公立高校法人財產權實現探析

摘要公立高校法人財產權制度作為推進現代大學建設的關鍵命題，逐步引發了社會的廣泛關注。在梳理公立高校法人財產權內涵及類型的基礎上，廓清其要意義，通過完善相關立法，確保公立高校法人財產權的良好實現。

關鍵詞公立高校法人財產權現代大學

中圖分類號：G649.21 文獻標識碼：A

0引言

近些年，高校財產狀況逐步廣泛受到社會關注。例如，“擴招—貸款—再擴招”模式，有效構建了教育產業化運轉鏈條，也成為大學城建設蜂擁而至的重要因素之一。大學城建設資金，主要源于銀行貸款。據審計署2011年數據顯示，全國1164所地方所屬的普通高校負債2634.98億元。2007年1月，浙江大學因合并擴張、新校區建設，將湖濱校區以24.6億價格賣掉。而同年3月，吉林大學宣布負債30億元。與此對應，有些高校則閑余資金增多，開始進入資本市場。據時代周報統計，截至2014年3月，實際控制人為高校的A股上市公司共有25家，總市值1878億元，涉及13所頂級高校。雖然頂著高校、高科技光環，獨具學、研的優勢，但這些企業大多在生產、經營方面乏善可陳。以上兩則事例，一方面，反映出高等教育發展資金與政府財政投入之間的供需矛盾，另一方面，部分公立高校資金充裕，逐步從事風險巨大的資本運作。二者的共同指向在于公立高校財產權益及制度規范問題。事實上，我國高等教育進行了諸多轉變，但對財產權利及責任承擔方面的制度仍裹足不前。公立高校法人制度則更表現出“外延不夠清晰、內涵也顯空虛”的特征。確實，我國改革開放走過40年，公立高校作為“計劃經濟”的最后“堡壘”，法人財產權極少被觸動。法人地位缺失、國有資產流失、淪為政府附屬……根源也大多在此。公立高校法人財產權已成為現代大學建設進程的一個關鍵命題。

1公立高校法人財產權及劃分

1.1法人財產權的內涵

與經濟學產權接近——財產權概念，屬于法律調整范疇，在大陸法系中與人身權相對應，涵蓋范圍不僅包含傳統物權，還包括債權、知識產權及其他權利。隨著商品經濟的發展，財產權扭轉絕對所有權——對所有物直接占有、使用、收益、處分的傳統理念，轉為關注價值實現和利益取得，實現方式由直接控制實體逐步變為支配所有權。對于公立高校來說，法人財產權是指公立高校對舉辦者（政府）投入的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。簡言之，就是公立高校對財產依法擁有的獨立法人支配權。

1.2法人財產權的類型

我國現有關于高校法人、財產權規定，主要在《教育法》《高等教育法》《民法通則》《物權法》等法律中。《教育法》第32條“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格”，“學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有。”《高等教育法》第30條“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”第38條“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。高等學校不得將用于教學和科學研究活動的財產挪作它用。”《民法通則》第36、37條規定，法人應當具有必要的財產和經費，依法獨立享有民事權利和承擔民事責任。《物權法》第54條“國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利。”由此，現行法律不僅確立了高校的法人地位，而且明確了高校財產權的諸多屬性。從本質來看，公辦高校由原來單一的財產權主體裂變為兩個主體，形成了所有權與經營權分離的結構類型：舉辦者（政府）擁有高校財產的最終所有權和高校擁有法人財產權（使用權、占有權、部分收益權等）。

2法人財產權奠定現代大學基礎

有觀點認為，公立學校不是市場主體，而是國家事業單位，是社會公益事業的一個重要組成部分，投資基本上來源于各級政府，所有者和利益所得者都是國家，經營上不是一味追求市場效益，而是把社會效益作為第一指標，也即是說，社會效益第一，經濟效益第二，因此，高校沒有純粹的法人財產權利。就公立高校實際運行來看，舉辦者所有權和法人財產權的合一結構，容易引發“政校合一”弊端，以行政權代替財產權，過多干涉高校運行，使其失去獨立性。如果說大學自治、學術自由以及教授治學乃現代大學的內在核心，那么法人制度就是現代大學運行的外在保障。事實上，法人制度具有三個基本特點：法律擬制性、組織性與財產獨立性。既然公立高校是法人，就應當符合基本特點，尤其應當具有獨立的財產權。其中，充分的大學自治應當包括自主分配經費的自由，換句話說，即只有具有獨立的財產權才能使高校真正具備獨立人格，尤其對現代大學制度的建立與運行至關重要。歸根結底，高校辦學體制、學校章程、評價機制、管理體制、運行機制等內容，離開法人財產權，都會變得毫無實際意義。

進一步從治理層面看，法人財產權也是高校依法展開科學管理的基本方式：財產既是高校立于社會、市場的出發點，同時也是推動并促進高校持續發展的必要保障。在現代大學的法人治理中，公立高校面對的不僅是政府，更多的還是市場、社會，計劃性和市場性的交易活動相互交織，且市場和非政府主體的參與成分越來越多，簡單財產權結構顯然無法適應主體多元化的社會實踐。因此，高校的法人治理也必須依托于財產權制度：向下與市場制度發生聯系，向上與治理結構發生聯系，因此，財產權制度才是治理機制的基礎。

3公立高校法人財產權的實現構想

3.1公立高校法人財產權障礙

在需要自由、追求和傳播知識角度，當外部控制力量軟弱、分散時，大學在精神層面更加富足。知識之花也會開得更加絢麗多姿；如果大學需要資源、維持辦學，并依賴富裕、強大的教會、國家或市場支持，當外部控制力量強大、集中時，大學在物質上就顯得繁榮，但這種力量可能——也的確常常——以各種有害于教學和研究自由的方式展開控制。就高校法人財產權而言，同樣存在類似的博弈矛盾。《民辦教育促進法》第36條“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”可見，民辦高校的法人財產獨立性不存在問題。但公辦高校并非如此：《教育法》《高等教育法》在形式上確立高校的法人主體地位，高校法人財產權也在形式上獲得法律依據。之所以稱之為“形式”，原因主要在于高校法人主體的獨立地位實際上并有真正建立。進一步說，第一，依據法人制度原理，法人財產與舉辦者相互分離，法人擁有自己的財產權，但公立高校是否享有法人財產權，法律并沒有規定。第二，公立高校的權利能力不明。《高等教育法》規定了高校對各種財產可以“自主管理和使用”，但管理權并非財產權的權能。《物權法》規定享有包括占有、使用、法定條件下收益和處分的權利，但并沒有規定公立高校收益、處分的具體方式。鑒于制度層面對高校財產權界定的含混不清，尤其沒有得到充分理清，且與法人制度理念相悖。后果在于，在財產權主體行使權力方面，高校與政府之間的權力邊界難以清晰。可以說，財產權獨立性不足成為阻礙建立現代大學制度、落實高校自主權的重要障礙。

3.2公立高校法人財產權實現構想

在現代社會中，組織的自主運行需要以財產為經濟基礎，而財產獨立是其擺脫隸屬地位的重要保障。當然，完全的自主必然要求完全的財產獨立，但這種狀態是基本不可能實現的。對于公立高校而言，政府或其他舉辦者，在將財產所有權轉移后，除能夠參與管理外，將喪失對財產的任何控制，也不能獲得任何經濟收益。因此，舉辦者可以獲得并非對高校財產的直接支配，而是監督財產使用的權利，這顯然不能影響到高校的財產權。為彌補現有法律及實踐中的缺陷，應完善立法以明確高校所享有的法人財產權，推動建立真正意義的現代高校法人制度，進而實現高等教育的深化改革。

第一，明確獨立財產權，此乃實現公辦高校法人地位的前提。除非政府應獲得的財產或者保留所有權的財產，無論高校財產是財政投入形成，還是辦學積累形成，高校應當對財產擁有獨立支配權。當然，這也是世界多數國家的通例，例如在法國，無論是財政撥款還是來自公立或私立機構的捐贈，高校均擁有獨立支配的自由。具體來說，一方面，可以修改《教育法》《高等教育法》的相關內容；另一方面，可以針對《物權法》第54條，制定國務院行政法規，細化高校財產的收益、處分權利，確保高校法人財產權的權能完整。

第二，強化對財產權行使的監督。政府將財政資金投入高校形成各類資產，主要目的在于規范財產的使用，且需要確保國有資產不流失。以此目的來剝奪高校法人財產權的完整性，尤其缺乏處分這項核心權能。然而，權利的行使、歸屬與對財產權的監督分屬不同的法律關系，為了保證用途正當而否認高校財產權的獨立、完整，是缺乏法理依據的典型表現。因此，在明確高校具有財產處分權基礎上，立法進一步明確審計監督、責任追究、流轉限制等方式，強化對財產權行使的法律監督。

基金項目：重慶市教委人文社會科學研究重點項目（14SKC04）；重慶市高等教育學會高等教育科學研究項目（CQGJ15015B）；重慶市教育委員會重慶市高等教育改革研究項目（143070）。

作者簡介：胡耘通，男，博士，西南政法大學副教授，主要研究教育管理。

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