒有相應的引導機制，并提供必要的公益性培訓服務，這種校外培訓焦慮癥現象還將進一步加劇。如果簡單地搞禁止政策，大量的培訓行為會隱匿進行，既不能解決學生的需求，又增加了執(zhí)法的難度。從執(zhí)法角度看，加強校外培訓市場監(jiān)管的執(zhí)法，重要前提是執(zhí)法者必須熟悉并遵守相關法律規(guī)定，只有這樣，才能依法打擊違法違規(guī)辦學，依法保護和支持合法辦學。

2.1? ?校外培訓市場監(jiān)管執(zhí)法的實體性規(guī)范

校外培訓市場執(zhí)法的實體性規(guī)范主要有三方面：一是對擅自設立校外培訓機構的，《教育法》第七十五條規(guī)定，違反國家有關規(guī)定，舉辦學校或者其他教育機構的，由教育行政部門或者其他有關行政部門予以撤銷;有違法所得的，沒收違法所得;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。《民辦教育促進法》第六十四條對如何處罰又作了更加詳細的規(guī)定。二是對校外培訓機構違反八項常規(guī)管理規(guī)定的，《民辦教育促進法》第六十二條規(guī)定，由縣級以上人民政府教育行政部門、人力資源社會保障行政部門或者其他有關部門責令限期改正，并予以警告;有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得;情節(jié)嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證;構成犯罪的，依法追究刑事責任。三是校外培訓機構亂收費的，《教育法》第七十八條規(guī)定，學校及其他教育機構違反國家有關規(guī)定向受教育者收取費用的，由教育行政部門或者其他有關行政部門責令退還所收費用;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。另外，《民辦教育促進法實施條例》目前正在修改，可能會對相關規(guī)定進一步細化。

2.2? ?校外培訓市場監(jiān)管執(zhí)法的程序性規(guī)范

校外培訓市場執(zhí)法的程序性規(guī)范主要有：一是對校外培訓機構實施行政強制措施的程序，比如查封非法培訓機構的場所、設施或者財物，根據《行政強制法》第二十四條規(guī)定，行政機關決定實施查封、扣押的，應當履行本法第十八條規(guī)定的程序，制作并當場交付查封、扣押決定書和清單。查封、扣押決定書應當載明下列事項：（一）當事人的姓名或者名稱、地址;（二）查封、扣押的理由、依據和期限;（三）查封、扣押場所、設施或者財物的名稱、數量等;（四）申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限;（五）行政機關的名稱、印章和日期。查封、扣押清單一式二份，由當事人和行政機關分別保存。二是對校外培訓機構進行處罰的程序，根據《行政處罰法》第三十一條規(guī)定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。第三十二條規(guī)定，當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核;當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。再根據《行政處罰法》相應程序（簡易程序、一般程序、聽證程序）予以處理。三是行政相對人認為具體行政行為侵犯其合法權益的程序，根據《行政復議法》第九條，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請。

上述法律規(guī)定可以制成培訓教材，對執(zhí)法人員進行系統培訓，并為基層監(jiān)管部門制作法律文書提供樣本，方便基層執(zhí)法人員規(guī)范開展執(zhí)法活動。

3? ? 校外培訓市場監(jiān)管執(zhí)法的難點

當前教育執(zhí)法實踐少，培訓少，經驗不足，執(zhí)法人員既害怕剛性執(zhí)法產生瑕疵陷入法律訴訟，又對柔性執(zhí)法因效果不佳而產生畏難情緒，特別是對執(zhí)法后被監(jiān)督考核甚至追責有所顧忌。除了教育部門執(zhí)法規(guī)范不完善、沒有組建執(zhí)法隊伍外，相關部門之間缺乏相應的執(zhí)法配合機制，造成執(zhí)法少、執(zhí)法難，反而滋長了舉辦者非法辦學、違規(guī)辦學的僥幸心理。

3.1? ?教育部門沒有形成完善的執(zhí)法規(guī)范

校外培訓機構違法行為產生后如何執(zhí)法，往往沒有實際操作規(guī)范指引和配套的格式文書。比如《民辦教育促進法》第六十四條規(guī)定，違反國家有關規(guī)定擅自舉辦民辦學校的，應“責令停止辦學、退還所收費用，并對舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款”，怎么罰款？首先要調查證據，證明違法事實的存在，校外培訓機構沒有相應的辦學許可證和營業(yè)執(zhí)照，發(fā)生了收費行為，實際收取多少費用，退還學員多少費用;向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，并聽取當事人的陳述、申辯，記錄在案;作出罰款的處罰決定，明確收繳罰款的銀行，并送達處罰決定;當事人逾期不履行行政處罰決定的，根據《行政處罰法》采取進一步的措施，比如：申請人民法院強制執(zhí)行。這里就涉及一系列的程序性規(guī)定，怎樣調查取證，怎樣撰寫處罰決定書，根據什么樣的情節(jié)作出多少數量的罰款，怎樣送達，怎樣處理行政復議和訴訟等，這些規(guī)范需要認真梳理。

3.2? ?教育部門沒有建立專業(yè)的執(zhí)法隊伍

有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究，在很大程度上是由于沒有專門的執(zhí)法機構和執(zhí)法隊伍。教育執(zhí)法是一項經常性的工作，必須有一個常設機構專司這一職責。[5]法規(guī)處（科）不能等同于專職的教育執(zhí)法機構，兩者不能混淆，如果法規(guī)處的人員都參與執(zhí)法，那么誰來負責行政復議，這些都是機構設置與人員配置的常見問題。長期以來，由于沒有重視法律人才的儲備和教育執(zhí)法力量的建設，造成市場監(jiān)管的真空。從另一個角度看，國家對教育行政執(zhí)法的人財物投入不足，制度設計上也沒有把單獨執(zhí)法、聯合執(zhí)法、綜合執(zhí)法的力量整合起來，面對這么一個體量龐大的市場，執(zhí)法的難度可想而知。

3.3? ?教育部門缺乏剛性的執(zhí)法強制手段

執(zhí)法可能會帶來對當事人違法違規(guī)經營的行政處罰，導致當事人在不當得利方面的經濟損失，易引發(fā)當事人的對抗，單獨執(zhí)法時對這種對抗行為沒有好的處理辦法。首先，教育部門在校外培訓市場執(zhí)法時，由于缺乏剛性手段，不能采取一定的強制措施，執(zhí)法非常難，往往存在著門難進、當事人對執(zhí)法不理睬、不配合的情況。其次，相關法律賦予教育部門的權力也非常有限，主要有警告、責令改正、責令停止辦學，對沒有任何財務臺賬資料的非法辦學機構和個人，罰款和沒收違法所得因無法取證而難以執(zhí)行。再次，教育行政部門對非法辦學、違規(guī)辦學進行執(zhí)法時，學生家長有時對執(zhí)法取證不予配合或不敢提供相關證據，當事人的違法違規(guī)行為就不能得到對等的處罰。

3.4? 相關部門缺乏有效的協同配合機制

要提高執(zhí)法效率，政府各相關部門應當緊密配合。基層教育部門沒有專職執(zhí)法力量，不能常態(tài)化地在街頭巡察，非法的校外培訓機構往往被舉報時才被知曉，如果與城管等部門實現聯動，做到及時發(fā)現、及時處置將要開張的非法機構，相對來說比較容易，當事人的經濟損失也比較小;如果沒有配合往往出現以下情況：如果沒有公安部門的支持，教育執(zhí)法時門都進不了;沒有消防部門支持，無法對場所的消防安全作出鑒定;沒有衛(wèi)生部門的支持，無法對場所防疫情況進行判定;沒有工商部門的支持，無法掌握市場上校外培訓機構的數據，就不能有效監(jiān)管。聯合執(zhí)法，相互配合還有大量的工作要做。

4? ? 校外培訓市場監(jiān)管執(zhí)法的創(chuàng)新

唯有行政執(zhí)法專業(yè)化和執(zhí)法部門綜合化有機結合，才能有效推動城市管理走向城市治理。[6]教育執(zhí)法的改革已經進入深水區(qū)，只有創(chuàng)新體制機制，抓好“執(zhí)法”這個牛鼻子，突破執(zhí)法難點，盡快充實基層教育執(zhí)法隊伍，抓緊完善執(zhí)法規(guī)范，推進聯合執(zhí)法和綜合執(zhí)法，才能避免“執(zhí)法不力”和“執(zhí)法折扣”。

4.1? ?充實執(zhí)法隊伍

基層教育行政部門作為校外培訓市場的牽頭部門，應充實必要的執(zhí)法力量，每個縣、區(qū)教育部門至少應配備1名以上專職執(zhí)法人員和若干兼職執(zhí)法人員，并加強人員培訓，裝備必要的執(zhí)法器材，比如執(zhí)法記錄儀，執(zhí)法時交叉拍攝，及時固定證據。同時，完善執(zhí)法規(guī)范，提高執(zhí)法的響應速度和力度。上級教育部門應加強事中事后監(jiān)管，組織相關培訓，開展執(zhí)法交流和觀摩，做好基層執(zhí)法業(yè)務的指導工作。

4.2? ?開展聯合執(zhí)法

單獨執(zhí)法有一定的局限性，聯合執(zhí)法可以作出多個處理決定。各地應當抓住校外培訓機構專項治理行動的契機，加快建立政府牽頭、多部門參加的聯席會議機制、聯合整治機制，明確各相關部門的分工職責，做到各司其職，有分有合。在摸排階段，應當由教育、市場監(jiān)督、公安、消防等部門劃出重點區(qū)域，聚集執(zhí)法力量，聯合開展行動。開展聯合執(zhí)法，還需要將各部門的法律規(guī)范進行統一梳理，比如只有將違法當事人納入社會誠信體系，才能產生執(zhí)法的威懾力。

4.3? ?推進綜合執(zhí)法

綜合執(zhí)法是以框定管理職責、明確主管部門、綜合設置機構為前提，對綜合設置或者指定的某個部門進行總括性授權，由其承擔原本由多個部門承擔的相關執(zhí)法職能，來對相關事務進行統一處置。[6]綜合執(zhí)法是執(zhí)法的一種形態(tài)，與單獨執(zhí)法、聯合執(zhí)法形成互補關系，政府在頂層設計時，可以將教育執(zhí)法納入綜合執(zhí)法，用好現有的執(zhí)法力量，與教育部門單獨執(zhí)法形成互補，逐步減輕基層教育部門的執(zhí)法壓力。

4.4? ?抓好典型案件

校外培訓市場監(jiān)管要形成長效機制，需要不斷探索、漸進完善。目前，政府針對校外培訓市場“管不了”“管不好”的說法應積極回應，對違法事實清楚、證據確鑿、適用法律清晰、社會負面影響較大的非法辦學機構，堅決予以取締，并予以頂格處罰。對這樣的典型案件，要集中優(yōu)勢執(zhí)法力量，打好攻堅戰(zhàn)，同時，做好輿論宣傳和社會引導，積極爭取廣大群眾的理解和支持。

參考文獻：

[1] 孫霄兵.受教育權法理學：一種歷史哲學的范式[M].北京：教學科學出版社，2003：469.

[2] 鄭三波.校外培訓市場規(guī)模8000億/年 你被貢獻了多少[N/OL]. （2018-03-30）[2018-09-22].http：//news.ifeng.com/a/20180330/57185164_0.shtml.

[3] 胡詠梅，范文鳳，丁維莉.“影子教育”會擴大教育結果不均等嗎？—基于PISA2012數據的中國、日本、韓國比較研究[J].教育經濟評論，2017（9）：44-47.

[4] 蘇青.校外培訓效果如何？家長滿意度僅25.8%[N/OL]. （2018-6-23）[2018-09-22].http：//www.subaonet.com/2018/0623/2250628.shtml.

[5] 李小球.當前教育執(zhí)法存在的問題與對策[J].當代教育論壇，2006（7下）：31.

[6] 楊建順.推進綜合執(zhí)法要全程以立法為支撐[N/OL].（2018-07-18）[2018-09-22].http：//news.ifeng.com/a/20180718/59246509_0.shtml.