武漢市儲備土地臨時利用分析及對策

王露 劉彩霞

[摘 要] 儲備土地臨時利用是促進土地資源合理使用的特殊方式。基于儲備土地臨時利用政策背景及研究意義，分析了儲備土地臨時利用的內涵及特點，針對武漢市儲備土地臨時利用的探索實踐，形成較完整的管理體系，涵蓋制度規范、審批管理、合同管理、資金管理、費用標準、利用用途等。但在監督管理、計劃執行、激勵考核等方面仍存在不足，要完善儲備土地臨時利用管理，提供可操作規范，結合武漢市儲備土地臨時利用實踐，需建立一個臨時利用信息平臺，強化信息管理、動態管理和計劃管理，并創建長效激勵機制。進而促進儲備土地臨時利用健康發展。

[關鍵詞] 儲備土地；臨時利用；對策；武漢市

[中圖分類號] F301 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）04-0042-02

一、儲備土地臨時利用政策背景及研究意義

土地儲備制度源于香港，引進于上海，之后被全國推廣，自2001年我國土地儲備制度建立以來，儲備土地臨時利用幾乎處于無法制監管的真空狀態。2007年《土地儲備管理辦法》、2012年《關于加強土地儲備和融資管理的通知》、2018年新《土地儲備管理辦法》等文件對儲備土地供應前如何開展臨時利用做出了規定，是加強儲備土地資產管理，提高土地資源利用效率的指導性文件。

但上述辦法規定從法律規則確定性程度來說，屬于確定性規則，無需援引或參照其它規則來確定其內容；從法律規則內容分類來說，屬于授權性規則，一般沒有具體操作性。儲備土地臨時利用實務中還需要更細的規范性或操作性文件來指導。通過武漢市儲備土地臨時利用實踐的探討，結合現行規范，分析其存在的問題并提出完善儲備土地臨時利用管理的建議，更好地指導儲備土地臨時利用實踐，提高土地利用效率，完善土地管理制度。

二、儲備土地臨時利用的內涵及特點

儲備土地臨時利用，是在儲備土地未供應前，土地儲備機構將儲備土地或連同地上建（構）筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用并獲取收益的一種行為。儲備土地臨時利用是促進土地資源合理使用的特殊方式，在權屬、期限、建設、收益等方面有特殊性。

1.臨時使用權。儲備土地的所有權和使用權歸國家所有，使用人只擁有臨時使用權，權屬是非正式的。

2.使用期限不超過兩年。使用年期較短且不能影響土地供應。

3.地上建設受到明確制約。儲備土地臨時利用不能建設永久性建筑，如需搭建建（構）筑物的，應當先經城市規劃行政主管部門同意。

4.利用方式包括出租和臨時使用。出租是指儲備機構將儲備土地出租給他人在約定的短期時間內使用并收取一定的費用，所有權不發生轉移，使用人（使用主體）發生變化。臨時使用不用于出租，其所有權和使用權主體不發生變化。

5.儲備土地臨時利用可以獲取收益，但不追求收益最大化。主要是實現儲備土地供應前的資產價值和資源合理配置。

三、武漢市儲備土地臨時利用實踐

儲備土地臨時利用避免土地閑置，發揮土地價值，增加土地收益，實現土地調控，有利于滿足土地的短期需求。2008年武漢市開始探索儲備土地的臨時利用，形成了較完整的管理體系，涵蓋制度規范、審批管理、合同管理、資金管理、費用標準、利用用途等。2015年至2017年期間，市級儲備機構年均儲備土地臨時利用收入總額約600萬元，實現每畝儲備土地臨時利用收入約2萬元。

（一）制度規范

目前各地區越來越重視儲備土地臨時利用，不斷實踐總結，其中汕頭、紹興等城市出臺了《汕頭經濟特區儲備土地管護和臨時利用辦法》《加強儲備土地管護利用工作的指導意見》等地方性規章。武漢市市級儲備機構制定了《武漢市市區儲備土地臨時利用租金標準（試行）》（2012年），規定了儲備土地臨時利用租金標準、流程、期限、監管等內容，作為儲備機構的內部工作規范，并未上升至地方性規章制度層面。

（二）審批管理

武漢市儲備土地臨時利用一般由使用人向儲備機構提出書面申請并提供臨時用地方案，經儲備機構管理部門審核用途、使用期限、費用等具體方案并報儲備機構專題會議審議同意后使用。目前實踐中缺少一個環節，即儲備土地臨時利用應報同級國土資源主管部門同意。

（三）合同管理

土地儲備機構應與土地使用者簽訂臨時使用土地合同，明確土地用途、期限、經濟補償、不得修建永久性建筑物、到期地面建筑物處理及提前終止使用經濟關系的處理等事宜[3]。實踐中，儲備土地臨時利用合同管理包括合同簽訂和合同執行。合同簽訂環節，儲備機構與儲備土地臨時利用使用人簽訂《儲備土地臨時利用合同書》，約定地塊位置、面積、用途、期限、租金、履約保證金及繳納方式、臨時利用期間使用要求、退出機制以及期限屆滿后續期的條件等權利義務并已形成格式合同，內容完整、條款清晰；合同跟蹤環節，儲備機構以合同為核心，履約保證金為手段，通過日常檢查、定期巡查，誠信記錄等方式跟蹤使用人履行合同情況。對違反合同約定的行為，要求使用人限期整改，限期不整改的扣減、不予退還履約保證金或終止合同，記錄在儲備土地臨時利用誠信檔案，且不能再參與儲備土地臨時利用。

（四）資金管理

臨時使用儲備土地取得的收入，按照非稅收入收繳管理辦法規定，全部繳入同級國庫，納入公共預算，實行“收支兩條線”管理。實踐中，儲備土地臨時利用資金管理分為兩部分：一是臨時使用儲備土地取得的收入，繳入國庫專戶，開具“湖北省非稅收入一般繳款收據”，按照非稅收入收繳管理辦法規定，實行“收支兩條線”管理；二是履約保證金按合同約定繳納至儲備機構指定賬戶，合同期限屆滿后且不存在違約的情況下予以退還。

（五）費用標準

武漢市儲備土地臨時利用的租金采用市場評估值與標準租金“兩價取其高”的方式確定，儲備土地及地上建構筑物一并臨時利用，租金標準為地上建（構）筑物的租賃評估價，評估機構由儲備機構委托確定。同一地塊在相同時間段有兩個及以上意向使用方的，采取公開方式，按“價高者得”原則確定使用方。實踐中，2015年至2017年95%以上臨時利用地塊是通過標準租金確定，標準租金相對于評估租金更易操作，對確定儲備土地臨時利用租金發揮了積極作用，但應根據市場和基準地價變化情況，定期調整，才能準確把握儲備土地資產價值，更加科學地進行儲備土地臨時利用。評估租金方式針對儲備土地及地上建（構）筑物一并臨時利用和同一地塊在相同時間段有兩個及以上意向使用方的情況，更能體現土地價值、實現土地收益。市級儲備機構也嘗試通過互聯網發布8宗儲備土地臨時利用信息，評估租賃價為參考底價，采用競價方式確定使用人，實現溢價超過40%。

（六）使用期限

臨時使用儲備土地的期限不得超過二年，且不得轉包。實踐中，儲備土地臨時利用期限一般為一年或兩年，其中70%以上臨時利用地塊的使用期限為兩年。期限屆滿，如果臨時利用的儲備土地不在年度供地計劃內或不影響土地供應的，原儲備土地臨時利用使用人再次申請使用，儲備機構結合原合同期間履約情況，重新辦理儲備土地臨時利用手續。

（七）利用用途

《土地儲備管理辦法》并未明確如何確定儲備土地臨時使用的具體用途。實踐中，儲備土地臨時利用兼顧短期經營與供地需要，結合供地計劃、地塊周邊環境等具體情況，一般以臨時停車場、施工堆場、駕校、材料堆場等用途為主，其中停車場和市政建設工程施工堆場用途的儲備土地占全部臨時利用地塊的一半以上，符合公益性用地的臨時用地占比不到一半。儲備土地臨時利用需結合區域經濟社會發展和公共設施配套建設需要，提高公益性臨時用地比重，如市政道路工程施工堆場、公益性臨時停車場等。

四、儲備土地臨時利用中存在的問題

實踐中，儲備土地臨時利用還存在不按合同約定使用、期滿騰退清場困難等問題，給儲備土地臨時利用管理帶來了不少壓力，關鍵在儲備土地臨時利用管理制度仍需進一步完善。

（一）監督管理手段單一

實踐中，儲備土地臨時利用的監管制度仍需進一步完善，一般行政監管和社會監督的重點放在收購儲備程序上，儲備機構缺乏行政執法權限，儲備土地臨時利用缺乏有效監督，且監管手段單一。一般違約行為采取扣減、不予退還履約保證金或終止合同等方式，執行難度較大而且效果一般，特別是對使用期滿后不配合騰退場地和清理地面構筑物等違約情況缺少強制措施。若采用司法訴訟方式，訴訟時間長，程序復雜，即使勝訴也難以強制執行，容易造成土地資產被侵占，甚至影響土地供應。

（二）計劃執行力度薄弱

年度儲備土地臨時利用計劃是年度土地儲備計劃的重要組成部分。實踐中，儲備土地臨時利用計劃執行力度薄弱，未形成有效的年度儲備土地臨時利用計劃和臨時利用實施方案，一般由使用人提出儲備土地臨時利用申請，存在一定的隨意性，容易造成可以臨時利用的儲備土地資產閑置浪費。

（三）激勵考核機制缺失

實踐中，儲備土地臨時利用未納入儲備機構的考核范疇，儲備土地臨時利用效益好壞很大程度上不會影響儲備機構的考核和收益，缺少激勵，同時臨時利用過程中存在的合同違約等問題不易解決，儲備土地臨時利用缺乏積極性，致使入庫暫未供應的儲備土地臨時利用率較低。

五、新形勢下完善儲備土地臨時利用工作的建議

為進一步完善儲備土地臨時利用工作，提供可操作規范，結合武漢市儲備土地臨時利用實踐，建議“建立一個平臺、增強三個管控、建立一個機制”。

（一）加強信息管理，建立儲備土地臨時利用信息平臺，接受公眾監督

儲備土地臨時利用大多采用協議方式，不夠透明、規范，存在一定的隨意性。建立儲備土地臨時利用信息管理平臺，公開發布信息，包含儲備土地臨時利用計劃、使用申請、審批、公示，合同備案，并與國土資源部土地市場動態監測監管信息系統銜接，實現信息化管理和相關部門之間的信息共享。儲備土地臨時利用通過信息管理平臺，實現有效監管，引入市場競爭，優化使用用途，提高土地收益。

（二）加強計劃管理，編制儲備土地臨時利用計劃，實現前期管控

計劃是管控的前提，對于入庫且暫不供應的儲備土地，結合區域公共設施建設、公益性用地需求和儲備土地供應計劃等，編制年度儲備土地臨時利用計劃，包括：地塊名稱、位置、面積、期限、用途、標準租金等基本信息，同時配合計劃制定詳細的儲備土地臨時利用實施方案，包括：利用方式、使用人確定方式、臨時建設要求、退出機制及期限屆滿后續期的條件等，增強計劃的控制性和實施性，充分發揮儲備土地臨時利用的社會效益

（三）增強動態管理，跟蹤儲備土地臨時利用計劃執行，實現技術管控

目前國內一些城市已經將衛片、航片監測、視頻監控、網上監管等技術手段引入儲備土地的日常管理，信息化的技術有力地彌補了人力的不足，提高了工作效率。儲備土地臨時利用可以充分發揮技術手段，建立動態遠程監控系統，包括信息平臺、視頻監控等，通過信息化手段實現動態管理、實時監控，及時制止違約情況。通過動態管理，及時跟蹤儲備土地臨時利用計劃完成率、利用率、收益率及合同履約率等，實時掌握儲備土地臨時利用實效，并結合市場變化和區域需求，合理調整下一年度儲備土地臨時利用計劃，有利于科學規劃和調控儲備土地臨時利用市場

（四）建立激勵機制，提高儲備土地臨時利用管理水平，實現專業管控

儲備土地臨時利用好壞與土地儲備機構的績效評價掛鉤，獎懲結合，建立績效考核激勵機制，增強儲備機構開展儲備土地臨時利用的積極性，最大限度地發揮土地價值，提高儲備土地收益。同時培養一支責任心強、管理經驗豐富的專業化團隊，并加強人員業務學習和培訓，提高儲備土地臨時利用管理水平，也可以嘗試招標、采購等途徑，市場競爭方式選擇專業資產經營團隊實施科學管理，促進儲備土地臨時利用健康發展。

[參考文獻]

[1]陳愛蓮.儲備土地資產的臨時管理問題研究及對策分析[C].福建省土地學會2014年學術年會論文集，2014：341-343.

[2]中華人民共和國國土資源部.土地儲備管理辦法：國土資發[2007]277號[A].2007.

[3]中華人民共和國國土資源部.關于加強土地儲備和融資管理的通知：國土資發[2012]162號[A].2012.

[4]中華人民共和國國土資源部.土地儲備管理辦法：國土資發[2017]17號[A].2017.

[5]許旭，周增科，汪春燕.深圳市儲備土地占用情況分析及對策[J].國土資源科技管理，2014（12）：121-126.

[責任編輯：史樸]