高速公路PPP項目經(jīng)營模式選擇影響因素淺析

李健宏 鐘峰雨 董建玉

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，高速公路的建設(shè)需求越來越旺盛。傳統(tǒng)高速公路的經(jīng)營模式主要以政府收費(fèi)還貸模式為主，市場化的經(jīng)營性（BOT）模式為輔。政府收費(fèi)還貸模式在高速公路的快速發(fā)展過程中起到了重要作用，但該種模式卻有明顯的局限性，尤其在全國各地政府過變舉債、中央政府不斷出臺政策嚴(yán)控政府債務(wù)并鼓劻社會資本以PPP模式積極參與大型基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)和運(yùn)營的大背景下，政府收費(fèi)還貸模式應(yīng)用阻力和限制日益加大，而PPP模式恰好能有效地突破這一困境，實(shí)現(xiàn)高速公路發(fā)展現(xiàn)狀下的經(jīng)營模式互補(bǔ)。

高速公路 PPP項目

經(jīng)營模式選擇 影響因素

PPP模式概述

PPP是英文“Public-PrivatePartnership”的縮寫。在我國，PPP模式并非近年來的新生事物，而是已有長遠(yuǎn)的實(shí)踐歷史。2014年9月23日，財政部通過《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）明確定義了PPP即為政府和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，也賦予了PPP新的內(nèi)涵。

高速公路特點(diǎn)概述

（1）投資規(guī)模大

高速公路項目是典型的資金密集型項目。項目的里程一般較長，對比一般的公路建設(shè)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高，施工技術(shù)復(fù)雜，造價水平自然也高。這些因素都決定了高速公路項目建設(shè)成本高，投資規(guī)模大的特點(diǎn)。

（2）投資回報周期長

高速公路投資回報周期一般較長且具有一定的不確定性。首先，高速公路的建設(shè)周期長，從規(guī)劃設(shè)計到開工建設(shè)一般需經(jīng)過3一5年左右的時間。其次，高速公路的經(jīng)營收費(fèi)期較長，一般為巧年以上。同時整個經(jīng)營周期內(nèi)，高速公路的車流量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都具有極大的不確定性，從而導(dǎo)致項目投資回報周期的不確定性。

（3）兼顧公益性與經(jīng)營收益性

一方面，高速公路作為政府向社會公眾提供的大型交通基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)著固有的公益屬性；另一方面，高速公路主要通過向使用者收取通行費(fèi)收入以及沿線范圍內(nèi)的服務(wù)區(qū)、廣告牌等商業(yè)運(yùn)營，收回項目投資并實(shí)現(xiàn)一定的投資回報，項目具有經(jīng)營收益性的特點(diǎn)。

高速公路PPP項目的經(jīng)營模式類別

具體經(jīng)營模式可分為以下三大類：

（1）自負(fù)盈虧的BOT模式

該種經(jīng)營模式下，一般約定政府不給予社會資本補(bǔ)助資金，或僅在建設(shè)期（運(yùn)營初期）給予固定的投資補(bǔ)助資金，項目投資能否收回主要取決于社會資本在特許經(jīng)營期內(nèi)的通行費(fèi)收入、服務(wù)區(qū)運(yùn)營及廣告牌租賃等經(jīng)營收入水平。該模式最主要特點(diǎn)是社會資本方自負(fù)盈虧。

（2）“保底車流量”的BOT模式

該種經(jīng)營模式下，政府方會對社會資本特許經(jīng)營期內(nèi)的車流量進(jìn)行最低流量保底。實(shí)際運(yùn)營過程中，若當(dāng)年的實(shí)際車流量未達(dá)到政府保底車流量，政府會對差額車流量部分對應(yīng)的通行費(fèi)收入進(jìn)行缺口補(bǔ)足；相應(yīng)的為實(shí)現(xiàn)成本一收益一風(fēng)險相對等，若當(dāng)年的實(shí)際車流量超出政府保底車流量，政府和社會資本方也會約定相應(yīng)的超額收益分配機(jī)制。

（3）“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”的BOT模式

該種經(jīng)營模式下，項目收益機(jī)制一般會約定一條基本的收益紅線（一般通過基本的投資收益率獲得），在實(shí)際運(yùn)營過程中，若項目當(dāng)年通行費(fèi)收入、服務(wù)區(qū)運(yùn)營及廣告牌租賃等經(jīng)營收入未達(dá)到基本收益紅線，政府給予可行性缺口補(bǔ)貼；相應(yīng)的為實(shí)現(xiàn)成本一收益一風(fēng)險相對等，若當(dāng)年通行費(fèi)收入、服務(wù)區(qū)運(yùn)營及廣告牌租賃等經(jīng)營收入超出基本收益紅線，政府和社會資本會約定相應(yīng)的超額收益分配機(jī)制，以確保社會資本長期穩(wěn)定的合理投資回報。

高速公路PPP項目經(jīng)營模式選擇影響因素

（1）項目自身經(jīng)營收益水平

判斷一個高速公路PPP項目更適用哪種經(jīng)營模式，首要分析的即是項目自身的經(jīng)營收益水平；由于高速公路經(jīng)營的主要收入來源為通行費(fèi)收入，所以分析項目經(jīng)營收益水平要抓好項目預(yù)期車流量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及收費(fèi)期限這幾點(diǎn)關(guān)鍵。

（2）政府和社會資本的模式偏好

對于同一個項目，可能幾種經(jīng)營模式都適用，但不同模式的投資風(fēng)險大小不同，相應(yīng)的投資收益水平也不同。政府和社會資本在做經(jīng)營模式選擇時，會結(jié)合不同模式下項目的風(fēng)險及利益分配特點(diǎn)作多方面的博弈。

（3）政府財政承受能力

高速公路PPP項目由于自身經(jīng)營收益性不足，可能會涉及政府補(bǔ)貼資金，但不同模式對補(bǔ)貼的額度、到位時點(diǎn)要求等都不相同。政府和社會資本在模式選擇時，會綜合考慮政府當(dāng)下及預(yù)期的財政支出能力，以確定合適的經(jīng)營模式。

高速公路PP尸項目經(jīng)營模式的適用性分析

（1）自負(fù)盈虧的BOT模式適用性分析

首先從項目自身經(jīng)營收益水平來看，若項目預(yù)期經(jīng)營收益能夠覆蓋項目前期的投資成本，并能形成可觀的投資回報，則該類項目優(yōu)先適用于自負(fù)盈虧的BOT經(jīng)營模式；若項目預(yù)期經(jīng)營收益不能覆蓋項目前期的投資成本，但政府有能力也愿意在項目前期提供合理額度的補(bǔ)助資金，則此類項目也適用邢先擇該模式。另一方面應(yīng)嚴(yán)控投資建設(shè)成本和運(yùn)營成本，在保證項目功能性、使用性基礎(chǔ)的前提下，最大限度的減少投資支出。

（2）“保底車流量”的BOT模式適用性分析

從項目自身經(jīng)營收益水平來看，卻頁目預(yù)期經(jīng)營收益不能覆蓋項目前期的投資成本，但預(yù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在收費(fèi)期限內(nèi)能夠基本保持穩(wěn)定，目政府愿意對項目進(jìn)行最低車流量保底，按約定提供缺口補(bǔ)貼，以滿足社會資本的最基本投資收益需求，則此類項目適用邢先擇“保底車流量”的BOT模式。

（3）“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”的BOT模式適用性分析

從項目自身經(jīng)營收益水平來看，若項目預(yù)期經(jīng)營收益不能覆蓋項目前期的投資成本，但政府愿意在項目運(yùn)營期，以平緩的財政支出提供項目可行性缺口補(bǔ)貼，以滿足社會資本預(yù)期合理的投資收益需求，則此類項目適用于選擇“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”的BOT模式。

結(jié)束語

在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制和政策形勢下，采用PPP模式進(jìn)行高速公路建設(shè)和運(yùn)營具有較強(qiáng)的優(yōu)勢，政府和社會資本間有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境。而高速公路PPP項目的具體經(jīng)營模式選擇，并非有絕對的定式，而是要根據(jù)項目本身特點(diǎn)、政府和社會資本的相關(guān)訴求綜合確定，各種經(jīng)營模式間也可融會貫通。

[1]王先.PPP項目模式面臨的風(fēng)險及應(yīng)對措施[J].中國商論，2017（31）：33-34.