統(tǒng)一標準避免多頭重復執(zhí)法

姚歡慶

2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，將把國家知識產(chǎn)權局的職責、國家工商行政管理總局的商標管理職責、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局的原產(chǎn)地地理標志管理職責整合，重新組建國家知識產(chǎn)權局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。這次重組的核心變化有哪些？如何看待這次國家知識產(chǎn)權局的重組？我們結合知識產(chǎn)權各個部門法的相關規(guī)定，解讀如下：

知識產(chǎn)權制度在中國經(jīng)濟轉型中的價值得到進一步肯定

如習近平主席在博鰲論壇的主旨演講中所說，在新科技革命的新時代，保護知識產(chǎn)權，無論對于中國，還是世界其他國家，比歷史上任何時候都更為重要，更為迫切。這既是我國對外開放的需要，更是全球迎接新科技革命的需要。國家知識產(chǎn)權局重組的重要目標就是營造良好的知識產(chǎn)權保護環(huán)境，實現(xiàn)知識產(chǎn)權制度與創(chuàng)新發(fā)展的深度融合。國家知識產(chǎn)權局重組雖沒有改變單位名稱，但其功能已經(jīng)發(fā)生了重大變化。這些變化主要體現(xiàn)為兩個方面：一方面是合并商標、專利及地理標志的行政管理職能；另一方面則是區(qū)分知識產(chǎn)權的行政管理職能與行政執(zhí)法職能，將行政執(zhí)法納入市場監(jiān)管執(zhí)法范疇，統(tǒng)一執(zhí)法隊伍。兩個方面的變化體現(xiàn)了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中提出的改革目標：“完善監(jiān)管和執(zhí)法體制。改革和理順市場監(jiān)管體制，整合監(jiān)管職能，加強監(jiān)管協(xié)同，形成市場監(jiān)管合力。深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執(zhí)法隊伍，解決多頭多層重復執(zhí)法問題。”

統(tǒng)籌專利、商標與地理標志的行政管理，科學區(qū)隔行政管理與行政執(zhí)法

在改革前的行政管理體系中，我國地理標志的保護有三套體系，分別是地理標志保護產(chǎn)品、集體商標/證明商標地理標志和農(nóng)產(chǎn)品地理標志保護體系，分屬質檢、工商和農(nóng)業(yè)部門。實踐中由于頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調不夠，導致重復保護帶來的一系列的權利沖突。這種并行的體系還導致了地理標志的市場認知度不高，容易產(chǎn)生混淆的問題，從而影響地理標志產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。因此，推動專利、商標和地理標志等知識產(chǎn)權的統(tǒng)籌管理，可以提高行政管理效率，推進系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的知識產(chǎn)權管理體系的建立。這種統(tǒng)籌管理方式也是世界各國的通例，美國的專利商標局、日本的特許廳、德國專利商標局都是將專利和商標的行政管理整合在一個部門中。至于著作權，由于其權利是創(chuàng)作完成時自動產(chǎn)生，不以登記為要件，因此很多國家沒有專門的著作權行政管理部門。由于著作權更多地涉及意識形態(tài)問題，因此這次機構改革中，對同屬于知識產(chǎn)權組成部分的著作權的管理，并沒有并入國家知識產(chǎn)權局的職能，而是歸屬國家新聞出版署。

當然，這次改革更加重要的一點是區(qū)隔行政管理與行政執(zhí)法，完善制度設計的科學性。改革方案要求將專利、商標及地理標志的確權與事后的行政執(zhí)法分離，較好地實現(xiàn)了行政確權部門與行政執(zhí)法部門的相互制約、相互監(jiān)督。通過兩者的分離，可以劃清行政管理和行政執(zhí)法的界限，明確各自部門的職責。作為國務院直屬機構，知識產(chǎn)權局的行政執(zhí)法力度歷來較弱?，F(xiàn)在將知識產(chǎn)權局的行政執(zhí)法功能并入到市場監(jiān)督管理總局的綜合執(zhí)法部門，既解決了過去知識產(chǎn)權局行政執(zhí)法功能薄弱的問題，也避免了行政機關擴大自身行政執(zhí)法權力所帶來的負面效應。

需要指出的是，機構改革方案在剝離國家知識產(chǎn)權局行政執(zhí)法權限的同時，特別賦予了國家知識產(chǎn)權局指導行政執(zhí)法的職能。保護知識產(chǎn)權是一項專業(yè)性非常強的工作，也正因為這一點，知識產(chǎn)權的司法工作是由專門的法院或者法庭審理。如專利權保護范圍的確定，當事人在專利申請環(huán)節(jié)中的陳述構成對當事人權利的約束，這就意味著在涉及專利權保護范圍確定的其他環(huán)節(jié)中，需要考慮當事人在專利申請時所做的陳述。國家知識產(chǎn)權局作為專業(yè)機構，其專業(yè)能力毋庸置疑，參與指導知識產(chǎn)權行政執(zhí)法工作實屬必要。

避免多頭重復執(zhí)法。統(tǒng)一執(zhí)法標準

中國知識產(chǎn)權的行政管理和執(zhí)法體系，在這次機構改革之前是一種多元多層級的體制。其中的“多元”體現(xiàn)為不同的知識產(chǎn)權類型由不同的行政部門負責管理和執(zhí)法：侵犯商標和商業(yè)秘密的行政執(zhí)法由工商行政管理部門負責；侵犯著作權的行政執(zhí)法由版權管理部門負責；假冒專利的行政執(zhí)法由管理專利工作的行政部門負責；地理標志則由檢驗檢疫機構負責；植物新品種的部分由農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局負責，知識產(chǎn)權的邊境保護則是由海關負責。多層級則體現(xiàn)為商標及反不正當競爭的行政執(zhí)法由各級工商管理部門負責；版權行政執(zhí)法由各級文化執(zhí)法大隊負責；專利行政執(zhí)法則由地方專利管理部門負責。在這種多元多層級的行政執(zhí)法體系下，執(zhí)法沖突和執(zhí)法真空都難以避免。如一個假冒偽劣商品，其中的假冒問題既可以是假冒商標的行為，也可能是假冒專利的行為，還可能是假冒地理標志的行為。在這種情況下，工商管理部門、地方專利管理部門和質量監(jiān)督檢查部門均有權查處。在具體的執(zhí)法過程中，因為分頭管理，執(zhí)法尺度以及對知識產(chǎn)權保護范圍的理解會存有差異。

從改革方案來看，商標和專利的執(zhí)法職責交由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法部門承擔，將來就會有一個大的市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍，一般意義上的假冒偽劣商品、假冒注冊商標、假冒專利等，都會放在統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法環(huán)境下監(jiān)管。改革后的行政執(zhí)法，在統(tǒng)一由市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍負責后，有效降低過去執(zhí)法隊伍分屬不同部門帶來的協(xié)調成本，避免不同執(zhí)法隊伍間的推諉。改革后的行政執(zhí)法，有助于統(tǒng)一執(zhí)法尺度，集中打擊社會危害性大的行為，增強執(zhí)法效果及執(zhí)法效果的監(jiān)督。改革后的行政執(zhí)法，有助于行政執(zhí)法專業(yè)隊伍建設，也有利于專業(yè)執(zhí)法工具和執(zhí)法手段的配備。

根據(jù)行政法理論，行政權是公共利益的守護者，不能成為解決私權糾紛的手段。因此侵犯專利權的行為是否屬于專利行政執(zhí)法的范疇就是一個問題。由于侵犯商標權的行為既構成對商標權人私權利的侵犯，同時又構成對市場秩序的侵犯，因此，工商行政管理部門根據(jù)《商標法》第60條、61條的規(guī)定，對侵犯商標權的行為，可以應商標權人及利害關系人的請求，也可以依職權進行查處。但是侵犯專利權的行為，各國學理都認為不涉及侵犯市場秩序問題，而是屬于私法關系。故除《專利法》第63條規(guī)定的假冒專利的行政執(zhí)法外，地方專利管理部門對《專利法》第60條中涉及的侵犯專利權行為，并不享有直接的行政執(zhí)法權力。地方專利管理部門只能是應雙方當事人的請求，對侵犯專利權行為進行調處，無權主動查處和給與行政處罰。

一切美好的設計都有賴于最后的實踐。我們相信，在未來的實踐中，無論國家知識產(chǎn)權局的定位還是行政管理與行政執(zhí)法的分離，肯定會遇到各種挑戰(zhàn)。但一個良好的制度設計，對于中國知識產(chǎn)權強國建設和推動經(jīng)濟高質量發(fā)展奠定了一個重要的基石。我們有理由相信，國家知識產(chǎn)權局的重組定位，必將助力我國向創(chuàng)新強國邁進。