淺析運用城鄉“三變”改革推動土地征拆工作

鐘秀娜

摘要：將城鄉“三變”與土地征拆工作有機結合，以“三變”思路推動土地征拆工作，實現變資源為資產、變賠償金為股金、變征拆（貧困）戶為股東，力爭為征拆工作的難點——征拆戶的賠償訴求與傳統征拆方案難以達成一致，造成征拆工作難以有序推進的問題提出新的解決方案。

關鍵詞：運用三變推動征拆工作

城鄉“三變”是“以黨委為領導，以政府為主導，以市場為導向，以市民為主體，以企業為龍頭，以產業為平臺，以股權為紐帶，以公平共享為目標”的創新型改革，是為解決貧困分化、城鄉分化、群體分化等社會問題，最終實現共商共建共治共享，切實縮小貧富差距，構建享有美好生活的利益共同體和命運共同體。但要想廣泛的在城市、農村進行復制、推廣也并非簡單的事情，在每個項目的操作中還存在著很多需要破解的問題。對于當前土地征拆工作難點問題，可運用城鄉“三變”改革來化解推進，并帶動貧困戶、征拆戶共同脫貧、致富。

一、城鄉“三變”要素分析

通過研究分析目前正在實施的一些城鄉“三變”項目可以看出，做好城鄉“三變”項目需要具備以下幾個關鍵要素：

1.需要有一個收益穩定可期的項目，來整合企業（或社區經濟組織）、市民以及政府的資源，構建共同享有美好生活的命運共同體，走向共同實現富裕的目標。

2.當地政府部門在城鄉“三變”項目的方案確定、參加對象審核、專項資金、政策扶持、項目后期可持續發展等重要資源的整合工作中發揮了主導作用。

3.企業（或社區經濟組織）在城鄉“三變”項目資源的提供、項目建設和運營管理上要扮演重要角色。

二、利用城鄉“三變”解決征拆工作瓶頸

將城鄉“三變”與土地征拆工作有機結合，以“三變”思路推動征拆工作，實現變資源為資產、變賠償金為股金、變征拆（貧困）戶為股東，力爭為征拆工作的難點——征拆戶的賠償訴求與傳統征拆方案難以達成一致，造成征拆工作難以有序推進的問題提出新的解決方案【1】。

1.征拆工作瓶頸

通常，征拆地塊搬遷與安置補償主要采用產權調換及貨幣化補償兩種方式。存在爭議的部分主要在于，大部分擬征拆房屋一樓已改變住房用途用于經營活動，征拆戶訴求時按照市場門面售價補償或者按原經營面積進行補償，通常這種訴求與實際征拆方案補償標準存在2至3倍的價格差距，征拆局與征拆戶遲遲達不成協議，導致征拆工作停滯不前。

2.采用經營權置換

可以考慮用征拆地塊建成后的商業（包括商鋪、停車場）一定期限內的經營權來置換征拆戶提出的賠償要求。這需要地塊位置屬于核心地段，周邊要有商業密集，人流、車流、物流密集，基本生活配套齊全，可以與傳統的商業進行一定差異化運營的基礎上，發展并運營一定規模的商業，使其具有可持續盈利的空間。

具體可以由政府主導，成立投資公司或合作社（以下簡稱“投資公司”）和項目運營公司（以下簡稱“運營公司”），其中投資公司由政府平臺公司牽頭，當地貧困戶、征拆戶組成，由平臺公司負責投資管理；運營公司也由政府平臺公司牽頭，投資公司、政府引導基金參與的專項基金組成，由平臺公司負責經營管理。

具體實施由運營公司購買地塊建成后的部分商業資源作為公司資產，相關資產一部分用于自營獲取穩定的收入，另一部分按照征拆戶有效經營面積（根據測算可規定最高限額）用于在一定時間內（根據測算可規定具體時間）補償征拆戶，征拆戶在獲得相關商業的使用權后，由其自愿采取以下兩個方式獲得相關收益：一是征拆戶獲得經營權的商業交給運營公司統一經營管理，定期獲取收益，保障征拆戶基本收益；二是可以由征拆戶在滿足商業整體業態布局的前提下自己經營獲取收益。同時賦予經營權期滿后征拆戶對于該商業的優先繼續租用或購買權。

在土地掛牌階段，明確由土地的摘牌企業來共同參與三變項目，用有效的手段，將先進和落后、先富和后富建立緊密關系，才能有效的讓先進帶動落后、先富帶動后富，帶動當地征拆戶和貧困戶一起致富。也可以將一次性補貼、置換的商業一定期限經營權、保底收益等條件一攬子計入土地出讓成本，在核算土地出讓價時充分考慮此種方式可能產生的資金需求和社會群體收益，由土地摘牌企業來承擔一部分社會責任，政府從獲得的出地出讓金中拿出部分資金作為專款專用，制訂政策補貼給實施三變的企業，以確保三變方案的可持續發展。

征拆（貧困）戶收益保障措施：

（1）征拆戶以及貧困戶的保底收益由運營公司和政府相關補貼做保障；運營公司有政府相關系列優惠政策保障。

（2）政府需要針對運營公司、投資公司、專項基金公司，出臺如稅費減免和返還、商業的招商和入住優惠等系列支撐政策，確保項目的收入穩定和可持續性。

優點：有效解決歷史遺留問題，快速推進土地征拆工作，避免法律風險，還可以帶動貧困戶脫貧，保障貧困戶和征拆戶的基本收益。

缺點：地塊商業可能需要較長時間的培育期，運營公司要保障征拆戶和貧困戶的基本收益，至少3-5年內存在很大的經營壓力。

需破解的問題：一是將“有形的”門面置換為“無形的”經營權期限，如何與征拆戶商議具體置換經營權的商業面積和時間的標準，二是折算該部分商業價值計入土地一級開發成本有無障礙，三是計入土地一級開發成本后以什么路徑補貼給運營公司。

3.采用優質項目置換

在征拆戶同意目前征拆方案并積極配合征拆工作完成的前提下，可優先獲得入股優質項目專項運營公司的權利，獲得穩定并持續增長的投資回報。

專項運營公司由政府平臺公司牽頭成立，鼓勵征拆戶以征拆款、貧困戶以專項低息貸款入股專項運營公司，由平臺公司提供成熟、優質的資源性項目，由專項運營公司以較低門檻（僅高于成本價，明顯低于市場價）購置優質項目所有權，保障征拆戶、貧困戶等獲得持續并穩定增長的投資回報。

優點：優質項目不需要太長時間的市場培育期，有明顯的地理位置和商業價值優勢，收益有保障，運營公司經營壓力小，也更能吸引征拆戶和貧困戶積極參與。

缺點：優質項目資源有限，可復制性不強，需要政府支持給予更多優質項目資源；平臺公司的專業管理能力有限，需要引進更加專業的公司共同管理，才能保障項目實現更好的盈利。

需破解的問題：平臺公司要履行國有資產保值增值責任，專業公司加入要追求企業經濟效益，而優質項目也存在一定市場培育期和經營風險，要保障貧困戶、征拆戶的基本收益，如何制訂合理的政策扶持條款。

4.采用保底收益+市場收益帶動脫貧

前兩個方案主要以獲取優質商業項目運營獲益為主，總體路徑是通過公司形式組織征拆戶、貧困戶資金購置優質商業進行運營獲取收益。同理，也可以是針對優質項目的開發進行投資建設獲取保底收益，建設期滿按照自愿原則轉入投資購置優質資產獲取經營收益、物業增值收益，共享收益、共擔風險。此種方式體現了從保障基本收益向市場化經營收益轉變的過程，逐步引導貧困戶和征拆戶，作為投資人參與到項目中來，作為共同體一起共商、共建、共治、共享。將“三變”項目打造為市場化運營項目，真正帶動當地貧困群體脫貧致富，實現授人予漁。

三、結束語

只有通過政府主導將各方參與者有效的整合在一起，用有效的手段，將先進和落后、先富和后富建立緊密關系，才能有效解決貧困分化，構建命運共同體，實現共商、共建、共治、共享，才能更好的讓“三變”模式進行復制和推廣。

參考文獻：

[1] 鐘頭朱. 論我國土地征收程序的缺陷和完善[J]. 江西行政學院學報，2012，（3）.