中俄外國投資立法比較研究

[摘要]俄羅斯近年外國投資驅動力明顯下降，原因之一是不完善的外資立法。而當前我國外資市場繁榮，穩定外國投資是我國立法的重中之重。因此關于外國投資立法的進一步完善是當前中俄吸引優質投資的重要一環。中俄作為發展中國家，面對經濟全球化浪潮，如何借鑒發達國家的經驗，調控外資準入標準，保護國家經濟安全，健全外國投資立法，從而吸引更多的外資，提高自身的經濟、社會發展水平，是文章討論的焦點。

[關鍵詞]外國投資；外資準入；安全審查

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818086

1中國和俄羅斯外國投資立法現狀

11中國外資立法現狀

自1979年通過第一部外資法律《中外合資經營企業法》開始，我國又相繼頒布了《外資企業法》《中外合作經營企業法》等法律。為了與世貿組織有關規則相統一，我國于2000年10月和2001年3月分別對三部外資法進行修改，外資開放程度加大，外資準入也朝著自由化方向發展。

2015年1月19日，商務部公布了《外國投資法》（草案）。《外國投資法》（草案）內容反映了在外資監管領域政府職能的轉變與簡政放權，其改變了以往對外資監管形式大于實質的監管模式，注重加強對外資的事中、事后監管制度。同時也增加了全面報告制度及國家安全審查制度等。

12俄羅斯外資法的建立和發展

1991年7月出臺的《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國外國投資法》是俄羅斯第一部規定外國投資的法律文件。該法制定了俄羅斯利用外資的基本方針政策，規定了外國在俄投資的基本原則。除此，1999年2月通過了《關于在俄羅斯聯邦以資本投資形式實施的投資活動法》和1999年7月通過了《俄羅斯聯邦外國投資法》。

《俄羅斯聯邦外國投資法》是國家最高立法機關制定的調整外國投資關系最重要的法律之一。該法確定了外國投資的基本概念，國家的基本原則、優惠政策等。但該法并非盡善盡美，諸如其“國家對外國投資者的保障”一節更多的是一般原則的聲明，而未規定具體措施。

2中國和俄羅斯外國投資審批制度異同

21中國由“逐案審批”向“負面清單”制度轉化

《外國投資法》（草案）將審批制度，改為備案制度和信息報告制度，是對外資準入的顛覆性變革。“負面清單”制度是當前國際上較為成熟的外資準入管理辦法。未列入《外商投資產業指導目錄》的外資行業，既不需申請許可，也無須備案，僅需向外資主管部門報告信息。《外國投資法》（草案）第三十二條規定了準入許可審查的范圍，將與國家安全、技術創新、環境保護、社會公共利益等活動納入其中。

為了貫徹對外資企業的事中、事后監管，《外國投資法》（草案）明確規定了信息報告制度。法律規定在外國投資實施前或實施后30日內報告均可；對于外國投資者身份、投資權益等變化不需許可，30日內報告即可；一般外資企業僅需年度報告，資產總額等超過100億元人民幣的，要進行季度報告。

22俄羅斯外資準入審批制度

俄羅斯對外資采取的為準入制度，即外國投資者有義務在投資前提交申請，但在符合條件時無權拒絕其進入。俄羅斯于2008年制定《戰略行業外商投資法》，該法的訂立是為了確保國防和國家安全而規定對外國投資者的限制豁免。法律對外國投資者參與對國防和國家安全具有重要戰略意義的經濟實體的資本作出限制。

《戰略行業外商投資法》第六條規定了對俄羅斯的國家安全具有重要戰略意義的四十七個項目。第一，關系到國家安全，即有關核裝置、放射性物質、武器和彈藥、軍事設備、航空安全等項目；第二，具有重要戰略意義的媒體領域，即境內電視和無線電廣播活動；第三，在俄聯邦占壟斷地位的電信服務活動；第四，與礦物和自然資源有關的活動。

3中國和俄羅斯關于安全審查制度的異同

31中國安全審查制度

《外國投資法》（草案）第四章做了詳細規定，國家安全審查具有以下特點。

其一，國家安全審查的范圍廣泛。國家安全審查主要考慮的因素包括國防安全、軍工、國家安全關鍵技術等。此外，《外國投資法》（草案）第四十八條將國家安全審查的范圍擴大到“任何危害或可能危害國家安全的外國投資”，此包含不確定因素的規定，導致任何一項外國投資項目都可能被審查。

其二，安全審查的兩種啟動程序。《外國投資法》（草案）中規定了國務院建立外國投資國家安全審查聯席會議，承擔外國投資國家安全審查的職責。外國投資者不僅可主動申請國家安全審查，聯席會議和有關部門、行業協會等其他當事人也可對某一外國投資提出國家安全審查申請。

其三，救濟程序的特殊性。國家安全審查明確規定了即針對國家安全審查決定不得提起行政復議和行政訴訟，從而表明了關于國家安全的立法層級的提升，其決議具有很高的法律效力。

32俄羅斯國家安全審查制度

俄羅斯《戰略行業外商投資法》是調整國家安全審查制度的最重要法律之一。其中，將所有對個人、社會和國家重要利益造成威脅的因素均視為威脅國家安全的行為。該定義范圍十分寬泛，不僅包括了國防安全，還將社會生活各方面可能造成影響的因素囊括其中。

根據俄羅斯的《戰略領域外國投資程序法》規定可以得出，其國家安全審查時間最長為三個月，特殊情況可以延長三個月。俄羅斯的《戰略領域外商投資法》第十一條第七款中規定對監管委員會做出的批準或不批準交易和控制的決議，申請人可以向俄聯邦最高仲裁法院提起訴訟。

4中俄兩國外國投資法立法展望

《外國投資法》（草案）第三十二條列舉了實行準入許可行業需考察的因素，但未表明具體的審查方法。而俄羅斯也將印刷出版行業等納入“國家安全審查”范疇內，在一定程度上限制過大。因此筆者建議，將國防安全與經濟安全作為主要考量因素，對其進行窮盡式列舉。除此，俄羅斯規定國家安全審查期限一般為三個月，特殊情況延長三個月，時限過長會對大型交易產生不確定性，因此我國需相對縮短審查時限，提高效率。

我國外國投資事項報告可以在實施前或實施后三十日內進行報告，但若實施前報告，三十日內的一切變動需再一次報告，過程相對煩瑣，因此筆者建議將其改為統一的事后報告且對于報告的內容可以相對簡化。例如，大型企業可對報告周期進行相應延長。

在確定俄羅斯安審機關有不當行為時，可向聯邦最高仲裁法院提起訴訟，而我國無權對安審結果進行行政復議和行政訴訟。因此我國應建立相應的監督機制及完善的救濟方式，來降低外國投資者的顧慮。

5結論

目前兩國的外資立法為外國投資者創造了有利的條件。中國實施負面清單管理是立法上的巨大進步，但仍需在審批機構及程序上予以完善。除此，國家安全審查的范圍應明確，安審的程序和救濟途徑應借鑒俄羅斯相關法律規定進行完善。中俄兩國目前仍需制定切實可行的外國投資法，以吸引外資拉動經濟增長，利用外資進一步發展，促進國內產業結構調整和優化升級。兩國不斷完善法律政策，推進各項改革，為鼓勵外資進入創造更有利的條件。

參考文獻：

[1]葉雪外資審批制度的反思與重構[N].中國社會科學報，2016-05-09（5）.

[2]漆彤，李建坤中國《外國投資法草案》若干問題探析[J].武大國際法評，2015，（1）：69-81.

[基金項目]本文系“黑龍江大學研究生創新科研項目資金資助”（項目編號：YJSCX2017-130HLJU）項目研究成果。

[作者簡介]郭宇佳（1993—），女，漢族，黑龍江人，黑龍江大學法學碩士研究生，研究方向：經濟法。