宅基地自愿有償退出實施途徑研究

宋真真　安濟文

摘 要：本文介紹了宅基地自愿有償退出的開展思路，實施途徑以及相應的保障措施。

關鍵詞：宅基地；自愿有償退出；實施途徑

中圖分類號：D651.1 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20180431066

背景

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市人口快速增長、城鎮(zhèn)用地緊張，農(nóng)村建設用地閑置，加之近年來地方政府對宅基地的松散管理，造成了當前農(nóng)村宅基地“一戶多宅”、“面積超標”、違法占用、閑置空置宅基地等現(xiàn)象，亟需在土地管理尤其是農(nóng)村土地管理中進行解決。如何使宅基地得到有效配置，保障農(nóng)民宅基地用地物權(quán)成為近年來關注的焦點。針對當前農(nóng)村宅基地存在的問題，國家推進農(nóng)村土地制度3項改革試點。當前，農(nóng)村土地三項改革進入新階段，2018年3項改革將全面深化，筆者依據(jù)當前試點開展情況對宅基地資源有償退出實施途徑進行總結(jié)研究。

1 宅基地自愿有償退出的開展思路

1.1 總體思路

深入貫徹十八屆三中全會通過的《中公中央關于全面深化改革若干問題的決定》精神，以“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”為目標，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，引導集體經(jīng)濟組織積極探索宅基地自愿有償退出機制，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民權(quán)益，建立公平的土地增值收益分配機制；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)宅基地的分配使用，規(guī)范農(nóng)村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用，進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度，提高農(nóng)村建設用地節(jié)約集約利用水平，緩解耕地保護的壓力。

1.2 具體思路

依據(jù)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證成果，全面摸清現(xiàn)有宅基地使用情況，依托戶籍制度改革以城鎮(zhèn)化途徑引導宅基地退出、農(nóng)戶自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，獲得退出宅基地及承包地的貨幣、住房或其他補償，并在就業(yè)、戶籍等方面給予保障。退出的宅基地優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展建設用地需求，需要進行整治的，整治后產(chǎn)生的建設用地指標和新增耕地指標可以分別通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤或農(nóng)村土地交易所進行統(tǒng)一交易。

2 宅基地自愿有償退出實施途徑

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》二十七條提出，農(nóng)村閑置宅基地實行自愿有償退出。由此可以引申出出宅基地自愿有償退出的前提是宅基地閑置，意在實現(xiàn)農(nóng)村建設用地的集約節(jié)約利用。根據(jù)各地試點開展的經(jīng)驗，自愿退出其農(nóng)村住房及宅基地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，其農(nóng)村住房及宅基地、宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)的構(gòu)（附）著物（以下簡稱“宅基地及建（構(gòu)）筑物”）等均可實行退出再利用。因此，宅基地有償退出的范圍包括自愿退出轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民宅基地，還包括 “一戶多宅”閑置的宅基地和面積超標、違法占用的需清退的宅基地。

2.1 宅基地退出的模式

開展的宅基地退出的模式主要有2種模式：開展村莊整治形式，通過統(tǒng)一的規(guī)劃設計和基礎設施建設進行村莊改造，統(tǒng)一村民宅基地的使用標準，將閑置、超標的宅基地退出統(tǒng)籌再利用，這種模式優(yōu)勢在于提高了農(nóng)村建設用地利用率，改善農(nóng)戶的生活條件，不影響農(nóng)民的生產(chǎn)活動，不改變農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)，不存在對農(nóng)戶的安置問題。但這種模式投入較大，退出的宅基地指標可能有限；由政府引導的城市化進程的宅基地退出，主要有城中村治理和宅基地換房。這種模式是推進城鎮(zhèn)化進程的一種手段，通過農(nóng)戶進城，將農(nóng)戶城鎮(zhèn)化，引導宅基地有序退出，這種模式優(yōu)勢在于整村推進宅基地退出，能改善農(nóng)戶生活水平，提高建設用地集約節(jié)約利用水平。但對于農(nóng)戶的安置補償是個大問題，需要一系列完善的政策措施保障農(nóng)戶的生存生活。

2.2 退出宅基地的處理

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定（草案）》對農(nóng)村閑置宅基地退出后的用途做了部分規(guī)定。草案二十八條提出，“退出的農(nóng)村宅基地依法優(yōu)先用于滿足本集體經(jīng)濟組織成員符合規(guī)定申請宅基地的需求，或者按照有關規(guī)定進行整理、復墾和利用”。

2.2.1 退出宅基地的再利用

對于退出不再利用的的土地，可按照國家及地方農(nóng)村建設用地復墾項目管理規(guī)定進行復墾。復墾方式可以由復墾義務人自行復墾或者由政府主導組織委托統(tǒng)一的土地整治機構(gòu)進行復墾。對退出后繼續(xù)利用的土地，按照國家及地方相關政策優(yōu)先保障農(nóng)村發(fā)展建設用地需求。剩余的農(nóng)村建設用地和復墾產(chǎn)生的建設用地周轉(zhuǎn)指標通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤或多元統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易試市場進行流轉(zhuǎn)使用。

2.2.2 宅基地退出后的流轉(zhuǎn)

建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場，完善相關法律制度，允許節(jié)余的集體建設用地進行流轉(zhuǎn)。針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地。可以參照國有建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等的建設。針對農(nóng)戶具有使用權(quán)的承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地，可以在農(nóng)村經(jīng)濟組織統(tǒng)一的前提下通過農(nóng)村土地市場進行出租、抵押并獲得財產(chǎn)性收益。針對不再利用的宅基地復墾后產(chǎn)生的耕地指標，可以在市場中申請交易。還可探索將農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及住房置換為股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會保障和城鎮(zhèn)住房，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶充分享受農(nóng)村土地的增值收益。

2.2.3 退出宅基地的補償

退出宅基地的補償方式補償方式主要有貨幣、住房2種方式，在此基礎上各地區(qū)還可根據(jù)各地情況對退出農(nóng)戶城鎮(zhèn)化過程給予就業(yè)、住房等一定的政策扶持。

2.2.3.1 貨幣補償

貨幣補償是指以現(xiàn)金的形式對自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民進行補償。農(nóng)戶自愿放棄原宅基地的，由當?shù)卣床坏陀诋數(shù)卣鞯匮a償標準的價格進行補償后，交由原集體經(jīng)濟組織復墾。騰退后的農(nóng)村宅基地置換為城市建設用地的，土地出讓金收益全部用于補貼農(nóng)民購房。

2.2.3.2 住房補償

可以采取集中還建方式進行補償。對自愿到中心村建房的農(nóng)戶，可免費置換規(guī)劃規(guī)定的宅基地面積。原宅基地面積超出新居宅基地面積部分，可享受相應土地轉(zhuǎn)讓補償；新居宅基地面積超出原宅基地面積部分，按相關政策補繳相關稅費。另外也可以采用以整理規(guī)劃為推力，通過鄉(xiāng)村規(guī)劃和基礎設施建設的完善等措施，對農(nóng)民退出舊宅基地進行建設性補償；

2.2.3.3 政策扶持

對自愿放棄宅基地進入城鎮(zhèn)居住的農(nóng)戶，享受轉(zhuǎn)讓補償。其中，進入城鎮(zhèn)購房的，有經(jīng)濟適用房的，可享受經(jīng)濟適用房政策；無經(jīng)濟適用房的，減免農(nóng)戶購置商品房的相關地方性稅費。

2.2.4 退出宅基地所需資金的籌集

宅基地自愿有償退出資金主要用于對退出農(nóng)民的安置補償上，其資金來源主要有2個方面：騰退的建設用地流轉(zhuǎn)帶來的土地出讓收入。如開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，節(jié)余指標優(yōu)先用于小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設，出讓收入用于拆舊區(qū)農(nóng)戶的補償，增值收益及時全部返還農(nóng)村；開展退出宅基地抵押等，建立土地信托平臺，通過對退出的宅基地或農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)進行抵押擔保等方式籌措周轉(zhuǎn)資金，建立宅基地宅基地抵押信貸模式：實行貸款承接人，簽訂四方協(xié)議“信用社、借款人、債務承接人、村委會”，對抵押金額和抵押的利息等制定優(yōu)惠政策，激發(fā)市場及農(nóng)戶的積極性。

另外，對已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居并自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農(nóng)民，政府可從相關收益的費用如耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等中給予農(nóng)戶補償獲獎勵，補償或獎勵可按照退出宅基地面積一次性或每年給予。

2.2.5 退出宅基地涉及的其他問題

農(nóng)戶在退出宅基地時還涉及其承包的土地的處理問題。針對承包經(jīng)營權(quán)的處理可設定一定年限的過渡期，在過渡期內(nèi)農(nóng)戶可根據(jù)自己主觀意愿選擇對承包經(jīng)營權(quán)的處理方式：退、不退或什么時候退。農(nóng)戶退出宅基地進城后若符合城鎮(zhèn)保障性住房準入條件的可納入保障性住房的保障范圍。若農(nóng)村家庭部分成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的可繼續(xù)保留承包地，繼續(xù)享有承包地的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)以及收益權(quán)，也可以把自己的承包土地自行流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，也可以委托集體經(jīng)濟組織或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)代為流轉(zhuǎn)。

3 宅基地自愿有償退出實施途徑的保障措施

3.1 政策保障

依據(jù)現(xiàn)有試點經(jīng)驗進一步細化宅基地管理制度和退出政策。根據(jù)城鄉(xiāng)不同的地域特點，修訂農(nóng)村宅基地面積標準和人均用地標準，規(guī)范控制宅基地和村莊建設用地規(guī)模；嚴格執(zhí)行國家“一戶一宅”制度，探索建立宅基地的有償使用制度，強化約束機制；制定多樣化的補償方式和合理的補償標準，建立規(guī)范有效的宅基地退出指標的利用及利益分配機制。

3.2 組織保障

加強組織領導，成立由主要領導為組長，財政、發(fā)改、國土、城建、信訪、農(nóng)業(yè)、水利、民政、社保等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人為成員的農(nóng)村宅基地自愿有償退出試點工作領導小組。領導小組下設辦公室，負責協(xié)調(diào)銜接并抽調(diào)有關部門技術人員開展日常工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要建立相應的工作機構(gòu)和專項工作隊伍，制定出臺本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的實施方案，全面落實農(nóng)村宅基地自愿有償退出工作。

3.3 制度保障

結(jié)合本地實際，因地制宜進一步完善戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等配套制度，確保農(nóng)戶自愿退出宅基地無后顧之憂；在堅持“整體規(guī)劃、分步實施、穩(wěn)妥推進、風險可控”的前提下，建立規(guī)范的監(jiān)管制度、獎懲制度和協(xié)調(diào)制度，確保宅基地退出工作健康有序推進。

作者簡介：宋真真（1984-），女，工程師，碩士研究生，研究方向：土地利用、土地規(guī)劃等。