開展領導干部自然資源資產管理責任審計的實踐、困境與對策研究

何小寶　趙彩虹

面對日益凸顯的自然資源減損及環境惡化，我國開始推行領導干部自然資源資產離任審計，以促進領導干部更好履行對自然資源資產的管理責任和對生態環境的保護責任。本文以寧波市為例，闡述目前開展自然資源管理責任審計存在的制約性因素，并在此基礎上提出相應的解決對策。

一、地方政府領導干部自然資源資產管理責任審計的具體內容

（一） 審計主體

領導干部自然資源資產管理審計的開展主體依然以國家審計為主，主要是由因為國家審計能以強制性立場，審查監督地方政府及領導干部自然資源管理過程中資金運用合法合規性、政策貫徹的落地性、自然資源管理和生態環境保護行為的績效性。內部審計因為無法保證獨立性，開展較少，社會審計也基本沒有涉及此種類型審計。

（二）審計客體

受托環境責任視角下，領導干部自然資源資產管理責任審計客體是地方各級政府及部分企事業單位及其他利用公共財政資金對的相關組織，同時也包括環保、水利、農林、發改、財政等部門，審查這些部門監管問責的履行情況以及實施環境管理或生態保護措施的成效等。

（三）審計對象

地方政府領導干部自然資源資產管理責任審計對象主要是對審計客體的履責行為進行審計，包括但不限于利用國有自然資源或資產做出的保護、利用、治理、恢復自然資源或生態環境等行為，并通過制定相關政策、定期座談匯報、研究部署環保工作等方式抑制濫用自然資源資產或生態環境等外部行為。

二、地方政府領導干部自然資源資產管理責任審計的主要難題

第一，各部門規劃不一致現象仍然突出。土地利用總體規劃與寧波總規北侖區域確定的禁建區范圍重疊，海洋功能區劃確定的港口區與寧波總規北侖區域確定的禁建區范圍重疊，寧波總規（北侖區域）確定的適建區與生態紅線范圍、濕地范圍重疊、禁止開發區域和限制開發區域內存在未辦理規劃審批手續。

其次，濕地保護工作進展緩慢。部分圍填海項目存在未批先填現象，省級公益林被違規占用；飲用水源保護區內存在違規開發建設；河道內有兩處建設項目未經審批占用水域。

最后，土地開發項目未按計劃完成。項目中斷后未及時收回財政資金，未及時清理礦山自然生態環境治理備用金，全區固廢（污泥）處置現狀尚待改善。電鍍行業在線監測項目不全，環保部門無法及時掌握污染狀況。

三、全面開展領導干部自然資源資產管理責任審計存在的制約因素

（一）審計對象清楚界定難

開展自然資源管理責任審計，必須要明確地方政府的集體責任和地方政府領導干部直接責任和相關責任之間的界限，但就目前來看，全面合理確定這些具體審計對象還存在一定的障礙：首先目前我國自然資源資產產權界定不清，對自然資源資產還存在多頭管理現象，審計對象清楚界定還比較難；其次各省根據自身情況探索性開展自然資源資產管理責任審計，沒有形成系統、公認、統一的審計對象體系，“各自為政”現象比較嚴重；最后沒有統一的自然資源資產負債表，對目前國家審計應用模式應用帶來挑戰，導致自然資源資產管理責任審計實踐流于形式、審計結論權威性不高，系統性、整體性比較差，落地性與實踐性存在一定距離。

（二）執行存在很多難點

目前我國開展領導干部自然資源資產管理責任審計尚處于初步階段，技術上很難對自然資源資產管理責任審計實施提供全面的支撐，如審計技術手段滯后、審計取證難、審計難以識別和發現違法違規行為等，缺少系統、完整、統一的用于指導實踐的評價指標體系，難以讓被審計單位和個人對審計結論心服口服。同時，由于自然資源資產狀況形成的長期性、持續性，往往可能在前任領導干部離任時，后任領導干部上任一段時間后還未體現，審計期間內，對領導干部自然資源資產管理責任劃定難，審計執行起來就比較困難。

（三）評價定責難

自然資源資產管理責任審計必須界定領導干部應承擔的責任，審計涉及的重點領域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態環境治理、大氣污染防治等領域。很多資源又存在跨區域管理，涉及的部門多、政策廣、內容多，全部統籌協調起來很困難。再者，部分自然資源管理相關法律法規的有關條款滯后，自然資源管理保障體系不完善和資源環境及產品價格界定不清，導致開展自開展自然資源管理責任審計后很難問責，影響到相關部門行政效能和國家審計的公信力。

四、全面開展領導干部自然資源資產管理責任審計的對策探討

（一）緊密把握國家經濟發展政策和動態

目前，生態文明建設背景下必須構建包含生態環境與經濟發展協同發展整體策略，根據各地自然資源承受能力、開發強度和發展潛力 ，將自然資源資產管理責任審計融入自然資源開發、保護、利用、治理過程中，形成自然資源資產審計全覆蓋趨勢。同時加強自然資源資產管理責任審計理論研究，指導自然資源資產管理責任審計實踐過程，形成政府為主體的自然資源管理責任審計新模式，從政治、經濟、法律等角度搭建自然資源管理責任審計的制度框架，形成政府對自然資源資產管理的善治局面。

（二）以自然資源資產承載力為導向，嚴格界定領導干部生態環境保護責任

領導干部自然資源資產管理責任審計包括自然資源資產管理責任審計和領導干部自然資源資產離任審計兩大研究內容，其中自然資源資產管理責任審計就要求自然資源在可修復狀態下的循環利用，所以必須要對自然資源資產承載能力進行客觀量化評價，進而嚴格界定領導干部對自然資源資產承擔的管理責任。

（三） 緊密聯系各地自然資源資產稟賦和區域性特征

我國幅員遼闊，各地自然資源資產稟賦、區域性特征、環境治理投資數額多少各不相同，與此相聯系的是自然資源資產開發、利用、保護和治理等問題呈現鮮明的區域性差異，由此導致自然資源資產管理責任審計的戰略定位和差異化審計策略。審計時要正確處理上下級政府、同級政府不同職能部門之間的環境治理關系，縱向協調地方政府各自的經濟責任、環境責任及社會責任之間的關系，提高自然資源資產管理責任審計監督全覆蓋能力；同時，發揮國家審計專業性、獨立性、權威性特點，融合領導干部任職期間的經濟責任及環境責任履行情況，符合國家審計作為國家治理的重要手段的特性。（作者單位為1寧波市審計局；2浙江萬里學院）

（本文是寧波市哲學社會科學規劃課題寧波市開展自然資源資產管理責任審計的實踐、困境與對策的【G18-ZXLL34】的階段性成果）