宅基地使用權流轉的規范問題

王帆

摘要宅基地作為一種重要的土地資源，不應只具有社會保障的功能，還應具有資產價值。我國現行法律對宅基地使用權的流轉所做出的嚴格限制導致大量的農村宅基地成為一項沉睡的資本。因此，構建新型的農村宅基地使用權流轉制度，激活這項沉睡的宅基地資產，賦予農民更多財產權利，盤活農村經濟發展，成為一種客觀需要。

關鍵詞農村宅基地使用權流轉用益物權

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A

《物權法》將宅基地使用權歸為用益物權編，并規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”，卻未提及其用益物權中的收益權能，造成宅基地使用權流轉受阻。厲以寧教授曾說過：“受限制的私人產權不是完整意義上的私人產權。”因此，解除對農村宅基地使用權流轉過多的限制，對農村宅基地使用權流轉進行合理的規范構建，激活這項沉睡的資本，賦予農民更多財產性權利，就成為客觀現實需要。

1宅基地使用權流轉中存在的現實問題

宅基地是我國土地制度中的一個專有名詞，是指農村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關的附屬設施而占用的土地。農村宅基地使用權也是我國特有的一項用益物權，其權利的實現涉及到宅基地使用權流轉問題。其實“流轉”一詞并非嚴格的法律術語，“流轉”只有與具體的對象相結合才具有實際意義，比如通過轉讓、租賃、抵押、互易、繼承、贈與等方式取得收益或對宅基地使用權予以處分來達到流轉。雖然法律對宅基地流轉嚴格限制，但現實中宅基地流轉的現象依然存在，其間問題不可不重視。

1.1強烈的融資意愿與限制的流轉方式的矛盾

隨著工業化和城市化進程的不斷發展，農村宅基地的價值日益顯現。尤其是交通便利、地理位置優越的城鄉結合部的近郊農村，得益于居高不下的城市房價和較高的投資回報率，強烈地刺激了農村宅基地流轉市場的活躍，越來越多的城市居民希望去近郊農村購買房屋。相應的近郊農民的宅基地流轉意愿也較高，但有關法律和政策規定嚴禁城鎮居民在農村購買住宅，嚴禁為城鎮居民在農村購買住宅或宅基地使用權頒發宅基地使用權證或房屋產權證。這又間接地限制了宅基地使用權和其上農房抵押權的實現，因為抵押權的實現很大程度上要依賴于城鎮居民購買農房。由于這種限制，農村居民大多只有通過租賃房屋才能獲得合法的收益。這極大限制了農民財產收益的增加。在遠郊農村，隨著市場經濟的不斷深入，大量農民加入到城市建設的行列，由于務工、經商、求學等原因在城市購買了商品房，因而其在農村的房屋就閑置了下來。這些人對于農村宅基地也有著強烈的流轉意愿，他們希望自己的宅基地能夠買賣、抵押貸款等。但由于公共基礎設施、社會保障制度等硬件、軟件設施跟不上城市發展的步伐，遠郊農村宅基地對外流轉渠道幾乎為零，而對內流轉也不順暢。一般情形下，本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶寧可申請一處新宅基地，也不會去購買別人宅基地。而轉讓、出租、抵押貸款更加沒有市場。近郊農村宅基地使用權流轉更多的體現在繼承、互易、贈與上，互易就是兩家相互交換宅基地，一般不會導致財產的增加。而繼承、贈與卻會導致“一戶多宅”的出現，這又與“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的法律規定相沖突。“因為農業人口的增加導致對宅基地的需求增加，在無法通過流轉利用閑置宅基地的情況下，勢必將危及耕地。”

1.2活躍的宅基地流轉隱形市場與無力的法律武器的矛盾

我國相關政策明確禁止城市居民購買農村宅地基，農村宅基地只能在本集體組織成員內部流轉。但這種體制上的束縛卻阻擋不了農民對經濟利益的追逐，在城市居民的需求下，宅基地私下買賣、出租、抵押等流轉形式事實上已大量存在，形成了十分活躍的農村宅基地流轉隱形市場。這種現象在近郊農村表現的特別明顯。“據調查，在全國各地的城區或城鄉結合部，小產權房不斷涌現，并且數量越來越多，建成或在建的小產權房達 90 多億平方米，小產權房在房地產市場上所占份額已達 10% 以上，小產權房的發展無疑進入了宅基地流轉市場。”宅基地流轉隱形市場游走于正式制度之外，以自發流轉為特征，且規模有日益擴大的趨勢。由于我國農村宅基地使用權流轉沒有法律依據，流轉雙方的權利義務得不到法律的約束和保障，一旦發生矛盾糾紛，法院只能要求雙方當事人協商解決，當事人的權益就可能得不到很好的維護。司法實踐中，由宅基地隱形市場交易導致的糾紛越來越多，使市場秩序混亂，社會矛盾激增，影響了社會穩定。這項沉睡的資本雖然已經開始睡眼惺忪，但由于缺乏法律保護而顯得膽怯無力。

2新型宅基地使用權流轉制度的規范構建

2.1擴大宅基地使用權流轉的受讓主體

筆者贊同農村集體經濟組織成員之外的主體有權受讓宅基地使用權這一見解。法律應當明確宅基地使用權不僅可以向本農村集體組織成員進行流轉,也可以向非本集體組織成員包括城鎮居民進行流轉。“如果仍舊依照現行法律規定宅基地只能在農村集體經濟組織內部成員之間流轉，基于農村集體經濟組織成員均可依法免費申請宅基地，在農村顯然無法形成有效的宅基地流轉市場，宅基地流轉毫無價值”，宅基地使用權的財產性就無法體現，農民利用宅基地及其上房屋進行融資的權利也無法實現。“實踐中需要解決的問題也是農民將宅基地使用權轉讓給非本集體經濟組織成員”。擴大宅基地使用權流轉的受讓主體，突破這個主體限制，可以解決了銀行對宅基地使用權抵押后資金變現的問題，前述法律、行政規章、司法解釋的矛盾也能夠相協調，實際上也符合黨的十八屆三中全《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”的改革目標。但為了避免城市居民炒賣宅基地，可以與房產局建立互通網絡，對城市居民受讓宅基地使用權的面積、數量加以限制，同時要禁止城市居民以非居住目的，尤其是開發房地產目的購買宅基地。

2.2明確宅基地使用權流轉的客體即宅基地本身可單獨流轉

現行法律沒有禁止農村村民出賣、出租住房，然而對農村宅基地使用權是否可以流轉，卻沒有做出明確的規定。根據房地一體原則，農村村民出賣、出租住房，其下的宅基地使用權當然一并流轉。同理，法律亦應明確規定宅基地本身可單獨流轉，因為宅基地使用權是一項獨立的用益物權，并不依附于房屋存在。一方面，如該宅基地上建有房屋，宅基地使用權流轉，其上房屋亦隨之流轉，符合房地一體原則；另一方面，如該宅基地上未建有房屋，宅基地本身可流轉能夠真正體現其獨立的用益物權屬性，實現其價值存在。雖然農村本集體經濟組織成員依申請就可獲得一處宅基地，但基于保護耕地的現實緊迫性以及日益縮小的宅基地后備土地，宅基地變成一種緊俏資源，又因為宅基地本身根據其地理位置、農村風水，在農民眼中是客觀存在優劣之分的，這就為農村宅基地買賣提供了現實可能性。現實生活中，農村確實也存在單獨的宅基地買賣現象，有些農民寧可購買他人的優勢宅基地，也不免費申請宅基地。如此規定，既可以使農村宅基地買賣有法可依，又可擴大宅基地使用權流轉交易市場，增加農民收入渠道。

2.3建立宅基地使用權流轉服務機構

現行宅基地使用權流轉隱形市場雜亂無章，秩序混亂。隨著宅基地使用權流轉規范的構建，建立完善的宅基地使用權流轉服務機構應該提上日程，以避免隱形市場流轉存在的隱患。宅基地使用權流轉服務機構是依法設立的實現宅基地使用權流轉的專門場所，應該設有固定辦公地點，配備專門工作人員，并有經費保障。其職責應該包括：宣傳宅基地使用權流轉法律法規及國家政策；推進宅基地使用權流轉的計算機網絡化，實現檔案電腦管理，數據即時傳輸、實時查詢；收集發布農村土地流轉信息；指導簽訂宅基地使用權流轉合同；健全宅基地使用權流轉業務指導；建立宅基地使用權流轉臺賬；監督宅基地使用權流轉合同的履行；調處宅基地使用權流轉糾紛；建立科學合理的宅基地使用權流轉價格評估機制等。宅基地使用權流轉服務機構可在發達地區宅基地使用權流轉隱形市場比較活躍的地方先行試點，待運作成熟后再向全國推廣。

參考文獻

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