組建國家林業和草原局推進生命共同體建設

謝屹

習近平總書記2017年7月主持召開中央全面深化改革領導小組第37次會議時指出，“山水林田湖草是一個生命共同體”。根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確的指導思想和目標原則，為了加大生態系統保護力度，統籌森林、草原、濕地監督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態安全，組建國家林業和草原局。這是落實習近平生態文明思想的重大措施，是推進新時代國家生態安全的新舉措、新布局，也是中國特色自然資源監督管理體制機制創新的重要內容。

組建國家林業和草原局的時代背景

黨的十八大報告將大力推進生態文明建設獨立成篇，提出“五位一體”總體布局。當前，我國進入生態文明全面建設期，正高舉生態文明建設大旗，深化生態文明體制改革，推動建設“山水林田湖草”生命共同體。

高舉生態文明建設大旗。習近平總書記從中華民族永續發展的高度，多次闡述生態文明建設的戰略定位，把建設生態文明當作關系人民福祉、關乎民族未來的大計，實現中華民族偉大復興中國夢的重要內容。“生態興則文明興，生態衰則文明衰”。建設生態文明是人類文明發展的必然結果，是社會發展進步的必然要求，是中國特色社會主義的應有之義。林業和草業集聚了森林、濕地、荒漠、草原四大生態系統，承擔了陸生野生動植物可持續利用和保護管理的主體功能，在生態文明建設中具有基礎地位，應成為生態文明建設前沿陣地的旗手。

加快生態文明體制改革。黨的十八屆三中全會提出，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九大圍繞黨和國家事務發展新要求，對全面深化改革提出新任務。深化黨和國家機構改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構是生態文明體制改革的組織保障，推進林業和草業管理體制成為生態文明體制改革的重要內容。

推動建設生命共同體。山水林田湖草是不同生態資源和系統相互影響、相互作用、相互依存形成的統一系統。“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”，山水林田湖草密不可分。秉持生命共同體理念，開展全面保護、宏觀管控、系統治理，將極大提升生態文明建設工作成效，既是踐行綠水青山就是金山銀山的綠色發展理念，也是踐行節約資源和保護環境的基本國策。林草是生命共同體的重要元素，在生態文明建設中具有共同的基礎地位，統籌林草系統治理是建設生命共同體的有力支柱。

組建國家林業和草原局的重大舉措

加強林業治理體系。國家林業和草原局承接了原國家林業局的主要職能，負責監督森林、草原、荒漠和陸生野生動植物資源開發利用和保護，組織生態保護和修復，開展造林綠化工作，保障國家生態安全。作為生態文明建設的前沿陣地、踐行“綠水青山就是金山銀山”的主戰場，林業在新時代被賦予新使命，也面臨新挑戰。我國森林覆蓋率為21.66%，低于全球平均水平的30%，國土空間綠化壓力大。天然濕地與草原數量減少和質量下降問題在部分地區依舊存在，還有一批野生動植物種群數量極少，處于瀕危境況。在“走出去”戰略中，林業國際交流合作的作用日益增強，承擔傳播生態文明理念的重大責任。新時代對林業提出更高要求，賦予更大責任，保證林業部門的相對獨立性，健全相應的隊伍、管理體系、制度體系，加強林業治理體系建設很有必要。

統籌林草共同治理。國家林業和草原局承接了原農業部草原管理職能，統籌森林、草原、濕地監督管理，實現了三大陸地生態系統的共同保護管理。森林、草原、濕地在國土空間上密不可分、功能互補，在重視自然資源利用的時代分別隸屬于林業和農業部門管理，突出了三大系統的物質產出功能。國際上以美國為例，森林、濕地、草原、野生動植物、國家公園的管理涉及農業部林務署、內政部魚與野生動物管理局、國家公園管理局、工程兵團和環保署等多個部門。中國特色社會主義進入新時代，生態優先理念全面實行，三大生態系統的生態服務功能成為首要功能。三大系統的監督管理工作性質、手段、方法、目標具有一致性，統一管理機構有助于節約生態系統治理體系運行成本和提高治理體系運行效率。我國林草統一管理的做法在全球生態系統治理領域具有創新性，也是建設中國特色生態文明體制的重要內容。

設立國家公園管理局。國家林業和草原局加掛國家公園管理局，負責國家公園體制建設，統一管理以國家公園為核心的自然保護地體系。長期以來，我國實行實體資源分部門管理模式，導致自然資源保護與利用的矛盾沖突難以有效消除。在同一個自然資源分布區域和同一個生態系統，既分布有自然保護區，也分布有風景名勝區、自然遺產、地質公園、森林公園、濕地公園，分別屬于不同的管理部門，“九龍治水”管理目的不同，沖突屢有發生。設立國家公園管理局，助力建成統一規范的中國特色國家公園體制，將有效解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，有效保護國家重要自然生態系統原真性、完整性。

組建國家林業和草原局的重大使命

國家林業和草原局面臨新時代賦予的重大使命，需要秉持現代治理理念、優化內部治理結構、提升治理水平與能力，更好履行建設生態安全、人民富裕和社會文明的美麗中國的職責。

建設生態安全的美麗中國。十八大以來，我國生態環境得到大幅改善，其中荒漠化土地面積由上世紀末每年擴展1.04萬平方公里，轉化為目前每年縮減2424平方公里。由于生態欠賬嚴重，生態安全形勢還十分嚴峻，水土流失面積大，森林資源分布不均且質量不高，發生不同程度退化的可利用天然草原比重高，天然濕地退化嚴重，處于極小種群和瀕危級別的野生動植物種類多，局部地區自然生態系統的生態服務功能嚴重衰退，無法應對頻繁發生的自然災害，難以為經濟社會的可持續發展提供保障。為進一步改善生態環境，健全生態安全保障體系，應根據建設生命共同體理念，對森林、草原、濕地實行整體保護，提升生態系統質量與生態服務功能，實現不同生態系統的良性互動，建成統一和功能強大的自然保護地體系，加快防治荒漠化步伐，增強野生動植物的生物多樣性。

建設人民富裕的美麗中國。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民富裕是“增強人民群眾獲得感”的核心內容。森林、草原、野生動植物資源是我國廣大山區、林區、牧區、農村人民群眾脫貧致富增收的重要生產資料，這些資源的可持續利用也是實現鄉村振興的重要物質基礎。自然資源的合理利用是綠色經濟的重要組成部分，能滿足人民群眾對生態產品和綠色產品日益增長的需求。作為生態系統，森林、草原、濕地也是廣大人民群眾財富的安全保障。實行自然資源的節約利用，增強生態系統的財富保障功能，需要提升資源利用管理和生態系統保護管理水平與能力，科學確定生態系統環境承載能力和范圍，合理利用野生資源，加快人工繁育和對野生資源替代，增強市場在資源配置中的主體地位，構建保護與利用協調發展局面。

建設社會文明的美麗中國。社會文明是生態文明的重要支撐。當前，我國社會不文明的問題在不同地區還不同程度存在，為獲取經濟利益破壞和占用森林、草原、濕地的事件屢有發生，食用野生動物的陋習在少數地區難以消除，社會公眾尚未全面形成對人與自然和諧發展重要性的客觀認識。為提升社會文明整體水平，要堅持文化自信，基于森林、草原、濕地、野生動植物保護與利用的傳統文化，確立新時代的生態文化傳播理念；通過文化進校園、進家庭、進單位、進國家公園等自然保護地，傳播和弘揚生態文化，促進生態文明理念深入人心。